§ 4. Система (виды) государственной службы

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. классифицирует государственную службу на следующие виды, составляющие единую систему:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: 1) федеральная государственная служба и 2) государственная служба субъектов Российской Федерации. Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Путем внесения изменений и дополнений в ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» могут быть установлены и другие виды федеральной государственной службы. В субъекте РФ организуется государственная гражданская служба субъекта РФ.

В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т.е. (1) правовое регулирование и (2) организация федеральной государственной службы находится в ведении Российской Федерации (п. 4 ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Осуществление правового регулирования государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако практическая организация региональной государственной гражданской службы находится в ведении соответствующего субъекта РФ.

4.1. Государственная гражданская служба

Государственная гражданская⁹  служба Российской Федерации — это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная гражданская служба представляет собой осуществление служебной деятельности, направленной на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют позитивную государственно-управленческую деятельность для разрешения экономических и социальных задач. Их профессиональная деятельность направлена на реализацию действий и принятие решений обеспечительного характера. Законодатель не устанавливает какого-либо перечня государственных органов, в которых осуществляется государственная гражданская служба. Вместе с тем, учитывая действие принципа разделения властей, гражданская служба осуществляется в органах как государственной исполнительной власти, так и законодательной и судебной властей. Внутриорганизационные (аппаратные) отношения в государственных органах законодательной и судебной властей, как правило, осуществляются лицами, замещающими должности государственной гражданской службы.

Для гражданских служащих характерно выполнение исполнительных, регулятивных, разрешительных, организационно-распорядительных, а в некоторых случаях и контрольно-надзорных функций.

В правовом статусе государственных гражданских служащих не устанавливаются ярко выраженные задачи по осуществлению функции правоохраны, военной деятельности и военного управления. Можно считать, что осуществление служебной деятельности гражданами России в рамках государственной гражданской службы исключает: во-первых, их деятельность на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осущестляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а во-вторых, служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Отношения, связанные с государственной гражданской службой, регулируются следующими нормативными правовыми актами: Конституцией Российской Федерации; ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, определяющие особенности прохождения гражданской службы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные правовые акты государственных органов.

4.2. Военная служба

Военная служба является видом федеральной государственной службы. Следовательно, все основные и общие признаки государственной службы свойственны и военной службе. Вместе с тем российское законодательство, устанавливая и регламентируя военную службу, ее прохождение и статус военнослужащих, определяет особенности этого вида государственной службы¹⁰.

Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, которые осуществляют функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким образом, законодатель указывает на следующие признаки (или критерии), индивидуализирующие и показывающие специфику военной службы в системе государственной службы:

1) военная служба связывается всегда с воинскими должностями, т.е. только лица, замещающие воинские должности (должности военной службы), считаются военнослужащими; в некоторых случаях разрешается комплектовать вакантные воинские должности гражданским персоналом без ущерба для оперативно-служебной деятельности, боевой и мобилизационной готовности. Приказом ФСБ РФ от 23 января 2006 г. № 20 утвержден «Перечень воинских должностей органов федеральной службы безопасности, которые могут замещаться гражданским персоналом» (например, должность ведущего инженера, главного бухгалтера, инструктора, профессора, юрисконсульта, лаборанта);

2) военная служба формируется и функционирует в специальных государственных органах, войсках, воинских формированиях, в которых учреждаются воинские должности (например, Министерство обороны РФ, Федеральная служба по оборонному заказу, Служба внешней разведки, воинские подразделения Государственной противопожарной службы; войска гражданской обороны). Вместе с этим должности государственной военной службы учреждаются и в некоторых иных государственных органах (например, в органах судебной власти, в аппарате военного суда или в аппарате военной прокуратуры);

