Чибиряев-ИоГП

абсолютизма и его идеологическое обоснование приходится уже на начало XVIII века, когда Петр 1 в Артикуле воинском с кратким толкованием написал, что ―его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу давать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять‖. В Уставе о наследии престола (1722 г.) установлено было даже право монарха назначать себе преемника. Иными словами, отменялось последнее еще сохранявшееся ограничение власти монарха установившимся порядком престолонаследия.

Власть монарха становится неограниченной. В полной мере утверждается абсолютная монархия. Однако в исторической и историко-правовой литературе существуют и иные точки зрения. Ряд историков и юристов как дореволюционных, так и современных считает, что абсолютизм или самодержавие (эти термины рассматриваются как синонимы) утвердился еще с образования централизованного государства, т.е. с Ивана III. Другие, утверждение абсолютизма относят к царствованию Ивана Грозного. Действительно, и тот, и другой называли себя самодержцами. Это известно, как известно и то, что власть обоих этих монархов была велика. Но ведь не менее известно и другое. Именно при Иване Грозном собираются первые Земские соборы. Именно Земские соборы решали вопрос о чрезвычайных налогах, сборе дворянского ополчения, без чего царь не мог продолжать Ливонскую войну. Именно Земские соборы избирали царей при пресечении династии (Бориса Годунова, Василия Шуйского, Михаила Романова). Земский собор принял Соборное Уложение 1649 года, решил вопрос о воссоединении Украины с Россией (1653 г.). Да и Боярская дума вовсе не была безгласна. Она представляла собой действительно реальный орган верховной власти, функционировавший вместе с царем. Следовательно, власть царя все же ограничивалась, коль скоро важнейшие решения он принимал не самостоятельно и единолично (как в XVIII в.), а совместно с Боярской думой и Земскими соборами. Да и не было еще в руках царя в XVI в. и в первой половине XVII в. таких непременных атрибутов абсолютизма как мощный бюрократический чиновничий аппарат, регулярные армия и полиция. Бюрократический чиновничий аппарат можно считать сформировавшимся лишь во второй половине XVII в., отдельные элементы регулярной армии (полки нового строя) тоже появляются лишь к концу XVII в., а регулярная полиция создается только в начале XVIII в. А самое главное, в XVI в. и первой половине XVII в. у царя не было еще достаточных доходов, независимых от Земского собора и Боярской думы, что и вынуждало его идти на созыв Земского собора и терпеть Боярскую думу. Что же касается термина ―самодержец‖, то он обозначал лишь то, что московский государь ―сам держал‖ свою землю, а не по ―ярлыку‖ татарского хана, как это было ранее. Иными словами, термины ―самодержец‖, ―самодержавие‖ обозначали государственный суверенитет Московского государства, его независимость от Орды или еще от кого-либо. Таким образом, термин ―самодержавие‖ в XVI -XVII вв. вовсе не был синонимом термина ―абсолютизм‖. Эти термины стали синонимами лишь применительно к XVIII - XIX векам.

Экономические и социальные условия для формирования абсолютизма сложились лишь к концу XVII в. Ведь для содержания таких присущих абсолютистскому государству государственных институтов как мощный бюрократический аппарат, регулярная армия, регулярная полиция нужны были большие деньги. Такие деньги государева казна стала собирать в виде прямых и косвенных налогов, торговых, таможенных и судебных пошлин и от государственных монополий лишь к концу XVII в.

Существенное увеличение доходов государевой казны к концу XVII в. обусловлено было тем, что на протяжении этого века сформировался единый общероссийский рынок. Развивалось товарное производство прежде всего в городах. К середине XVII в. на территории Русского государства насчитывалось свыше 250 городов (без Украины и Сибири). Некоторые из них по меркам того времени были весьма велики. Так, в Москве насчитывалось 270 тыс. жителей. Удельный вес городского населения (основного налогоплательщика торговых и таможенных платежей) в общей массе населения страны увеличился с 2 % в XV-XVI вв. до 3,2 % к концу XVII - началу XVIII вв. Сложилось региональное разделение труда. Так центром металлургии и металлообработки стали районы Тулы и Серпухова, Тихвина, Устюжны Железнопольской. Соль добывалась в Поморье. Ярославль, Вологда, Казань, Нижний Новгород славились обработкой кожи, Поволжье давало хлеб и т.д. Возникли первые мануфактуры - крупные производства с разделением труда, квалифицированными мастерами и рабочими из числа крепостных крестьян. На базе регионального разделения труда возникли всероссийские ярмарки - Макарьевская (вблизи Нижнего Новгорода), Свенская (у Брянска), Ирбитская

(на Урале). В рыночные отношения втягивалось не только городское население, но и дворянство, и даже крестьянство, особенно черносошное, и монастыри. С отменой внутренних таможен в 1754 г. завершилось формирование единого экономического пространства в общеимперском масштабе, что способствовало дальнейшему расширению внутреннего рынка. Быстро расширялась внешняя торговля через единственный порт на Белом море - Архангельск (3/4 внешнеторгового оборота), а также через Астрахань (торговля с Востоком). С Запада шли в основном промышленные изделия, а с Востока - предметы роскоши.

