Розділ 3 Механізм нетарифного регулювання зовнішньоторгівельної діяльності

3.1. Правова система сот щодо нетарифного регулювання

Насьогодні нетарифні заходи є головною перешкодою на шляху товарообміну. Нетарифні бар’єри – це будь-які заходи або дії, незалежно від походження (публічні чи приватні), ефект (а то й мета) яких полягає в ускладненні доступу товарів іноземного походження на відповідний національний ринок при ввезенні або торговому обігу. Тема ця неосяжна, тому обмежимося лише публічним аспектом, тобто нетарифними бар’єрами, пов’язаними з заходами, що застосовуються державами¹.

Заборона нетарифних бар’єрів у торгівлі була однозначно введена в ГАТТ-47². Упродовж багатьох років це питання уточнювалося, в результаті чого з’явилися спеціальні угоди, які стали сьогодні складовою частиною системи СОТ в рамках ГАТТ-94³.

Як зазначає Голубєва В.О., міжнародно-правова система регулювання торгівлі СОТ базується на кількох основних принципах, які в міжнародно-правовій практиці, по суті, проявляються у двох елементах, а саме: відмові від дискримінації та ринковій ефективності (яка передбачає відкритий та безпечний взаємний доступ на ринки). Щодо застосування нетарифних методів регулювання імпорту товарів систему вищезгаданих принципів можна визначити так:

1. Режим найбільшого сприяння щодо доступу товарів на внутрішній ринок країни-імпортера.

2. Національний режим щодо положення товарів на внутрішньому ринку країни-імпортера.

3. Зобов’язання ліквідувати усі форми кількісних обмежень.

4. Встановлення загальновизнаних універсальних міжнародних правових стандартів застосування непрямих форм нетарифного регулювання, у використанні яких можливі приховані дискримінація та протекціонізм.

5. Створення жорсткого механізму захисту інтересів країни імпорту від несправедливої торговельної політики та неочікуваних змін на ринку (антидемпінг і компенсаційні мита) й у виняткових випадках (кризовий стан національної промисловості, стихійні лиха та аварії тощо).

6. Транспарентність нормативно-правової бази нетарифного регулювання.

Уся правова система СОТ, щодо нетарифного регулювання, спрямована на деталізацію зазначених вище основних принципів. Вивчення норм показує, що різні положення або укріплюють, або послаблюють (шляхом надання певних винятків) основні елементи ринкової ефективності та відмови від дискримінації.

Існує низка винятків як з режиму найбільшого сприяння, так і з національного режиму, які дозволяють урядам застосовувати заходи, несумісні з відкритим ринком. Так, ст. ХХ ГАТТ встановлює загальні винятки, надаючи урядам можливість вживати заходів для досягнення різних цілей¹. Відповідно до цієї статті урядами можуть вводитися такі заходи:

• необхідні для захисту суспільної моралі, життя або здоров’я людей, тварин або рослин;

• необхідні для забезпечення виконання національних законів та норм, сумісних з ГАТТ;

• щодо торгівлі золотом та сріблом, до продукції, виробленої ув’язненими, або щодо зберігання природних ресурсів;

• необхідні для захисту національних скарбів;

• прийняті у контексті міжурядових товарних угод та ін.

Протягом усієї історії ГАТТ субсидії виступали одним з основних чинників торговельних конфліктів та суперечок, що було зумовлено здебільшого відсутністю міжнародного консенсусу щодо питання про те, яку роль повинні відігравати уряди в сприянні інвестиціям, виробництву та торгівлі. Основними перешкодами для субсидування експорту виступали не положення ст. ХVІ ГАТТ, що стосуються використання субсидій, а застосування компенсаційних мит певним колом країн з метою запобігання заподіянню “матеріальної шкоди” національним галузям на основі положень ст. VІ ГАТТ.

