Содержание и задачи системного упорядочения государственного регулирования

Необходимость системного упорядочения.

В настоящее время в Рос­сии формами, методами и, главное, результатами государственного регулирования территориального развития недовольны практически все; практика этого регулирования критикуется за малую действен­ность, чрезмерную политизированность, субъективизм и неупоря­доченность.

Изменение сложившегося поло­жения возможно только путем последовательного и системно органи­зованного упорядочения всех сторон нашей хаотичной региональной политики: от представлений о сути территориального развития до конкретных процедур принятия решений и оценки их результатов.

Иначе говоря, предлагалось заменить нерезультативную игру без правил на действия, осуществляемые по прозрачной и узаконен­ной схеме и в соответствии с определенными принципами. Речь шла о том, что все эти решения при всей их индивидуальной не­повторимости должны обосновываться, проводиться и оцениваться по общему порядку, исключающему политиканство и субъективизм.

Логическая схема.

Основания государственного регулирования

• Объективная необходимость и правообеспеченность,

• Согласованность масштабов с объемами реальных ресурсов,

• Возможность выбора ре­гулятивных мер, адекватных конкретной ситуации

• Возможность объективного контроля выполнения намеченно­го действия исключительно с точки зрения достижения намечен­ных результатов.

Блок формирования.

Элементы:

1. Важней­шим элементом рассматриваемого блока в этой связи становится собственно узаконение, организационных структур, механизмов и процедур принятия соответствующих решений и согласования ин­тересов федерации и ее субъектов:

Конституция РФ и федеральные законы, определяющие федеративные отношения и государственное устройство, распреде­ление полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и соответствующие нормативы (социальные обяза­тельства государства), бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и ее распределение по территориальным уровням, порядок и правила природопользования и т. п.

2. Ин­формационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение принятия соответствующих решений.

Только на основе этой груп­пы элементов можно уверенно формировать макроэкономические и, общесоциальные параметры и пропорции государственной под­держки регионального развития, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования для этих целей общегосударственных ресурсов. При недостаточности или игнорировании таких обосновании государственное регулирование территориального развития неизбежно трансформируется в набор чисто политических акций.

Таким образом, в результате функционирования «формирующего» блока должна,

во-первых, появиться идеология государственного регулирования территориального развития; сейчас она в какой-то степени отражается, например, в ежегодных посланиях Прези­дента РФ Федеральному собранию, в утвержденных концепциях региональной и национальной политики и т.д.

Во-вторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового обеспечения этого регулирования,

в-третьих, должна быть сделана информа­ционно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государ­ства в сфере территориального развития.

Задача этого блока - обосновать логику указанных действий и придать им за­конную силу, и, как бы критично не относилась общественность к действиям наших законодательных органов, сейчас именно в этом, первом, «формирующем» блоке можно отметить последовательное продвижение к постановке и решению задач государственного регу­лирования территориального развития. К сожалению, этого нельзя сказать о трех остальных блоках системы этого регулирования.

Блок ресурсов.

Второй — «ресурсный» блок системы государствен­ного регулирования территориального развития должна составлять:

1. та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соот­ветствующих задач,

2. та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели.

Определенная часть государственных финансовых ресурсов специ­ально и целевым образом обособляется в виде различных фондов (например, федерального фонда финансовой поддержки регионов), программ и т. п.

Однако основной объем реального ресурсного обеспечения территориально-регулятивных действий нашего госу­дарства специально не выделяется и попадает к промежуточным и конечным получателям по совсем другим каналам и чаще все­го без каких-либо гарантий их результативности.

При этом происходит нарушение базовых принци­пов государственного регулирования территориального развития, следование которым способно обеспечить его результативность и эффективность.

Особо отметим, что ресурсная поддержка — важнейшее, но не единственное условие действенного государственного регулирова­ния территориального развития.

Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно предпочитает получению из скуд­ного и ненадежного источника государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный «котел» собираемых в регионе нало­гов, полезных ископаемых, территории и т.п. Воздействие именно на эти, опосредованно ресурсные стороны федеративных отношений почитается сейчас в России как один из самых активных (но в то же время и как один из самых непредсказуемых по последствиям) инструментов региональной политики.

Качество распоряжения «ресурсным блоком» (именно распоряже­ния, а не наличия) есть самый надежный индикатор учета общена­циональных, государственных интересов в процессе регулирования территориального развития. При этом важнейшими параметрами такого «качества» следует считать соразмерность объявленных мер и имеющихся ресурсов, общественно-приоритетное, целевое и под­контрольное их использование. К сожалению, сейчас в России нет ни первого, ни второго, ни третьего, ни четвертого.

Блок реализации.

Третий — «реализующий» блок государственного регулирования территориального развития наиболее многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком «формирова­ния» и обеспеченных в той или иной степени «ресурсным» блоком.

