2.3 Формирование наполнения информационной

ПАРАДИГМЫ КАЧЕСТВА УСЛУГ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО

ХОЗЯЙСТВА

Начало первому этапу наполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – этапу де-

централизации – было положено в 1991 г. Постановлением № 3010 Верховного совета РФ, определив-

шем условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного

1

Меньшиков С.М., Клименко Л.А. Длинные волны в экономике: когда общество меняет кожу. М.: Международные отношения, 1986.

246 с.

1

Дополнительно фильтры выполняют роль канала передачи информации о качеств

е.

и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и

ремонтно-строительных организаций, находящихся ранее в ведении местных советов и приватизируе-

мых предприятий. Характерной качественной чертой этого этапа стал переход на децентрализованную

систему управления жилищно-коммунальным хозяйством, формирующуюся в тесной зависимости от

специфики местных условий. Основными направлениями этого процесса стали:

1 Формирование качественно новой системы управления жилищно-коммунальной сферой путем

делегирования соответствующих полномочий от центра на местный территориальный уровень.

2 Формирование качественно новой жилищной политики, в соответствии с которой был сделан

упор на возведение жилья на условиях полной или частичной компенсации материальных затрат.

3 В качестве результата в реализации предыдущего направления выступил уверенно формирую-

щийся вторичный рынок жилья, масштабы развития которого оказались впечатляющими, судя по стре-

мительному росту в период с 1991 по 1995 гг. количества риэлтерских фирм.

4 Начало постепенной муниципализации жилищного сектора, заключающейся в передаче ведомст-

венного жилья, социальных объектов на баланс местных органов власти.

Начавшаяся в период 1992 – 1994 гг. приватизационная кампания оказала серьезное влияние на

идущие в сфере жилищно-коммунального комплекса процессы, положив начало второму этапу напол-

нения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – приватизационному. Совокупный объем жи-

лого ведомственного фонда (включая общежития) перед началом приватизации составлял около 400

2

млн. м или 80 % государственного фонда (без учета Москвы и С.-Петербурга) и 65 % муниципального

жилищного фонда [29]. Тем не менее, масштабной приватизации в городах так и не произошло, по-

скольку вопрос об эффективности той или иной формы собственности в России до сих пор не решен.

Так в Москве и других крупных городах основной формой земельных отношений стала аренда. «Выбор

аренды, – свидетельствует Н. Гловацкая, – продиктован тем, что величина арендной платы может опре-

деляться на местах и значительно превышает земельный налог на собственность земли, установленный

федеральным правительством на низком уровне, часто не связанным с рыночной стоимостью земли».

Осторожное отношение городских властей к введению частной собственности на землю было продик-

товано высокой степенью востребованности земельного ресурса на урбанизированных территориях и

функциональной целостностью городского пространства, обеспечивающего воспроизводство хозяйст-

венной инфраструктуры города, находящейся на пересечении интересов населения, промышленного

сектора и нарождающегося российского и иностранного бизнеса. В то же время в 1996 г. в Москве 14

тыс. квартир подвергались реприватизации по причине высоких налогов при сделке с недвижимостью.

К тому же в России около 25 % семей являются сложными, включающими несколько поколений, по-

этому до момента расселения эти семьи не испытывают потребности в приватизации.

В то же время находящееся ранее в государственной собственности жилье становилось предметом

частного владения. По данным Госстроя РФ, доля частного жилого фонда увеличилась с 1992 по 1996

гг.

с 30 % до52 %. В собственности граждан оказалось 36,8 % всего государственного и жилого фонда

страны. Значительная часть граждан получила возможность приватизировать свои квартиры. Однако,

заметные структурные изменения в этой сфере отнюдь не привели еще к формированию класса собст-

венников-домовладельцев, что весьма слабо отразилось на формировании рынка жилищно-

коммунальных услуг в муниципальном секторе городов. Причин такого состояния дел можно назвать

несколько. Во-первых, отсутствие стимула собственников приватизируемых квартир брать на себя обя-

зательства по поддержанию и сохранению жилого фонда. Во-вторых, основу приватизируемого имуще-

ства составляла территория, ограниченная размерами приватизируемого жилища, изолированная от

всей инженерной инфраструктуры дома, а также мест общего назначения. В конце концов, несмотря на

то, что в отдельных зданиях доля приватизированных квартир была достаточно высокой, здания эти не

переставали находиться в муниципальной собственности.