У 1994 р. в результаті Уругвайського раунду було укладено Угоду про субсидії і компенсаційні заходи, яка стала частиною ГАТТ-94. Ця Угода містить чітке визначення субсидії (ст. 1) та вводить поняття так званої “специфічної” субсидії. Дія Угоди про субсидії і компенсаційні заходи поширюється лише на “специфічні” субсидії (ст. 8). “Специфічною” вважається субсидія, що надана органом субсидування в межах його компетенції тільки окремим підприємствам або галузям, або групам підприємств. Коли доступ до субсидій надається на основі об’єктивних критеріїв або умов, субсидія не визнається специфічною і компенсаційні заходи застосовуватися не можуть.

Частина 5 Угоди про субсидії і компенсаційні заходи стосується застосування компенсаційних заходів до імпорту субсидованих товарів¹. Вона містить правила порушення та проведення розслідування національною владою, включаючи право усіх зацікавлених сторін на надання інформації та аргументів на захист своїх інтересів, способи розрахунку розміру субсидій та критеріїв шкоди для національної промисловості країни-імпортера. Угода про субсидії і компенсаційні заходи вимагає врахування усіх економічних факторів, що впливають на стан у даній галузі, а також доказ зв’язку між субсидованим експортом та шкодою

Мета Угоди про технічні бар’єри у торгівлі полягає в неприпустимості створення перешкод для міжнародної торгівлі (п. 2 ст. 2) шляхом введення певних стандартів, процедур випробувань, сертифікації та ін., однак визнається, що держави мають право встановлювати захист, наприклад, життя людей, тварин та рослин або навколишнього середовища на рівні, який вони вважають за необхідний.

Основний принцип, що міститься у п. 1 ст. 2 щодо технічних норм та стандартів, полягає в тому, що імпортна продукція не може мати менш сприятливий режим, ніж той, який має аналогічна внутрішня продукція.

Угода охоплює усі види продукції, як промислової так і сільськогосподарської, з двома винятками, а саме: продукція, що поставляється урядовими організаціями (вони підпадають під дію Угоди про державні закупівлі); санітарні та фітосанітарні заходи (вони підпадають під дію Угоди про застосування санітарних та фітосанітарних заходів). Угода охоплює також не тільки технічні характеристики самого товару, а й методи та технології виробництва. Як Додаток 3 до Угоди включено Кодекс добросовісної практики з розробки, прийняття та застосування стандартів установами стандартизації, який відкритий для прийняття установами приватного, державного та суспільного секторів.

Торговельні заходи як умови для інвестицій поставлено під міжнародно-правовий контроль відповідно до статей ІІІ та ХІ ГАТТ. Забороняється введення менш сприятливого режиму щодо імпортних товарів порівняно з режимом, що надається аналогічній внутрішній продукції, а саме:

• “вимога місцевого компоненту”, тобто закупівель або використання підприємствами товарів вітчизняного походження;

• “вимога щодо торговельного балансу”, тобто закупівля або використання підприємством імпортних товарів обмежуються кількісними, пов’язаними з обсягом або вартістю, показниками закупівель експортованих ним місцевих товарів.

Відповідно до положення про обмеження імпорту, що міститься в ст. ХІ ГАТТ¹, заборонені такі заходи, що використовуються для поліпшення інвестиційного клімату:

• “баланс іноземної валюти”, тобто обмеження імпорту підприємством товарів, що використовуються в його місцевому виробництві або мають стосунок до нього, в цілому або в тій кількості, що пов’язанп з обсягом чи вартістю експортованих ним місцевих товарів;

• “валютні обмеження”, тобто обмеження імпорту підприємством товарів, що використовуються в його місцевому виробництві або мають стосунок до нього, через обмеження доступу підприємства до іноземної валюти;

• “вимоги щодо експорту”, тобто продаж підприємством товарів на експорт (або конкретних товарів та їх обсягу, або вартості, або у вигляді частини обсягу чи вартості місцевого виробництва).

Зазначені заходи широко використовувалися в минулому, особливо країнами, що розвиваються.