Мощный импульс развитию промышленности был дан в результате экономической политики Петра 1. Достаточно сказать, что за первую четверть XVIII в. было построено свыше 300 крупных заводов и мануфактур, главным образом металлургических, по выделке оружия, парусно-полотняных, суконных, кожевенных. Впервые строятся бумажные, цементные, пороховые заводы, даже шпалерная фабрика, выпускавшая обои. Центр металлургической и металлообрабатывающей промышленности перемещается на Урал. В конце петровского царствования Россия не только прекращает импорт металла, но впервые начинает его экспортировать: к середине XVIII в. Россия вышла на второе место в мире по объему выплавки металла (после Швеции). Высококачественное русское железо, медь, парусина, канаты, строевой лес, хлеб экспортировались даже в Англию.

Крупнейшую роль в развитии экономики сыграло завоевание Прибалтики. В XVIII в. внешняя торговля шла в основном через Петербург и прибалтийские порты (Ревель, Ригу), а на востоке не только через Астрахань, но и через Дербент. Крупными торговыми центрами в Сибири стали Тобольск, Оренбург и Омск, через которые также шла торговля с Азией. Экономический подъем и развитие внутреннего общероссийского рынка и внешней торговли дали необходимые материальные ресурсы для становления абсолютистской монархии и решения внутренних социально-политических и внешнеполитических задач, стоявших перед страной.

Однако развитие товарно-денежных отношений, завершение формирования единого общероссийского рынка имело и свою оборотную сторону. Оно привело к значительному увеличению повинностей крестьянства и посадских людей, налогов и других платежей. А это, в свою очередь вело к серьезному углублению социальных противоречий и напряженности в обществе. Во второй половине XVII в. прокатилась волна восстаний городского населения. Для подавления казацко-крестьянского восстания под предводительством С. Разина потребовалось напряжение всех сил государства. Особенно обострились социальные противоречия в XVIII в. Достаточно вспомнить восстания на Дону (под предводительством К. Булавина) в Астрахани в начале века, волнения работных людей на уральских заводах и московских мануфактурах, башкирское восстание и крестьянскую войну под предводительством Е. Пугачева, потрясшей самые основы Российского государства.

Подавление всех этих волнений и восстаний, сохранение феодального строя потребовало консолидации господствовавшего дворянского сословия, усиления власти монарха и сплочения вокруг него как главы данного сословия (―первого дворянина‖). Потребовалась также централизация государственного аппарата и особенно его силовых структур: армии и полиции, и налогового аппарата, и местного управления.

Однако в отечественной исторической и историко-правовой литературе долгое время была распространена, да и сейчас она еще иногда имеет место, другая точка зрения на социальную сущность абсолютной монархии. Вслед за К. Марксом и Ф. Энгельсом ряд авторов считал, что абсолютная монархия возникает в переходные периоды, когда старые феодальные сословия приходят в упадок, а из средневекового сословия горожан формируется современный класс буржуазии, и когда ни одна из борющихся сторон не взяла еще верх над другой, и при равновесии сил борющихся классов государственная власть получает известную самостоятельность по отношению к обоим классам, как кажущаяся посредница между ними. Этот вывод классиков марксизма совершенно справедлив по отношению к Франции, к Англии, но он неприменим к России.

Во Франции и Англии буржуазия действительно достаточно рано оформилась как особый класс и заявила о своих претензиях на участие во власти. Но следует иметь в виду, что эти страны имели прямые выходы на мировые морские торговые пути, что стимулировало развитие экономики. Особенно

это относится к Англии, находившейся из-за своего островного положения буквально на перекрестке мировых морских торговых путей в Атлантике. Не случайно в Англии в XVI в., времени становления английского абсолютизма, удельный вес городского населения составлял свыше 20 % от общей массы населения страны. Этим и объяснялся тот факт, что английский абсолютизм имел незавершенный характер (сохранялись парламент, местное самоуправление, постоянная регулярная армия была невелика). Иное дело в России, находившейся вдали от мировых морских торговых путей (а длительное время вообще не имевшей выхода к морю). Городское население к началу XVIII в. не превышало 3,2 % от общей массы населения. И буржуазия возникала при активной поддержке абсолютистской власти, заинтересованной в создании и развитии промышленности, прежде всего в интересах снабжения армии и флота артиллерией и иным вооружением и боеприпасами. Поэтому ни о каком противостоянии буржуазии дворянству в XVIII и даже в XIX вв. и речи быть не могло. Российская буржуазия стала заявлять о своих претензиях на участие во власти лишь в начале XX века.