Под влиянием реформ 1991 – 1993 гг. в структуре ЖКХ стали происходить интересные изменения.

В первую очередь, в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ

(особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности, став частными коммерческими

предприятиями. Во-вторых, существенно изменилась структура распределения основных фондов между

ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства

приходилось 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды были радикальным образом перерас-

пределены между субъектами рынка: населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя

города продолжали сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципа-

литетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы.

Следующий этап наполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – социальный –

можно связывать с формированием качественно новых концептуальных подходов в реформировании

системы жилищно-коммунального хозяйства. Юридическую основу такой идеологии составлял приня-

тый в конце 1992 г. закон «Об основах федеральной жилищной политики», ряд постановлений Прези-

дента и правительства, определивших общую стратегию такой политики. Появление этого закона было

вызвано необходимостью переноса центра тяжести расходов на ЖКХ с предприятий на население. Не

секрет, что долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими

тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости про-

дукции этих предприятий. Однако, в соответствии со ст. 426 ГК РФ практика компенсации недоборов с

населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в

значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги на плечи насе-

ления.

И все же несмотря на то, что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась

в 1992 г. с 97...98 до 60...80 %, доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах

субъектов Федерации более 25 %, в бюджетах муниципалитетов – более 50 %.

В то же время многие администрации субъектов Федерации стали передавать на платной основе

административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образован-

ным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной

структуры управления отраслью на базе старых ТПО и в нынешних условиях через сохранение функции

материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные ры-

чаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры.

Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том,

чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных

слоев населения страны, доля которых после 1992 г. стала стремительно расти. Основу организации

конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить: нормативно

утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья,

специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в горо-

дах, начатая в 1994 г., привела к тому, что уже в 1996 г. количество семей, получающих жилищные суб-

сидии, достигло 3,5 млн. человек и составило 7 % населения страны. С 1992 по 1996 гг. доля расходов

домохозяйств на оплату коммунальных услуг увеличилась в 15 раз! (Талонов, 1997,

с. 28). При этом заметными представлялись различия между регионами: от 0,6 % в Курске до 28,1 % в

Казани. В то же время в Самарской области доля платежей населения в затратах на предоставление жи-

лищно-коммунальных услуг при федеральном стандарте 35 % доходила до

60 %, что не могло не отразиться на высоком уровне (до 1/3) неплатежей. Опыт проведения жилищно-

коммунальной реформы в Казахстане, доведшей долю платежей населения в затратах на предоставле-

ние коммунальных услуг до 30 %, подтвердил обоснованность связи доли затрат и объема неплатежей,

достигших почти 33 %. В России к ноябрю 1998 г. доля семей, получающих субсидии, достигла 11,3 %.

Стоит отметить, что один из инициаторов проведения реформы ЖКХ, Б. Немцов, будучи заместителем

председателя правительства РФ, признавал, что система жилищных субсидий является эффективной,

если к ним обращается не более 15 % населения.

Но наибольшую сложность в реформировании ЖКХ представляли причины институционального

порядка, самой заметной из них оставался монополизм действующих на этом рынке предприятий, кото-

рые никак не могли, да и не хотели приспособиться к новым условиям. С коренной перестройкой сис-

темы управления ЖКХ, нацеленной на сопряженное реформирование экономических и социальных от-

ношений в сфере ЖКХ связан четвертый этап наполнения информационной парадигмы качества услуг

ЖКХ – институциональный.

В большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на

уровне республики, края, области. НА смену ТПО, ЖКХ, совмещавших функции государственного

управления и хозяйствования, пришли Министерства, Комитеты, Департаменты, выполняющие исклю-

чительно функции управления.

В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования

жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города,

населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика – организации

по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному

обслуживанию населения.