Сюда входят такие качественно различные меры, как политичес­кие решения:

• придание особого статуса (Калининградской области)

• фиксация определенных региональных преференций при подписании договоров о разграничении полномочий органов федеральной и субфедеральной власти,

• установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов,

• проведение специальных организационно-хозяйственных акций (например, цен­трализованного завоза товаров в северные районы),

• проведение акций социального характера (например, организация переселения людей из северных районов),

• ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных ситуаций (например, послед­ствий землетрясений или радиоактивного заражения территорий),

• организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов,

• реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста (Сахалинская область и др.),

• предоставление хозяйствующим субъектам, расположенным на от­дельных территориях временных налоговых льгот,

• приоритетное предоставление им государственных заказов или возможностей го­сударственных закупок продукции по повышенным ценам и т. д.

Именно в этом «реализующем» блоке сосредоточены все конкрет­ные действия государственной селективной поддержки отдельных регионов.

Из них самой известной, распространенной и внешне простой является бюд­жетно-финансовая поддержка регионов.

Она реализуется в виде трансфертов, т. е. узаконенных поступлений денежных средств из вышестоящих (федерального, регионального) в нижестоящие (со­ответственно, региональные и местные) бюджеты, а также в ви­де любых других поступлений государственных бюджетных и вне­бюджетных средств в регионы.

Эти «любые другие» поступления включают практически все направления расходов государственных бюджетов: от поддержки отдельных отраслей хозяйства (например, ВПК, АПК, угольной промышленности и др.) до всех без ис­ключения отраслей социальной сферы.

Часть таких средств идет на содержание расположенных в регионах объектов федеральной собственности или федерального значения.

Но нетрудно видеть, что, например, содержание за счет федерального бюджета крупно­го оборонного завода, медицинского центра или объекта культуры, позволяет региону иметь стабильные рабочие места, соответству­ющие поступления в региональный и местные бюджеты и т. п., а населению — пользоваться соответствующими инфраструктурными услугами.

В этой связи во многих регионах России доля «любых других» финансовых поступлений в несколько раз превышает сум­му трансферта, за которую идет основная борьба при ежегодном утверждении федерального бюджета.

Наконец, следует отметить такой новый для России источник средств государственной селективной поддержки отдельных регио­нов, как:

• программы и проекты технического и иного содействия,

• кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международ­ными организациями и отдельными государствами.

Примерами могут служить известная программа Европейского Союза ТАСИС, ориентированная на решение социальных проблем регионов, или «уголь­ный займ» Мирового Банка, используемый в значительной степени для поддержки шахтерских городов и поселков и др.

Несмотря на зарубежное происхождение, такая поддержка может быть названа государственной, поскольку она всегда является следствием межправительственных соглашений, гарантом возврата кредитов всегда выступают правительственные органы, а для непосредственного поступления той или иной поддержки непосредственно в регион часто используются те же каналы государственной помощи (на­пример, путем включения зарубежных кредитов в доходную часть федерального бюджета).

Таким образом, арсенал средств, реализующих государственное ре­гулирование территориального развития сейчас действительно об­ширен и разнообразен, а некоторые его элементы настолько уни­кальны, что, по-видимому, не имеют аналогов в мировой практике.

Проблема состоит в том, что:

• практически все эти средства применяются несистемно,

• их применение не встроено в единую структуру государственного регулирования

• почти никогда не является результатом жестко­го критериального отбора (некоторое исключение составляют лишь трансферты).

Если же учесть, что ни одно из действий, реализу­ющих государственное регулирование территориального развития не подкреплено должным образом ресурсно (в этом повинны и кризисная ситуация, и отказ от политики жесткого отбора объектов такого регулирования, и механизмы использования полученных ресурсов), то станет понятным то критическое отношение к этим действиям, о котором говорилось в начаче настоящей главы,

Блок контроля.

«Контролирующий» блок системы го­сударственного регулирования территориального развития должен включать:

правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания хода реализации мер государственного регулирования территориального развития, будь то масштабная целевая програм­ма, трансферт или ситуативное решение о поддержке какого-либо градообразующего объекта.

При этом речь идет о контроле и за принятием решений, и за их выполнением:

• по объемным показа­телям,

• по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов,

• по результативности их исполь­зования и т.п.

Сейчас чисто финансовая поддержка регионов с той или иной степенью детальности в принципе может быть проконтролирована Счетной палатой и Федеральным казначейством.

Что же касается таких серьезных и масштабных мер государственного регулирова­ния территориального развития, как, например, создание свобод­ных экономических зон и предоставление налоговых льгот, то ни организационных структур, ни методов контроля просто не суще­ствует. Более того, такой контроль не возможен еще и потому, что практически ни одно действие в рассматриваемой сфере не конкре­тизируется в таких параметрах, которые позволяют проверять ход и результаты этого действия.

В своей массе такие действия формули­руются в терминах «развитие», «улучшение», «стабилизация» и т. п.

Ресурсная же их обеспеченность почти всегда настолько далека от уровня, способного дать какой-либо конкретный результат, что понятия «контроль» и «оценка» могут относиться только к само­му факту формального исполнения соответствующих решений, но никак не к их результатам, которые могли бы квалифицироваться как осязаемые итоги «территориального развития».

Естественная схема любых действий такого уровня и значения многоэлементна и сложна, но этой логике следуют в сотнях и тысячах случаев по гораздо менее ответственным поводам. И здесь мы подходим ко второму предлагаемому компоненту упорядочения госу­дарственного регулирования :территориального развития — к систе­ме критериальных требований или, иначе говоря, базовых принципов этого регулирования.