§2. Общие конституционные принципы публичной собственности

1. Принцип правового государства

Правовым государством признается демократическое государство, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, признаются и гарантируются права и свободы каждого гражданина, а также деятельность партийных и иных общественных организаций¹⁰⁷. Принцип правового государства предполагает подчиненность праву, закону как той высшей форме, посредством которой в обществе обеспечивается необходимая мера справедливости. Это принцип самоограничения государства и гражданского общества в целях достижения определенной меры стабильности конституционного строя для достижения высших гуманитарных ценностей данного общества.

Принцип правового государства применительно к регулированию отношений публичной собственности наиболее определенно проявляется в трех аспектах.

1. Самоограничение государства и институтов гражданского общества (институт местного самоуправления) правом и законом в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью. Публичная собственность является неким консолидированным выражением общественного блага для осуществления публичных целей. Поэтому формирование этого общественного блага с целевым назначением удовлетворения общественных интересов должно идти только через закон. Целесообразность экономической и социальной политики Президента РФ, Правительства РФ, ведомственные интересы, а также интересы корпоративных групп в сфере формирования и распоряжения публичной собственностью должны быть проведены через форму закона в соответствии с основными конституционными ценностями.

Формирование публичной собственности и источники такого формирования в основном определены законодательными актами Российской Федерации, прежде всего Конституцией РФ, Гражданским кодеком РФ, Налоговым кодексом РФ, Земельным, Водным, Лесным кодексами, рядом важнейших отраслевых законодательных актов. В то же время исполнительная власть периодически старается взять на себя инициативу в решении вопросов, например, пополнения публичной собственности, в том числе выходя за рамки закона, присваивая верховное право законодателя на определение источников формирования и объемов публичной собственности. Множество тому примеров в области налогообложения и фискальной политики как федеральных, так и региональных властей. Серьезным нарушением данного принципа является, например, постановление Правительства РФ № 601 от 17 мая 1997 года “О маркировании товаров продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок”¹⁰⁸. В этом случае идея повышения степени защиты интересов потребителей на приобретение товаров надлежащего качества дополняется фактически еще одним фискальным сбором с субъектов хозяйственной деятельности. Конституционный Суд РФ в связи с жалобой гр. В. П. Редекопа установил, что изданное в целях реализации Закона РФ “О сертификации продукции и услуг” упомянутое постановление Правительства РФ налагает дополнительные, не предусмотренные Законом обременения, затрагивающие конституционные права и свободы субъектов предпринимательской деятельности. Поэтому Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ, (ч. 1 ст. 34, чч. 1, 2 ст. 35, ч. 3 ст. 55) положение указанного Закона РФ об оплате работ по обязательной сертификации в той мере, в какой оно допускает возможность введения не относящейся к сертификации обязательной маркировки с оплатой соответствующих расходов субъектами предпринимательской деятельности¹⁰⁹. Этим решением Конституционный Суд РФ подтвердил незыблемость верховенства закона по вопросам создания дополнительных источников формирования публичной собственности.

Важнейшую роль играет принцип правового государства в сфере распоряжения публичной собственностью. В какой форме и в рамках каких процедур принимается решение о судьбе публичного имущества, имущественных прав на него? Учреждены ли они законом, наделены ли соответствующие органы и должностные лица надлежащими полномочиями? Поэтому проведение массовой приватизации не через законодательные акты, а через указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также отсутствие надлежащих, основанных на законе процедур отчуждения публичной собственности до сих пор будоражат общественное мнение, грозят дестабилизацией отношений собственности.

2. Связанность государства и его органов целевым назначением государства и функций органов государственной власти по осуществлению прав публичного собственника. Это означает, что государство и его органы не должны использовать публичную собственность в целях, не установленных конституцией и законом, не соответствующих природе государственной публичной деятельности. Коммерциализация деятельности государства и его органов – это серьезная опасность для природы государства как агента общества и народа.

Властная деятельность в сфере государственного управления и коммерческая работа по оказанию услуг и извлечению прибыли не могут совмещаться в одном лице, не должны осуществляться одной организацией. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение деформирует каждый из этих видов деятельности. Отсюда следуют два вывода:

- государственные органы и органы местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду из осуществления властных полномочий;

- государственные органы не должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо иную деятельность, направленную на извлечение для себя дохода или получение иной выгоды.