Активизировался процесс создания товариществ собственников жилья (ТСЖ). Товарищества собст-

венников жилья брали на себя функции единого заказчика на предоставляемые коммунальными

предприятиями услуги. К концу 1996 г. число зарегистрированных товариществ собственников жилья

составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт-Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем

Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывалось по 50 и более товариществ

собственников жилья. В общей сложности на 1.07.1999 г. в России было зарегистрировано около 3,5

тыс.С Т СпрЖи.н ятием закона РФ «О товариществах собственников жилья» новым институтам предоставля-

лась возможность получать дотации на содержание муниципального жилья, а также взимать плату от

сдачи в аренду нежилых помещений. Предоставленное ТСЖ право, однако, вызвало заметный отток

средств из муниципальных фондов, что стало одной из причин замедления в динамике реформирования

ЖКХ в начале 1997 г. И все же, стимулируя создание ТСЖ, государство призывало к защите прав соб-

ственников жилья в отношении стоимости и качества услуг. Путем создания ТСЖ предписывалось

обеспечить социальные условия для внедрения комплекса энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Так за 1999 г. в России появилось 3100 ТСЖ. В целях стимулирования роста ТСЖ предусматривалось

освобождение от НДС по техническому обслуживанию и ремонту и ряд других льгот.

Владельцы приватизированных квартир, объединившись в то-

варищества собственников жилья (кондоминиумы) и жилищно-строительные кооперативы, могут за-

ключить договор с управляющей компанией, которая от лица товарищества заключает соответствую-

щие договоры. Товарищества собственников жилья получают возможность получать доходы от исполь-

зования общей собственности в кондоминиумы (сдачи в аренду нежилых помещений в доме, придомо-

вой территории) и направлять эти средства на оплату коммунальных услуг, содержание и ремонт дома.

Население, не объединенное в организацию, не является полновластным заказчиком на предоставление

услуг, не имеет возможности востребовать компенсации за некачественно предоставленные услуги.

Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно ре-

шают стоящие перед ними задачи.

В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудни-

ков, а иногда – не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности.

Так, в городах Карачаево-Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда

других территорий функции службы Заказчика были возложены на жилищно-эксплуатационные или

многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что привело к совмещению ими

функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых

городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли ге-

нерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно-коммунального обслужи-

вания, в том числе на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.

Решающий этап в наполнении информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – институциональ-

но-программный – наступил в 1997 г. после того, как была разработана «Концепция реформы ЖКХ»,

предусматривающая процедуру постепенного перехода к 2003 г. на 100 %-ное возмещение затрат в сфере

ЖКХ страны. Снижение затрат составляло основу государственной политики в этой сфере. Центром

проведения этих реформ становятся муниципальные власти, вынужденные действовать в рамках жест-

ких бюджетных ограничений. Обеспечить контроль в проведении реформы ЖКХ были призваны вве-

денные центральной властью федеральные стандарты, социальная норма площади жилья, стоимость

предоставления жилищно-коммунальных услуг на

2

1 м общей жилой площади, стандарт доли платежей граждан в затратах на содержание и ремонт жилья

и в оплате коммунальных услуг, максимально допустимая доля расходов граждан на оплату жилья и

коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. В отличие от Постановления правительства № 935

от 22.09.1993 г. в состав затрат, покрываемых населением, был включен капитальный ремонт, а сроки

увеличены до 2003 г. Кроме того, концепцией предусматривались также более динамичные изменения

максимальной доли расходов на коммунальные услуги в семейном доходе. Постановление правительст-

ва РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» №

621 от 26.05.1997 предусматривает процедуру выплаты трансфертов, базирующуюся на учете потребно-

стей в бюджетных расходах на ЖКХ в соответствии с федеральными стандартами.

Характерно, что именно в это время, в связи с принятием в 1995 г. «Закона об общих принципах ор-

ганизации системы местного самоуправления», получили широкое распространение органы территори-

ального общественного самоуправления, сформировавшиеся в качестве одной из сторон в процессе ре-

формирования отрасли.

Объявленная в 1997 г. реформа в сфере ЖКХ была призвана снизить государственные расходы на

содержание жилищно-коммунальной сферы и усилить одновременно экономические механизмы в ее

развитии, сделав этот сектор привлекательным для инвестиций и предпринимательства. Однако, первые

шаги по реализации реформы продемонстрировали чрезвычайную сложность такого процесса, вызван-

ную заметным сужением финансовых возможностей государства и населения по содержанию и воспро-

изводству одной из самых затратных областей национальной экономики. Кроме того, сложившаяся за

долгие годы монополия предприятий жилищно-коммунальной сферы не способствовала снижению за-

трат на оказываемые услуги, оказавшись беспомощной к работе в новых экономических условиях. Дан-

ное обстоятельство оказалось весьма значимым для обоснования механизма комплексного реформиро-

вания жилищно-коммунальной сферы, узловыми точками которого должны были стать повышение эф-

фективности работы предприятий, действующих на этом рынке при одновременном исполнении госу-

дарственных социальных стандартов по обеспечению качества жилой среды.