Таким образом, абсолютная монархия в России представляла собой в социальном плане диктатуру дворян-крепостников. И одной из главных задач являлась охрана феодально-крепостнического строя и обеспечение его функционирования. Не случайно становление абсолютизма совпадает с окончательным юридическим закреплением крепостного права. Но это не означает, что абсолютистское государство защищало интересы лишь дворян-крепостников. Вовсе нет. Во-первых, ему приходилось учитывать и интересы купечества, заводчиков, фабрикантов. Борьба за выход к мировым морским торговым путям, политика меркантилизма (т.е. высоких ввозных пошлин для защиты отечественных производителей) и ликвидация внутренних таможен - все это делалось и в интересах нарождавшейся буржуазии. Вовторых, абсолютная монархия призвана была решить также ряд общегосударственных задач в интересах всех народов, населявших страну, которые встали перед страной еще в XVI-XVII вв., и тогда не нашли своего решения. Во-первых, это прорыв к морю, к мировым торговым путям. В условиях экономической и политической изоляции Россия не только не смогла бы в полной мере преодолеть отставание, явившееся следствием более, чем 250-летнего ордынского ига, но это отставание неизбежно бы нарастало, что создавало угрозу агрессии со стороны соседних государств (как это уже имело место в начале XVII в. в ―смутное время‖) и потери национальной независимости.

Во-вторых, по-прежнему остра была проблема защиты крайне протяженных границ страны, не защищенных никакими естественными препятствиями (морями, горами и т.д.).

В третьих, по-прежнему стояла задача воссоединения родственных, вышедших из одного корня славянских народов великороссов, украинцев и белорусов. Вхождение в состав Российского государства Левобережной Украины представляло собой лишь частичное решение данной проблемы. За этим стояла и более отдаленная мечта об освобождении славянских и вообще православных народов Балкан от тяжкого турецкого ига, а также завоевание южного выхода к мировым торговым путям: из закрытого Азовского моря - в Черное море, а затем - в Средиземное море. Характерно, что, лелея планы подобного рода, Екатерина II своего второго внука назвала Константином (в надежде на возвращение Стамбулу его исконного названия -Константинополь).

Перечисленные выше задачи имели безусловно общенациональный характер (за исключением, может быть, только мечты о восстановлении Империи Константина Великого). Таким образом, абсолютизм на определенном этапе его развития (в XVII - XVIII вв.) отражал общенациональные интересы и в этом смысле пользовался определенной поддержкой всего населения, в том числе и основной массы крестьянства, разрозненного, ―атомизированного‖, которое объединяла общая православная религия и общая вера в доброго царя, хотя и окруженного ―злыми боярами‖.

Ранняя форма абсолютизма, сложившаяся во второй половине XVII в. с Боярской думой и боярской аристократией, оказалась недостаточно приспособленной к решению указанных выше внутриполитических и особенно внешнеполитических задач. И только дворянская империя, сформировавшаяся в результате реформ Петра 1, с ее крайним авторитаризмом, предельной централизацией, мощными силовыми структурами в виде регулярной армии и регулярной полиции, мощной идеологической системой в виде Церкви, подчиненной государству, эффективной системой контроля за деятельностью государственного аппарата (генерал-прокурор и прокуроры на местах, институт фискалов, ―всевидящее око‖ - тайная канцелярия), оказалась способной успешно решить