3) военная служба создается для осуществления специальных государственных функций — для обеспечения обороны и безопасности государства. Военная служба формируется для осуществления военнослужащими особых охранительно-обеспечительных государственных функций, выделяемых среди всех государственных функций. Существование военной службы в стране обусловлено необходимостью выполнения такой важнейшей государственной функции, как обеспечение обороны и безопасности государства. Военная служба обеспечивает реализацию организационно-правовых форм управления обороной страны. Военная служба встраивается в систему и структуру обороны. В связи с этим военная служба отражает соответствующие признаки деятельности по управлению в сфере обороны. Здесь действуют принципиальные отличия от, например, гражданской службы. Централизация и единоначалие как принципы управления в области обороны в системе управления Вооруженными Силами Российской Федерации обеспечивают воинскую дисциплину; для военной службы характерен также сложный, напряженный и специальный режим службы (Постановление Правительства РФ «О повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) отдельных категорий сотрудников и военнослужащих, проходящих военную службу по контракту от 31 января 2005 г. № 47»)¹¹;

4) особый правовой режим действия принципов военной службы, указывающих на характерные для этого вида государственной службы закономерности и основы ее организации и функционирования (централизация в системе военной службы и управления ею; единоначалие в организации и функционировании военной службы; режим субординационных отношений на военной службе; добровольность поступления на военную службу; внепартийность военной службы (или политический нейтралитет военнослужащих); режим ограниченного доступа к информации о военной службе; соблюдение воинской дисциплины; социально-правовая защита военнослужащих);

5) особый порядок поступления на военную службу и ее прохождения (проверка пригодности к военной службе; проведение при поступлении на военную службу оценки уровня интеллектуального развития, установление психологической готовности к прохождению военной службы, коммуникабельности и других профессионально важных для военной службы качеств гражданина; выявление соответствия требованиям, предъявляемым к поступающим на военную службу, по уровню образования, профессиональной и физической подготовки; специальный порядок назначения на воинские должности);

6) специальный административно-правовой статус военнослужащих. Цели и задачи обороны страны и безопасности государства обусловливают характерные особенности самой военной службы и установление специального статуса военнослужащих. К лицам, находящимся на военной службе, предъявляются специальные требования в период прохождения ими военной службы: присвоение воинских званий; наличие специальных знаков отличия и формы; особый порядок проведения аттестации военнослужащих; материальная ответственность и материальное стимулирование; требования к лицам, поступающим на военную службу; особые условия прохождения военной службы; порядок применения к военнослужащему мер правовой ответственности; увольнение с военной службы;

7) специальное законодательство, регламентирующее правовые отношения в системе федеральной военной службы. Система отношений на военной службе определяется и регулируется множеством законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами федеральной исполнительной власти и устанавливающих специфику не только самой государственной военной службы, но и правового статуса военнослужащих. Правовыми источниками военной службы являются, например, следующие нормативные правовые акты: ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.; ФЗ «О статусе военнослужащиx» от 27 мая 1998 г.; ФЗ «О материальной ответственности военнослужащиx» от 12 июля 1999 г.; Положение о порядке проxождения военной службы: Утв. Указом Президента РФ от 16 сен-тября 1999 г. № 1237; Дисциплинарный Устав Вооруженных Сил Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. № 2140; О порядке заключения контрактов о проxождении военной службы и увольнения с военной службы офицеров, прапорщиков и мичманов Вооруженныx Сил Российской Федерации: Приказ министра обороны РФ от 6 февраля 1998 г. № 67; Вопросы денежного довольствия военнослужащих: Указ Президента РФ от 30 сентября 2004 г. № 1258; О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, и системы денежного довольствия военнослужащих, замещающих отдельные воинские должности в Главной военной прокуратуре: Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 879; О военной форме одежды и знакаx различия по воинским званиям: Указ Президента РФ от 27 января 1997 г. № 48; О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в центральных аппаратах федеральных министерств и федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в центральных аппаратах федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам: Указ Президента РФ от 30 сентября 2004 г. № 1261 (в ред. Указа Президента РФ от 1 марта 2005 г. № 233); Положение о порядке осуществления военно-теxнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами: Утв. Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. № 1062; Инструкция об организации выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в федеральных органах государственной охраны, и членам их семей: Утв. Приказом Федеральной службы охраны Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 298; О материальном стимулировании отдельных категорий военнослужащих внутренних войск МВД России: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 28 июня 2005 г. № 507; Инструкция о порядке организации и проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также офицеров, проходящих военную службу по призыву, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации: Утв. Приказом МВД РФ от 2 сентября 2005 г. № 717; О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации воен-нослужащиx Вооруженныx Сил Российской Федерации, а также федеральныx органов исполнительной власти, в которыx предусмотрена военная служба: Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. № 1598.