Этап институциональных преобразований, пришедший на период разработки и реализации про-

граммы реформировании ЖКХ, высветил неупорядоченность и дисбаланс в действиях государственных

и муниципальных органов в практике управления процессом полномасштабных изменений. Стреми-

тельное сужение бюджетной базы органов местного самоуправления, происходящее под жестким дав-

лением региональных властей, поставило под угрозу выполнение муниципалитетами контрольных за-

даний, разрабатываемых на уровне субъектов Федерации региональными программами реформирова-

ния отрасли. Оказалось, что на местный уровень падает львиная доля затрат на ЖКХ, несоразмерная с

действительными масштабами финансирования этой сферы. Федеральный центр практически делегиро-

вал полномочия по регулированию соответствующих процессов на региональный уровень, оставив за

собой функции ценового регулятора, а регионы ограничились работой в региональных энергетических

комиссиях, определением социальных нормативов, вопросами социальной защиты. Вся текущая работа

по определению размеров, структуры затрат, порядка выдачи субсидий, регулирование конкуренции в

сфере ЖКХ полностью легла на плечи муниципалитетов. За последние несколько лет общий метраж

площади, переданной на баланс муниципалитета, вырос в 100 раз, тогда как финансирование осталось

на прежнем уровне. Поэтому, как подмечает А. Эпштейн, «кризис жилищно-коммунальной сферы не

может быть преодолен в ее собственных рамках, ибо это не отраслевой кризис, а внешнее проявление

общесистемного кризиса современного механизма управления и, прежде всего, местного самоуправле-

ния».

Основной порядок сложившейся в стране системы ЖКХ состоит в том, что до сих пор не разграни-

чены права собственности и управления жилищным фондом, в связи с чем отсутствует заинтересован-

ность участвующих сторон (муниципалитета, с одной стороны, населения – с другой) в принятии взаи-

моприемлемого механизма решения проблем отрасли. Причиной такого положения вещей является сам

подход к управлению отраслью, основанный на выстраивании жесткой вертикальной модели регулиро-

вания по схеме «сверху-вниз». Реальным выражением действия этой модели является тот факт, что на-

селение, проживающее в своих домах, вынуждено со всеми бытовыми проблемами обращаться в мест-

ное ПЖРУ, которое является локальным монополистом на определенной территории. Соответствую-

щий монополизм изначально заложен глубокой материальной и финансовой зависимостью состояния

городской инженерной инфраструктуры от инвестиционной политики государственных и региональных

органов власти.

Вместе с тем, в стране сложились как объективные, так и субъективные причины сдерживания ре-

формы в жилищной сфере. И эти причины можно выделить в несколько групп:

1 Сложившаяся в стране высокая степень различий между регионами в проведении реформы ЖКХ.

Эти различия проявились в особенностях географического положения населенного пункта, характера

его морфологии, изношенности инженерного оборудования, демографических показателей и пр.

2 Низкий уровень информированности населения, местных властей о возможных методах реализа-

ции основных направлений реформ. Одним из обуславливающих эту причину факторов служит отсут-

ствие целостного представления о жилищно-коммунальной сфере, обслуживаемой различными ведом-

ствами.

3 Неразработанность нормативно-правовой базы, регулирующей эту отрасль экономической жизни

города, особенно в части взаимоотношений между потребителями и производителями услуг, пример-

ных форм договоров, дифференцированных стандартов вызывают неопределенность в разделении

между уровнями власти, компетенции по ведению и контролю за состоянием и развитием жилищно-

комму-нальной сферы. Переданные на местный уровень полномочия подчас не получают от вышестоя-

щих инстанций необходимых для их реализации финансовых средств, что приводит к серьезным де-

формациям в этом вопросе. Перечисления на нужды ЖКХ поступают на местный уровень из федераль-

ного бюджета в виде трансфертов и зачастую используются не по назначению, исчезая в темных зако-

улках регионального бюджета.