стоявшие перед страной проблемы. Именно такая политическая форма организации, как дворянская империя с ее тотальным контролем не только за материальными ресурсами страны, но и за личностью подданных, вплоть до их поведения в частной жизни, смогла мобилизовать все материальные и духовные ресурсы страны на решение основной задачи - реконструкции экономики и даже самого уклада жизни - создание в сжатые сроки военно-промышленного комплекса как основы военной мощи, регулярной армии и флота, развитие науки и образования (учреждение Российской Академии наук. Академии художеств, Московского университета и ряда других учебных заведений). Реформы Петра 1 преобразили Россию, превратили ее в великую европейскую державу. При Екатерине II эти преобразования были завершены. На протяжении XVIII в. была завоевана Прибалтика и ―прорублено окно в Европу‖ через незамерзающие прибалтийские порты, выстроена новая столица-Петербург. В результате разделов Польши завершилось воссоединение Правобережной Украины (за исключением Галиции со Львовом, доставшихся Австрии) и Белоруссии с Россией, завоеван был Крым (1783 г.) и Северное Причерноморье, что окончательно обезопасило освоение черноземных южнорусских степей. Россия утвердилась на берегах Черного моря. Построен был Черноморский флот и порты его базирования (Севастополь и Херсон), торговый порт в Одессе. Выход к предгорьям Кавказа создал плацдарм для движения в будущем (в XIX веке) в Закавказье и на Северный Кавказ. Ко второй половине XVIII в. существенно увеличилась территория страны, простиравшаяся от Тихого океана и от Белого моря на востоке и от Белого моря и Ледовитого океана на севере, до предгорий Кавказа и Черного моря на юге. Выросла и численность населения страны от 13-15 млн. чел. в конце XVII в. до 27-28 млн. чел. в 80-е годы XVIII в. и 36 млн. чел. в конце XVIII в. Все это было достигнуто ценой неимоверного напряжения всех сил страны. Исторический опыт российского ―просвещенного абсолютизма‖ (―полицейского государства‖) еще раз подтвердил вывод о том, что авторитарные режимы в состоянии мобилизовать все материальные и духовные ресурсы общества для совершения ―большого скачка‖, чтобы вырваться из плена отсталости и обеспечить национальную безопасность страны. Цена такого ―большого скачка‖ неимоверно велика. Достаточно сказать, что по подсчетам известного историка П.Н.Милюкова, выпустившего в 1905 г. книгу ―Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII века или Реформы Петра Великого‖, петровские реформы стоили России свыше 20 % ее населения. И действительно, и Петербург, и Ладожский канал, и крепость Кронштадт, и уральская промышленность и ряд других объектов строились буквально на костях согнанных со всей России десятков тысяч крестьян и ―работных людей‖.

К середине XVIII в., когда ―большой скачок‖ в области создания базы тяжелой и военной промышленности, силовых структур, модернизации общества в целом и особенно во внешнеполитической области в основных чертах был завершен, создалась возможность некоторого ослабления усилий. Но эта возможность была использована только для облегчения службы господствующего сословия - дворянства. В 1762 г. Манифестом о вольностях дворянских Петра III, подтвержденном в том же году Екатериной II, отменена была обязательная служба дворян.

В 1785 г. Екатерина II в Жалованной грамоте дворянству пошла на дальнейшее расширение льгот и привилегий дворянству и верхам городского населения: крупным купцам, заводчикам, фабрикантам (в Жалованной грамоте городам 1785 г.). Однако это сопровождалось дальнейшим увеличением повинностей, налогов для податных сословий и усугублением крепостного права (о чем подробнее будет сказано ниже).

Совершив ―большой скачок‖, решив стоявшие перед страной неотложные проблемы, абсолютизм перестает выполнять задачи общенационального характера (за некоторыми исключениями - например, в годы Отечественной войны 1812 г.), остается всего лишь диктатурой дворян-крепостников, призванной охранять их власть и привилегии. По мере вызревания буржуазных отношений и разложения крепостнического строя абсолютизм все больше и больше становился тормозом на пути социального и политического развития страны.

§2. Реформы государственного аппарата

Высшие органы власти. Ранняя форма абсолютизма с Боярской думой и боярской аристократией, сложившаяся во второй половине XVII в., оказалась неприспособленной к решению стоявших перед

страной проблем. Радикальные реформы государственного аппарата были проведены в начале XVIII в. Петром 1 и завершены в царствование Екатерины II во второй половине XVIII в.

Император. Главой государства в России был монарх, носивший с 1547 г. титул ―царь‖. В 1721 г. Петру 1 Сенат преподнес титул ―императора‖. Этот титул в монархической номенклатуре занимал верхнюю ступеньку, он рассматривался выше королевского титула. Присвоение императорского титула имело международное значение, т.к. означало признание России великой европейской державой. Император обладал неограниченной властью: законодательной, исполнительной, военной, судебной. Он даже возглавлял Русскую православную церковь после того, как в 1700 г. запретил после смерти патриарха Адриана выборы нового патриарха. В руках императора находились все рычаги управления страной, направление как внутренней, так и внешней политики. Он координировал деятельность государственного аппарата.