4.3. Правоохранительная служба

Правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы. Поэтому, как и в случае с военной службой, все основные и общие признаки государственной службы можно перенести на правоохранительную службу¹². Вместе с тем российское законодательство, устанавливая и регламентируя правоохранительную службу, ее прохождение и статус лиц, занимающих должности правоохранительной службы, определяет особенности этого вида государственной службы.

Правоохранительная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, законодатель указывает на следующие признаки (или критерии), индивидуализирующие и показывающие специфику правоохранительной службы в системе государственной службы.

1. Правоохранительная служба связывается всегда с учреждением и исполнением обязанностей на должностях правоохранительной службы, т.е. только лица, замещающие должности правоохранительной службы, приобретают специальный статус государственных (правоохранительных) служащих.

2. Правоохранительная служба формируется и функционирует в специальных: а) государственных органах; б) службах; в) учреждениях; в этих органах и организациях учреждаются должности правоохранительной службы (например, Министерство внутренних дел РФ, Прокуратура РФ, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная таможенная служба). Законодатель не устанавливает формальных критериев, по которым профессиональная деятельность конкретных должностных лиц относилась бы к правоохранительной службе. Действующий федеральный закон не определяет перечень государственных органов, служб и организаций, в которых осуществляется правоохранительная служба. В настоящее время в результате проведения административной реформы сформирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Поэтому очередным шагом в детализации правового регулирования государственно-служебных отношений в системе правоохранительной службы станет принятие федеральных законов о соответствующих видах правоохранительной службы. Президент РФ утверждает перечень типовых должностей правоохранительных служб и соответствующих им специальных званий и классных чинов. На основании этих перечней руководители уполномоченных государственных органов, учитывая особенности функционирования государственного органа, утверждают перечень должностей правоохранительной службы в государственном органе, в структуре подразделений которого могут находиться и иные долж-ности правоохранительной службы.

3. Правоохранительная служба создается для осуществления специальных государственных функций: а) обеспечения безопасности; б) обеспечения законности и правопорядка; в) борьбы с преступно-стью; г) защиты прав и свобод человека и гражданина. Часто деятельность правоохранительных органов называют правоохранительной деятельностью. Однако правоохранительная деятельность осуществляется многими государственными органами и иным органами публичного управления. Поэтому к правоохранительной службе целесообразно относить осуществление правоохранительной деятельности, понимаемой в узком смысле этого слова, т.е. как административно-правовая деятельность государственных органов, служб и учреждений, которыми исполняются контрольно-надзорные функции и полномочия по применению государственного принуждения. Правоохранительная деятельность может осуществляться также и негосударственными организациями в установленных для них пределах исполнения правоохранительных функций и при соблюдении порядка осуществления таких функций. В настоящее время в систему правового регулирования правоохранительной службы входят федеральные законы, регламенты конкретных органов федеральной исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций. В них предусматривается выполнение разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также в преду-смотренных федеральными законами случаях применение мер государственного принуждения, в том числе и административных наказаний.