4 Низкая платежеспособность населения вряд ли способствует увеличению доли поступающих

средств на поддержку и развитие жилищно-коммунальной сферы. Только за последние восемь лет доля

дотаций в этой сфере снизилась с 90 % в 1990 г. до 50 % – в 1999 г. Поэтому только за один год – с 1995

по 1996 – платежи за жилищно-коммунальные услуги в структуре оплаты услуг возросли с 19 до 35 %.

Вместе с тем увеличилась и доля неплатежей, что поставило перед муниципальными органами власти

ряд серьезных проблем. Рост неплатежей при одновременном отсутствии компенсации убытков грозит

потерей рынка коммунальных услуг для частных фирм. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги

поддерживались в этот период государством на 90 %, что лежало тяжелым грузом на бюджете страны.

И, несмотря на существенное увеличение, в результате либерализации цен в 1992 г. на множество видов

товаров и услуг, уровень тарифов на услуги ЖКХ оставался прежним, и квартирная плата, включающая

платежи граждан за коммунальные услуги, не превышала 2,5 % среднего дохода семьи гражданина.

Проводимая с 1992 г. в России радикальная экономическая реформа не могла не натолкнуть на на-

стоятельную необходимость реформирования жилищно-коммунального сектора в стране с исключи-

тельно высокими в этой сфере материальными затратами.

Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств:

1 Количество занятых в ЖКХ стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в

этом секторе российской экономики. Однако, зачастую, рост этот продолжает быть экстенсивным, не

затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы.

2 Кардинально меняется структура управления жилищно-ком-мунальным хозяйством, предпола-

гающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и част-

ных секторов экономики России.

3 Существенно увеличивается доля оборотных средств в этом секторе, что превращает ЖКХ в фи-

нансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру.

4 Значительно увеличиваются права субъектов ЖКХ, получающих возможность осуществления

самостоятельной экономической политики.

В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, обуславливаю-

щих специфику работ в области управления в этом секторе. Причем в каждом городе имеет место свой

ряд приоритетов в решении отдельных социальных проблем. Наиболее типовыми для российских горо-

дов проблемами являются: неудовлетворительная работа в области тепло-водо-и газоснабжения микро-

районов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструк-

туры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады), неблагоустроенные и не-

освещенные в вечернее время дворы.

На жилищно-коммунальное хозяйство в городской среде возлагается несколько функций:

− контроль за выполнением федерального законодательства по содержанию и эксплуатации объек-

тов ЖКХ;

− эксплуатация, строительство и ремонт водоснабжения, канализации, дорог и мостов;

− эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земельно-

хозяйственного устройства города;

− отвод и правовое оформление предоставления земельных участков для хозяйственных целей в

городах;

− экспертиза проектов совершенствования и развития в жилищно-коммунальной сфере;

− обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов.

Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент

организационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее

задач. Выполняющие значительный объем работ коммунальные предприятия имеют преимущественно

организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий, находящихся в муници-

пальной собственности. Сферой их хозяйственной деятельности являются объекты инженерной инфра-

структуры, также представляющие собственность муниципалитетов, переданные этим предприятием в

хозяйственное ведение или оперативное управление. Однако, отсутствие договорной базы на управле-

ние муниципальным имуществом между собственником и муниципальным предприятием не дает воз-

можность четко обозначить права, обязанности и ответственность договаривающихся сторон. Поэтому

городская администрация на практике не имеет реальных рычагов воздействия на учрежденные ею же

предприятия. Административные способы воздействия городских властей не смогут стать эффективны-

ми, если не будет разработан механизм финансового стимулирования этих предприятий, позволяющий

обеспечивать рентабельность предоставляемых услуг.

Основным направлением реформирования ЖКХ в современных условиях является разработка ме-

ханизма интеграции отрасли в структуру муниципального управления – механизма, способного обозна-

чить ключевые направления развития не только коммунального хозяйства, но и деятельности самого

муниципалитета, финансовая база которого в нынешних условиях крайне размыта и не обладает необ-

ходимой самостоятельностью. С этой целью необходимо наделить ТСЖ влиятельными властными

функциями, переподчинив сеть МУП ПЖРУ на окружной уровень муниципального управления, создав

на уровне округов крупных городов ассоциации ТСЖ. В небольших городах целесообразно максималь-

но сократить цепочку между соответствующим подразделением муниципалитета и районными отделе-

ниями ЖКХ, создав эффективную систему отчетности и привлечения населения к решению ключевых

вопросов функционирования и развития отрасли.