9. Сущность государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки отдельных регионов

Регулирование территориального развития. Определение.

Регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обес­печению устойчивого и сбалансированного функционирования регио­нальных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения.

Такие действия мо­гут осуществляться:

• и локально, местными сообществами в форме самоуправления,

• и регионально, органами, представляющими инте­ресы крупных территориальных единиц

• и общегосударственно — в масштабах всей страны.

Соответственно меняются объект и субъ­ект регулирования, но идеологические доминанты на всех уровнях остаются прежними: социальная ориентация, устойчивость, сба­лансированность.

Регулирование территориального развития не может быть полез­ным и результативным, если не будет основываться на строгих теоретических представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования.

В то же время его содержательную сторону со­ставляют только конкретные действия политического, правового, организационного, финансового, экономического и т. п. характера, и поэтому так понимаемое регулирование территориального разви­тия следует считать конструктивно-содержательным выражением государственной региональной политики.

Обязательность регулирования. Государственное регулирование тер­риториального развития осуществляется всегда и повсюду.

Целенаправленное регулирование территориального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществляет такого регулирования, то это означает лишь, что либо проблем такого регулирования просто не существу­ет (например, в Ватикане), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бессильно.

Конкретные действия, образующие структуру государственного регулирования территориального развития, могут быть:

• явными и неявными,

• пря­мыми и косвенными,

• всеобщими и селективными.

Часто можно слышать, например, о «преимуществен­но неявной политике развития территории», или о «преимуще­ственно селективной поддержке территориального развития» и т. п.

Субъект регулирования - «Центр» и «регионы».

Неординарны и субъекты отношений, воз­никающих в ходе государственного регулирования территориаль­ного развития.

Федеральный реальный «центр» представлен, как минимум', тремя субъектами рассматриваемых от­ношений.

1. «Центр», прежде всего, представляет сама Российская Федерация как совокупность ее субъектов. Именно федерация республик, кра­ев, областей, городов федерального значения и автономных округов должна реализовывать свои интересы через высшие законодатель­ные органы (палаты Федерального Собрания) и через результаты их деятельности — федеральные законы, которые определяют смысл и механизмы государственной поддержки регионального развития; назовем в этой связи хотя бы законы о федеральных бюджетах на очередной год, о бюджетном процессе, о налогах и т.д.

2. Еще одним «центром» является Президент РФ, издающий указы, кото­рыми утверждаются основные направления региональной и наци­ональной политики, намечаются основные пути реформирования экономики (приватизация, земельная реформа и т. п.), а также кон­кретные меры по селективной поддержке того или иного региона.

3. Наконец, «центр» — это и Правительство РФ и его министерства (в первую очередь, Минфин РФ и Минэкономики РФ), которые принимают соответствующие решения и, главное, подкрепляют их определенными финансовыми ресурсами; этот же «центр» реали­зует и нормативные акты, принимаемые Федеральным Собрани­ем РФ и Президентом РФ.

Множественность объектов регулирования.

Исключительно много­численны и качественно различны и объекты государственного регулирования регионального развития.

Конечными ее объекта­ми всегда являются:

- отдельные группы населения,

- предприятия и организации всех форм собственности, хозяйственной ориентации (коммерческой и некоммерческой) и профиля деятельности (про­изводственного, социального, управленческого и т.п.).

При этом они могут становиться объектами государственного регулирования непосредственно со стороны органов власти федерального и субфедерального (республиканского, областного и т. п.) уровней, а также через промежуточное звено — органы местного самоуправления.

Государственная селективная поддержка регионов.

Чаще всего на фе­деральном уровне регулирование территориального развития осу­ществляется в виде государственной селективной поддержки отдель­ных регионов. Под поддержкой понимаются специально организу­емые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

- стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

- активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);

- создавать условия для возникновения и функционирования го­сударственно значимых потенциальных «точек роста» (например, свободных экономических зон, технопарков и т.п.);

- обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения, финансирование закрытых ад­министративно-территориальных образований, содержание курор­тов и других оздоровительных местностей федерального значения и т.п.);

- сформировать и поддерживать специфические организационно-право­вые режимы на территориях особого политического и геополитиче­ского значения (пример — Калининградская область);

- оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).

При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложней­шая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправ­данно потратить скудные государственные ресурсы.

Необходимые уточнения.

1. Правильней говорить не просто о «государственной», а о «федеральной» или «субфедеральной» формах государственного регулирования и государственной поддержки.

2. Объектом государственного (федерального и субфедераль­ного) регулирования и поддержки являются не только к территории субъекта федерации в целом, но и к любым более дробным административно-террито­риальным образованиям (сельский район, населенный пункт и т.п.)

Специфика правовой среды.

Проблемы государственного регулиро­вания территориального развития дополнительно осложняются на­ложением друг на друга нечетких норм конституционного, адми­нистративного и гражданского права.

Так, конституционное право регулирует федеральные отношения и, одновременно, выстраивает неустойчивую вертикаль взаимодей­ствия федеральных и формально независимых от них органов го­сударственной власти субъектов федерации. Здесь устанавливается приоритет договорных и согласительных механизмов при допусти­мости прямого (хотя и временного) распорядительства со стороны Президента РФ (ст. 85 Конституции РФ).

Отметим также, что Конституция РФ, в основном, говорит о «разграничении предме­тов ведения и полномочий» между органами государственной вла­сти разных уровней (ст. 5) и в то же время в ряде статей (66, 71, 72 и др.) указывается на возможность отношений между собственно субъектами федерации и Российской Федерацией в целом как самостоятельными субъектами права.

Это нашло практическое отражение и в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Если в большинстве уже подписанных договоров сторонами действительно выступают органы власти, то три договора заключены между Российской Федерацией и республи­ками — Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном.

С другой стороны, есть ситуации, когда субъекты федерации и муниципальные образования на законном основании становятся правомочными участниками гражданских правоотношений.

Так, в соответствии с Гражданским Кодексом РФ (ст. 124) Р Федерация, республики, края, области, города федерального зна­чения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования высту­пают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гра­жданами и юридическими лицами.

При этом (ст. 125) от имени РФ, субъектов федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать соответствую­щие права и обязанности и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти или, соответственно, органы местного са­моуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Вступая в вышеуказанные от­ношения, РФ, субъекты РФ и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного упра­вления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Казалось бы, что наиболее отчетливо правовые регуляторы терри­ториального развития должны быть закреплены в административ­ном праве. Однако и здесь свойственные этому праву отношения жесткой субординации, прямого распорядительства и т. п. атри­буты управленческой вертикали оказываются мало приемлемыми из-за конституционной независимости органов власти субъектов федерации по всем вопросам, не отнесенным к ведению Россий­ской Федерации и зафиксированным в ст. 71. По всем остальным вопросам, как предписано Конституцией и зафиксировано и соответствующих договорах, применяются не свойственные ад­министративному праву технологии «согласования», «разработки с участием», «договоров» и т. п. Органы же местного самоуправления по Конституции не входят в структуру государственной власти и тем самым вообще не устанавливают административные отношения с соответствующими органами на федеральном и субфедеральном уровнях.

Все это не способствует упорядочению государственного регули­рования территориального развития. Возникает актуальная и от­ветственная задача либо формирования новой ветви права (на­пример, муниципального), либо предметной кодификации норм конституционного, административного, гражданского и других от­раслей права, либо разработки и принятия специального закона об основах государственного регулирования территориального раз­вития. По нашему мнению, в современных условиях наиболее реальным является именно последнее (см. главу 1.10.).