Когда после смерти Петра 1 последовала полоса дворцовых переворотов и на императорском престоле подчас оказывались случайные люди, неспособные реально осуществлять императорские функции, то стали возникать органы по форме как бы совещательные при особе императора, но в действительности дублировавшие императорскую власть, реально исполнявшие ее функции. Это Верховный тайный совет (1725-1730 гг.) при неграмотной императрице Екатерине 1 (вдове Петра 1 - бывшей эстонской крестьянке Марте Скавронской) и 12-летнем императоре Петре II (внуке Петра 1). Это Кабинет министров (1730-1740 гг.) при малограмотной и неспособной реально управлять страной Анне Ивановне. В качестве такого же органа, дублирующего императорскую власть, в литературе нередко рассматривают и Верховную конференцию при Елизавете Петровне. Но это неточно, т.к. это был скорее совещательный орган при императрице, поскольку она сама также принимала участие в управлении страной. Следует также отметить, что при авторитарных режимах огромную роль в управлении страной играет институт фаворитов. Поскольку при авторитарном режиме носителем всей полноты власти является его глава (император, король, президент или иное высшее должностное лицо как бы оно ни именовалось), то всякое лицо, находящееся в близких отношениях с главой режима, независимо от характера отношений (любовники и любовницы, особо доверенные лица и т.д.) и назависимо от того, занимают ли они какие-либо государственные должности или нет, оказывают подчас огромное влияние на государственные дела, а нередко фактически управляют государством. Так управлял государством фаворит императрицы Анны Ивановны Э. Бирон, носивший скромный придворный чин обершталмейстера (управляющего царской конюшней). В последние годы царствования Елизаветы Петровны страной правил генерал-фельдцейхмейстер (начальник артиллерии) граф П.И. Шувалов благодаря близости к императрице своего младшего брата И.И. Шувалова, не занимавшего никаких государственных постов. Из фаворитов Екатерины II наиболее известен князь Г.А. Потемкин - один из крупнейших государственных деятелей XVIII в.

Петр 1 радикально перестроил всю систему центральных органов государства. В 1711 г. вместо консилии министров-наследнице боярской думы, был учрежден Сенат. Первоначально он должен был заменить царя на время его отсутствия в столице на время Прутского похода. Но затем Сенат получает функции высшего органа, координировавшего деятельность всех центральных органов управления и непосредственно рассматривавшего по поручению царя дела текущего управления. Вскоре Сенат становится и высшим судебным органом и ―хранилищем законов‖. Дело в том, что, исходя из принципа неограниченности власти царя, каждое его слово являлось законом. Но, чтобы отделить законы от текущих управленческих распоряжений, установился порядок, что законом являются лишь нормативные акты, утвержденные царем, зарегистрированные и опубликованные Сенатом в качестве законов. При Сенате учреждается ряд контор: рекетмейстерская по принятию прошений на имя царя и жалоб на действия чиновников; герольдмейстерская, контролировавшая службу дворян и регистрировавшая дворянские фамилии и ряд других, создававшихся по мере надобности. Канцелярию Сената возглавлял обер-секретарь, который контролировал исполнение сенатских решений.

Вместо многочисленных приказов в 1719 г. были учреждены 12 государственных коллегий, в качестве органов отраслевого управления. Среди них ―первейшими‖ были: военная, адмиралтейская и иностранных дел. Финансами должны были ведать три коллегии: камер-коллегия собирала доходы, штатс-контора следила за расходами и составляла роспись доходов и расходов и ревизион-коллегия проверяла счета и осуществляла финансовый контроль. Коммерц-коллегия и мануфактур-коллегия

управляли торговлей и промышленностью, но за исключением горной и военной, которая относилась к ведению Берг-коллегии. Вотчинная коллегия ведала земельными вопросами, регистрировала земельные сделки и решала земельные споры. Юстиц-коллегия возглавляла судебную систему. В нее можно было обжаловать решения нижестоящих судов. Одновременно она была и органом судебного управления.

Наконец, в ряду иных коллегий была учреждена и Духовная коллегия как орган церковного управления. Несколько позже она была переименована в Святейший правительствующий Синод и выведена из-под юрисдикции Сената с непосредственным подчинением царю. В результате учреждения Сената и коллегий возник четко организованный бюрократический управленческий аппарат, где функции каждой коллегии были определены, а власть (в пределах своей компетенции) распространялась на территорию всей империи. Каждая коллегия имела свои местные органы в регионах. Координировал и контролировал работу коллегий Сенат, хотя после того, как в его состав были включены президенты ―первейших‖ коллегий, получалось, что сенаторы-президенты этих коллегий контролировали сами себя. В 1720 г. царь утвердил Генеральный регламент-документ, определивший структуру коллегий, порядок их деятельности, а также порядок прохождения службы чиновниками. Табель о рангах (1722 г.) все должности в гражданской, военной и придворной службе разделил на 14 классов и каждый чиновник или офицер должен был начинать службу с низшего 14 класса, постоянно продвигаясь по службе. Таким образом, в противовес принципу местничества, существовавшему в XVI - XVII вв. и формально отмененному в 1682 г., когда должности предоставлялись в соответствии со знатностью рода и службой предков, Табель о рангах определял чины и должности, исходя лишь из личных заслуг, способностей и преданности царю. Каждая коллегия состояла из президента, вице-президента, трех-четырех коллежских советников и четырех коллежских асессоров (заседателей), а также включала штат вспомогательного персонала (переписчиков, делопроизводителей, регистраторов и т.д.). Вопросы в коллегиях должны были решаться коллегиально, причем первым свое мнение должен был высказать младший по должности и чину. Поскольку он еще не знал мнение старших чиновников и руководителей коллегии, то невольно должен был высказывать свое мнение (―дабы дурость каждого явлена была‖ - писал в Регламенте Петр 1). Решения должны были приниматься голосованием. При равенстве голосов голос президента был решающим.