Як вже зазначалося, в рамках ГАТТ існує загальне зобов’язання ліквідації кількісних обмежень у ст. ХІ ГАТТ¹, але це положення застосовується з певними винятками з метою:

1. запобігання або послаблення критичного дефіциту продовольства чи інших основних продуктів для експортуючої сторони;

2. застосування стандартів або нормативів для класифікації, сортування чи маркетингу товарів у міжнародній торгівлі щодо експорту або імпорту;

3. збереження рівноваги платіжного балансу.

Країни-члени СОТ можуть застосовувати спеціальні торговельні заходи для подолання негативних ситуацій, пов’язаних з платіжним балансом².

У разі несприятливої ситуації з платіжним балансом, країна-член СОТ може застосовувати торговельні заходи для його покращення, але перевага має надаватися ціновим заходам (наприклад, додатковий податок на імпорт, вимога імпортного депозиту та ін.). У режимі винятку зі сфери міжнародної торгівлі ГАТТ дозволяє державам регулювати “імпорт чи експорт золота та срібла” (ст. ХХ (с) ГАТТ). Цей виняток був традиційним, враховуючи платіжну функцію, що мали в минулому ці дорогоцінні метали. Сьогодні і золото, і срібло втратили свою функцію валют, принаймні на міжнародному рівні, отже вони зараз є такими ж товарами, як і будь-які інші, що використовуються, як правило, в промисловості, художньому та декоративному промислах.

З публічними функціями також пов’язані такі заходи, як охорона “національних скарбів” (ст. ХХ (f) ГАТТ). Природно, що кожна держава має право захищати національне культурне надбання, яке може мати правомірне встановлення (як, наприклад, у Франції та Італії) режиму дозволів на вивезення. До тієї ж категорії, тільки з інших мотивів, потрапляють “продукти праці ув’язнених” (ст. ХХ (е) ГАТТ). Виняток пов’язаний зі специфікою виробництва товарів, що виробляються примусовою, ручною та дешевою працею.

У ст. ХХ ГАТТ виділяється чотири випадки, в яких держава має право зробити протекціоністські кроки щодо захисту національного ринку, незважаючи на будь-які заборонні правила ГАТТ: захист суспільної моралі (ст. ХХ (а) ГАТТ), охорона життя та здоров’я людини, тварин та рослин (ст. ХХ (b) ГАТТ), додержання прав на інтелектуальну власність та захист прав споживачів (ст. ХХ (d) ГАТТ). Отже, йдеться про питання, що входять до поняття публічного порядку, як воно зазвичай розуміється внутрішнім правом. Охорона публічного порядку – одне із завдань будь-якої держави. Право на охорону, таким чином, забезпечується міжнародним правом багатосторонньої торгівлі, що витікає з традиції, закріпленої у двосторонніх угодах¹.

Для того, щоб виняток на користь охорони публічного порядку відповідно до ст. ХХ ГАТТ був використаний, недостатньо виправдання застосовуваних обмежувальних заходів лише метою їх введення і відсутністю негативних наслідків. Також потрібно, і це головне, щоб заходи були вимушеними.

Упродовж багатьох років сторони ГАТТ послідовно укріплювали режим використання кількісних обмежень з тим, щоб повністю їх знищити. Саме ця обмежувальна інтерпретація підтримана Марракеською угодою в Домовленості про положення Генеральної угоди з тарифів і торгівлі 1994 р. щодо платіжного балансу. Враховуючи це, члени СОТ, що бажають ввести контингентування імпорту внаслідок платіжного дисбалансу, зобов’язані дотримуватися певних умов.

Як правило, введення кількісних обмежень на імпорт обґрунтовується необхідністю для учасника системи забезпечити свій “зовнішній фінансовий стан та рівновагу платіжного балансу” (п. 1 ст. ХІІ, ГАТТ).

Взагалі, кількісні обмеження на імпорт (або контингентування) “не мають перевищувати рівень, необхідний для виправлення ситуації валютної кризи (п. 2 (а) ст. ХІІ ГАТТ).