4. Правоохранительная служба строится и функционирует как на общих принципах государственной службы, так и на специальных принципах самой правоохранительной службы. Поэтому для правоохранительной службы характерен особый правовой режим действия принципов правоохранительной службы, указывающих на характерные для этого вида государственной службы закономерности и основы ее организации и функционирования: централизация в системе правоохранительной службы и управления ею; единоначалие в организации и функционировании правоохранительной службы; режим субординационных отношений в правоохранительной службе; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; гуманизм; возможность применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; компенсация соответствующими льготами установленных федеральными законами ограничений некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников правоохранительной службы, обусловленных особенностями этой службы; распространение на сотрудников правоохранительной службы в обязательном порядке отдельных видов регистрационных процедур (например, сотрудники милиции подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации); внепартийность правоохранительной службы (например, сотрудники милиции в своей служебной деятельности не могут быть ограничены решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели); режим ограниченного доступа к информации о правоохранительной службе; продвижение по службе по результатам службы с учетом способностей и квалификации сотрудников; соблюдение служебной дисциплины; социально-правовая защита лиц, находящихся на правоохранительной службе.

5. Особый порядок поступления на правоохранительную службу и ее прохождения (проверка пригодности к правоохранительной службе; проведение при поступлении на правоохранительную службу оценки уровня интеллектуального развития, установление психологической готовности к прохождению правоохранительной службы, коммуникабельности и других профессионально важных для правоохранительной службы качеств гражданина; выявление соответствия требованиям, предъявляемым к поступающим на правоохранительную службу, по уровню образования, профессиональной и физической подготовки; специальный порядок назначения на должности правоохранительной службы).

6. Административно-правовой статус лиц, занимающих должности правоохранительной службы (сотрудников правоохранительной службы), включает в себя некоторые особенности. Цели и задачи обеспечения законности, общественного порядка, общественной безопасности, правопорядка и борьбы с преступностью обусловливают характерные особенности самой правоохранительной службы и установление специального статуса ее сотрудников. К лицам, занимающим должности правоохранительной службы, предъявляются специальные требования в период прохождения ими правоохранительной службы: присвоение специальных званий и классных чинов; наличие специальных знаков отличия и формы; особый порядок проведения аттестации сотрудников соответствующих органов, учреждений и служб; материальная ответственность и материальное стимулирование; специальные требования к лицам, поступающим на правоохранительную службу; особые условия прохождения службы; порядок применения к сотрудникам мер правовой ответственности; увольнение с правоохранительной службы.

7. Специальное законодательство, регламентирующее правовые отношения в системе федеральной правоохранительной службы. В настоящее время разрабатывается проект федерального закона о государственной правоохранительной службе. Система отношений на правоохранительной службе определяется и регулируется множеством законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами федеральной исполнительной власти и устанавливающих специфику не только самой государственной правоохранительной службы, но правового статуса лиц, занимающих должности правоохранительной службы. Правовыми источниками правоохранительной службы являются, например, следующие нормативные правовые акты: Закон РФ “О милиции” от 18 апреля 1991 г.; ФЗ «Об органаx федеральной службы безопас-ности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г.; ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.; ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.; ФЗ «О государственной оxране» от 27 мая 1996 г.; ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.; ФЗ «О судебныx приставаx» от 21 июля 1997 г.; ФЗ «О применении Положения о службе в органаx внутренниx дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»» от 17 июля 1999 г.; Положение о службе в органаx внутренниx дел Российской Федерации: Утв. Постановлением Верxовного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.; Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утв. Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613; Дисциплинарный Устав таможенной службы Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396; Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, назначаемых на должность министром экономического развития и торговли Российской Федерации»: Утв. Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 7 ноября 2005 г. № 288; Инструкция об организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утв. Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 23 июня 2004 г. № 186; Инструкция об организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утв. Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 9 июня 2004 г. № 174; О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 30 июня 2002 г. № 672; О форме одежды и ее выдаче, знаках различия и нормах снабжения вещевым довольствием сотрудников таможенных органов Российской Федерации, а также выплате им денежной компенсации вместо выдачи форменной одежды: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 836; Инструкция о дополнительных выплатах сотрудникам органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и организации Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утв. Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 12 мая 2004 г. № 138; Вопросы денежного довольствия сотрудников, имеющих специальные звания и замещающих должности в центральном аппарате Федеральной таможенной службы: Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1619; Положение о Федеральной службе исполнения наказаний: Утв. Указом Президента РФ от 13 ок-тября 2004 г. № 1314; Положение о Федеральной службе судебных приставов: Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316.