Одновременно с реформой центральных органов радикально было реорганизовано местное управление. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административнотерриториальное деление.

В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на II). В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные -губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды позже названные долями во главе с комендантами. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр 1 хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обремены многочисленными обязанностями (Меншиков и Апраксин - президенты ―первейших‖ коллегий и сенаторы и т.д.) и практически не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние-воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в

центре. Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Однако города имели свое городское управление: в губернских городах - магистраты, в уездных - ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.

Учреждение прокуратуры. Институт фискалов. В результате реформ центрального и местного аппарата управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности. Поэтому Петр 1 был озабочен поисками форм контроля за деятельностью госаппарата. Эти формы были многообразны: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. Но этого было недостаточно. Поэтому в 1711 г. учреждаются должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом (от лат. fiscus - государственная казна). Фискалы призваны были оберегать казну путем вербовки агентуры в госучреждениях и выявления оперативным путем взяточников и казнокрадов. В 1715 г. специальным указом царь установил, что за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет против государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит половину имущества виновного, а холоп, донесший на своего господина, - вдобавок еще и волю. В стране поднялась такая волна доносов, что в 1718 г. царю пришлось издать указ о том, чтобы ―подметные письма‖ (доносы) сжигали на том месте, где их обнаружили, не распечатывая и не читая. Дело в том, что доносчики, опасаясь нередких в таких случаях пыток, подбрасывали анонимки (―подметные письма‖) к дверям государственных учреждений или церквей. Тогда в 1722 г. Петр 1 издал указ об учреждении должности генерал-прокурора (―ока государева‖). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената. Однако, поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами наблюдало ―недремлющее око‖ Тайной канцелярии.

Но ничто не помогало. Взяточничество и казнокрадство процветало. Так, уличен был во взятках и казнен сам обер-фискал Нестеров. Казнен сибирский губернатор князь Гагарин, умудрившийся украсть бриллианты, купленные в Китае для жены Петра 1, пока их везли через Сибирь. А на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное) в размере почти годового бюджета Российской империи.

Во второй половине XVIII века проводится второй этап реорганизации государственного аппарата. Екатерина II, несмотря на то, что ее права на престол после совершенного ею государственного переворота и захвата власти были весьма шатки, твердо держала бразды правления в своих руках. Сенат как орган государственного управления с 1763 г. утратил свои прежние широкие полномочия. Он лишен был права издавать законы, разделен на несколько департаментов, часть из которых была переведена в Москву, образовав там Московскую сенатскую контору. Сенат превратился в простое бюрократическое учреждение, осуществлявшее контроль за деятельностью органов управления как центральных, так и местных, и оставался высшей судебной инстанцией в стране.

При императрице образуется императорский совет (―Совет при высочайшем дворе‖) из числа ближайших доверенных лиц. В отличие от существовавших ранее Верховного тайного совета (при Петре II) и Кабинета министров (при Анне Ивановне), Совет при высочайшем дворе заседал под председательством самой Екатерины II. Сначала он собирался эпизодически и обсуждал лишь вопросы внешней политики и войны с турками. А с 1769 г. стал постоянно действующим органом. Екатерина II стремилась заменить коллегиальные органы управления единоличными. Отсюда значительное усиление роли генерал-прокурора. Князь А.А. Вяземский, занимавший эту должность, ведал не только юстицией и Тайной экспедицией, но и финансами, так как контролировал Экспедицию о государственных доходах

и Ассигнационный банк. Он же управлял почтовым ведомством. Полновластными министрами были Бецкой, ведавший просвещением, Миних-таможнями, Муравьев-путями сообщения. Основным докладчиком на заседаниях императорского совета был генерал-прокурор. Непосредственно готовили проекты документов для императрицы, нередко обсуждавшиеся на заседаниях императорского совета статс-секретари Олсуфьев, Храповицкий и Теплов. Статс-секретари были непосредственными помощниками Екатерины II, каждый по своему кругу вопросов и составляли ее личный кабинет.