Домовленість передбачає, що кількісні обмеження можуть бути застосовані як останній засіб стабілізації, при якому держави зобов’язуються віддавати перевагу заходам, що якнайменше створюють перешкоди у торгівлі (наприклад, додаткові мита чи імпортні депозити), тобто заходам, заснованим на ціні (п. 2 Домовленості про положення Генеральної угоди з тарифів і торгівлі 1994 року щодо платіжного балансу). І тільки якщо такі заходи будуть недостатніми для того, щоб протистояти критичній ситуації з платіжним балансом, тоді можуть вводитися кількісні обмеження (п. 3 Домовленості).

Недискримінаційне застосування є характерною рисою контингентування у разі порушення платіжного балансу. В даному разі, як і в інших, відсутність селективності в застосуванні кількісних обмежень постійно вступає у протиріччя зі зваженим економічним підходом до використання виняткових заходів. Принцип недискримінаційного застосування кількісних обмежень прямо закріплений у ст. ХІІІ ГАТТ. Усі подібні товари, що ввозяться, незалежно від країни їх походження, мають користуватися однаковим режимом.

У ГАТТ міститься ще один виняток – з міркувань безпеки¹. Введення обмежень з міркувань безпеки вважається виправданим, якщо вони стосуються певних товарів (такий виняток є постійним, але специфічним за сферою дії) або коли мають місце обставини, пов’язані з забезпеченням міжнародної та національної безпеки (такий виняток є тимчасовим, але загальним за сферою дії). До категорій товарів, вилучених із загального міжнародного торгового обігу, належать розщеплені матеріали та військові товари (ст. ХХІ (b) (і), ХХІ (b) (іі) ГАТТ²). І ті, й інші напряму пов’язані з національною обороною, яка є виключною функцією держави. Ні у внутрішньому, ні в міжнародному праву ніколи не було такого, щоб торгівля зброєю була вільна.

Обмеження з міркувань міжнародної безпеки – це найбільш зрозумілий із двох випадків, передбачених у ст. ХХІ ГАТТ і пов’язаних з уведенням обмежень з мотивів безпеки. Отже, ніщо не перешкоджає виконанню учасниками зобов’язань по Статуту ООН для “збереження міжнародного миру та безпеки” (ст. ХХІ (с) ГАТТ). Фактично, якщо Рада Безпеки ООН приймає рішення про застосування “економічних санкцій” на основі глави VІІ Статуту ООН, члени СОТ зобов’язані ввести санкції і не мають права відмовитися від них, посилаючись на свої міжнародні торговельні зобов’язання. Тобто йдеться про виняток з мотивів міжнародної безпеки відповідно до права ООН. Таким чином, ст. ХХІ ГАТТ однозначно є прикладом пріоритету Статуту ООН у міжнародному правопорядку.

Як зазначає Голубєва В.О., невизначеність самого терміну “національна безпека” несе загрозу потенційних зловживань з боку країн, що намагаються скористатися цим засобом виходячи з міркувань зовнішньої політики. Так було, коли Конгрес США прийняв закон Хелмса-Бертона (Закон про свободу та демократичну солідарність на Кубі, 1996 р.) і Д’Амато (Закон про санкції проти Ірану та Лівії, 1996 р.)¹. Загроза, що витікає з дуже широких можливостей застосування кількісних обмежень з міркувань безпеки (а саме внутрішньої безпеки), ще більше посилюється тим, що повністю відсутнє будь-яке обмеження щодо сфери їх дії.

Так, зацікавлений член СОТ має право відступити від будь-якого зі своїх зобов’язань і застосувати обмежувальні заходи на свій розсуд. У переважній більшості випадків обмежувальні дії, що застосовуються відповідно до ст. ХХІ ГАТТ, мають форму нетарифних бар’єрів, таких як бойкот (заборона на імпорт) та ембарго (заборона на експорт). Тільки ці засоби, що припиняють рух товарів, можуть дати той неминучий та жорсткий ефект, на який розраховують країни, що їх застосовують.Відсутність обмежувачів для застосування таких заходів пояснюється просто: винятки з мотивів безпеки фактично пов’язані переважно з міркуваннями політичного характеру, тобто з суб’єктивними причинами.