Таким образом, Екатерина II осуществляла всю полноту самодержавной власти с помощью императорского совета, своих личных статс-секретарей, генерал-прокурора и руководителей трех главных коллегий: иностранных дел, военной и адмиралтейской. Что же касается остальных коллегий, то они частично замещаются новыми учреждениями: Экспедицией о государственных доходах, заменившей всю группу финансовых коллегий, а также промышленных коллегий (Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии), - Почтовым департаментом; а частично упраздняются с передачей их функций в губернские органы.

В связи с реорганизацией местного управления упразднен был и Главный магистрат.

Одновременно с реформами центральных органов проводилась и реформа местного управления. Выше уже говорилось, что основная цель областной реформы Петра 1, а именно приближение управления к местам, т.е. к управляемым, не была достигнута. Губернии были чрезмерно велики, руководители губерний, а затем провинций не имели достаточных полномочий, да и достаточных сил для эффективного управления и подавления волнений крестьян и работных людей. Да и трехзвенная система местного управления, сложившаяся к концу царствования Петра 1, была чрезмерно громоздкой и дорогостоящей. В последующие царствования в целях упрощения и удешевления многие ее звенья были ликвидированы и перестроены, что привело к еще большей запутанности и хаотичности всей системы местного управления. Ее неэффективность наиболее ярко выявилась в годы ―пугачевщины‖

(1773 - 1775 гг.).

Поэтому после подавления пугачевского восстания правительство Екатерины II сразу же приступает к реформированию системы местного управления. Учреждение о губерниях 1775 г. разделило всю территорию Российской империи на 50 губерний с населением от 300 до 500 тыс. человек каждая. Губернии делились на уезды с численностью населения от 30 до 50 тыс. человек. Такая численность населения и, соответственно, размер территории уездов и губерний были признаны оптимальными при существовавших тогда средствах сообщения и с точки зрения административно-полицейского контроля за населением. Характерно, что ни национальный состав населения, ни особенности экономики, при определении границ губерний и уездов практически в расчет не принимались. Разукрупнение губерний вело к существенному увеличению численности чиновничества и расширению сети административнополицейского контроля за населением, что укрепляло феодально-крепостнический строй в стране.

В реорганизации центрального управленческого аппарата в 60 - 80-е гг. XVIII в. явно прослеживалась тенденция к дальнейшей его централизации, замене коллегиального начала единоличным, что отражало дальнейшее укрепление абсолютизма. В местном самоуправлении в те же годы проявилась тенденция к разумной децентрализации. Губернскому управленческому звену передаются функции многих прежних общеимперских коллегий. Так, в губерниях учреждались губернские правления, казенные палаты. Им передавались функции прежних общегосударственных камер-коллегий. А также управление казенной промышленностью и надзор за частными предприятиями. Учреждались в губерниях также новые учреждения, как приказы общественного призрения под председательством самих губернаторов. Им вверялся контроль за образованием, здравоохранением, богоугодными заведениями (богадельнямиприютами для престарелых, главным образом отставных солдат, и приютами для младенцевподкидышей), а также управление тюремными заведениями типа работных и смирительных домов.

Для управления уездами по Учреждению о губерниях создавались особые учреждения - нижние земские суды (административно-полицейские органы) во главе с капитан-исправниками и заседателями, избираемыми местным дворянством. Крупными городами управляли полицмейстеры, а небольшими - городничие.

Местные власти получили теперь в свое распоряжение вооруженную силу: гарнизонные команды (переименованные в дальнейшем в гарнизонные линейные батальоны) в губерниях и отряды стражников - в уездах.

Губернская реформа 1775 г. создала в губерниях сильную власть, обладавшую достаточными полномочиями, финансовой базой (учреждения казенных палат), вооруженной силой и полицией. Реформа законодательно закрепила открытую диктатуру дворянства на местах, отдав в руки местным дворянам полицейскую власть в уездах (выборы дворянами капитан-исправников и уездных заседателей) и усилив их контроль за всеми кадровыми назначениями в губерниях (на эти назначения требовалось согласие губернского предводителя дворянства). В руководстве губернии сложилась иерархия: первое лицо - губернатор. В его руках общее руководство, административно-полицейская и военная власть. Второе лицо - губернский предводитель дворянства - контроль за кадровыми назначениями, представительство в губернском управлении интересов местного дворянства. Третье лицо-архиерей, глава церковной епархии, границы которой, как правило, совпадали с губернией. Он контролировал идеологию, духовное воспитание населения, содержание обучения во всех учебных заведениях епархии.

Усиление самодержавия выражалось также в унификации местного управления, нивелировании его особенностей, еще сохранившихся в отдельных регионах. Так, губернская организация распространилась на Прибалтику. Соответственно было упразднено герцогство Курляндское, номинально сохранявшееся до середины XVIII в. Упразднено было гетманство и полковое административно-территориальное деление на Украине, хотя оно закреплялось особым договором между Россией и Украиной (―мартовскими статьями‖ 1654 г.). Упраздняется и Запорожская сечь. Часть запорожцев была переведена на Кубань для охраны новой южной границы и составила ядро Кубанского казачьего войска. Значительное число запорожцев бежало на территорию Турецкой империи.

Учреждение полиции явилось составным элементом реформы административно-управленческой системы. Начало созданию ―регулярной‖ полиции положил Петр 1, издав в 1718 г. указ об учреждении в новой столице-Петербурге должности генерал-полицмейстера. Полицейские функции в Российском государстве осуществлялись и ранее приказами, губными и земскими старостами, воеводами наряду с другими функциями (судебными, военными, финансовыми). Однако до петровских реформ не было специализированных полицейских органов.

Главными задачами созданной Петром 1 полиции стали борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами) и пожарной безопасности и т.д.

В обязанности полиции входили также борьба с нищенством, проституцией, пьянством, азартными играми, контроль за соблюдением паспортного режима и ловля беглых и беспаспортных.

Однако роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра 1 одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге. Основанная Петром 1 новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Руководствуясь получившими распространение в Европе идеями ―просвещенного абсолютизма‖, российские императоры стремились во имя ―общей пользы‖ поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Инструментом такого ―тоталитарного‖ контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Отсюда чрезвычайно широкий круг ее задач. Полиция должна была даже контролировать домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей.

Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что ―полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности‖.

Учитывая сословную структуру феодального общества, где каждое сословие обладало наследственным правовым статусом, отличавшим его от иных сословий, полиция должна была следить, чтобы подданные вели предписанный каждому сословию образ жизни и носили присвоенную каждому сословию одежду, прически и т.д. Не случайно абсолютизм получил в истории название ―полицейского государства‖.

Характерной чертой возникновения русской полиции являлся ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов (―десятские‖) и в качестве старшего над ними один человек с каждых ста дворов (―сотский‖). В городах этих привлеченных к несению охранной службы из местного населения людей в некоторых документах XVIII в. именовали квартальными поручиками.

При рассмотрении развития организационных форм полиции в XVIII в. обращает на себя внимание то, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены в столицах: Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. и в ряде других городов. В провинции специальные полицейские органы выделялись не сразу, а полицейские функции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это объяснялось тем, что подавляющее большинство крестьян находилось в крепостной зависимости и подчинялось полицейской власти и суду помещиков. Однако после подавления крестьянского восстания под руководством Е.И. Пугачева при Екатерине II проводится губернская реформа 1775 г., в ходе которой создается и специальный полицейский аппарат в уездах (нижний земский суд), о котором уже шла речь выше.

Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния. Управу благочиния возглавлял генералполицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (так же, как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в состав управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных представителя городского сословия.

Компетенция управ благочиния была расширена по сравнению с ранее существовавшими полицейскими органами. Им теперь вменялось в обязанность знать занятия и источники доходов всех жителей, не только постоянных, но и временно приезжающих, а также контроль за общественными организациями, а также религиозными сектами и масонскими ложами, которые могли образоваться только с разрешения полиции. Активизация в середине 80-х гг. масонских лож, связанных с зарубежными организациями, привела к преследованиям и даже арестам наиболее активных их членов. Когда императорским Указом о вольных типографиях в 1783 г. частным лицам была разрешена издательская деятельность, то цензура в отношении книг и журналов также была возложена на Управы благочиния, т.е. на полицию. Характерно, что общая полиция была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а Генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной петербургской полицией. Правда, в XVIII в. делались попытки превратить Генералполицмейстера в руководителя всей полиции империи, но они не имели успеха.

Политическая полиция, наоборот, была строго централизована и подчинялась непосредственно царю.

Впервые в качестве специального органа политической полиции выступают при Петре 1 Преображенский приказ, расположенный в Москве, и Тайная канцелярия в Петербурге.

После смерти Петра 1 при его преемниках наиболее важные политические дела расследовал и решал Верховный Тайный совет. Императрица Анна Ивановна учредила для расследования политических дел