Эти правила должны быть прямо закреплены в законодательстве. Первые шаги в отношении государственных служащих сделаны. Действует Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"¹¹⁰. Лицам, занимающим государственные должности, запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членами органов управления коммерческих организаций, заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой работы. Закон РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” года содержит специальную норму: “Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации” (п. 2 ст. 7)¹¹¹. Пункт 4 статьи 66 Гражданского кодекса запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное специально не установлено законом.

Однако принятых мер недостаточно. Вопрос требует не фрагментарного, а кардинального решения. Указанные выше два правила, исключающие совмещение государственной властной деятельности с извлечением дохода в пользу самого органа, должны носить всеобщий характер и распространяться на любые органы, наделенные властью. По своей сущности это нормы конституционные, и их место не в антимонопольном законе. По мнению Г. А. Гаджиева, вне всякого сомнения, органы государства не могут финансироваться исключительно за счет оказываемых ими услуг. Коммерциализация деятельности органов государства, оказывающих услуги, допустима лишь в пределах, проистекающих из конституционного принципа правового государства¹¹².

Данная проблема имеет две взаимосвязанных стороны: коммерциализация функций государства, государственных органов и коммерциализация публичного имущества. Коммерциализация государственных функций наиболее простая и удобная форма реализации чиновничьего интереса. Система лицензирования, регистрации, сертификации, квотирования, направленная, в том числе, на пополнение бюджета соответствующих ведомств и являющаяся важным источником наполнения этих бюджетов, представляет собой механизм ведомственной приватизации государственных функций. Более болезненная проблема связана с тем, что государственные функции существовавших до последнего времени таких ведомств как налоговая полиция, таможенный комитет и др. приравнивались к услугам и оплачивались субъектами хозяйственной деятельности. Часть этой оплаты поступала непосредственно на счета этих ведомств или на счета ведомственных фондов. Таким образом, этим ведомствам в законодательном порядке дозволялось формировать не публичную собственность, а ведомственную собственность. Эта категория собственности по своей сути противопоставляется публичной собственности как общему благу, способствует обособлению ведомства на базе публичной собственности. В этом случае законодатель допускает стратегическую конституционную ошибку, подталкивая государственные органы к официальному ведомственному “рэкету” в экономической сфере.

Коммерциализация собственно публичной собственности, которая находится в управлении различных ведомств, предприятий и учреждений, также является каналом ее нецелевого использования, например, посредством всевозможных посреднических и партнерских коммерческих организаций. Для уменьшения издержек такого использования публичной собственности законодатель принял Федеральный закон “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях” от 14 ноября 2002 № 161-ФЗ. В этом законе ограничивается процесс коммерциализации публичного имущества унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения. Статус унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, установлен только в форме казенных предприятий с четко установленными границами распоряжения имуществом казенного предприятия, где, с одной стороны, требуется согласие собственника такого имущества, с другой, требование распоряжаться имуществом только в пределах, не лишающих казенное предприятие возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия (п. 2 ст. 19).

Не менее серьезная проблема связана со снижением степени коммерциализации публичного имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений здравоохранения, образования, науки и культуры. Хорошо известен правовой дуализм их статуса: он совмещает жесткое требование согласовывать с собственником любое его использование и право свободно в рамках уставных задач распоряжаться средствами, полученными в результате хозяйственной предпринимательской деятельности (ГК РФ, Федеральный закон “Об образовании”, Федеральный закон “О здравоохранении”). Государство, предоставляя публичное имущество для предоставления публичных услуг с использованием коммерческой деятельности, создает возможность смешения публичных и частных задач на базе публичной собственности. Тем самым государство выходит за конституционные рамки своего назначения и места в экономической системе общества.

3. Третьим аспектом проявления данного принципа является требование равного доступа к результатам использования публичной собственности и ее распределению. В сфере управленческой деятельности принцип правового государства предполагает равноудаленность органов государственной власти от различных коммерческих организаций¹¹³. Эта позиция совершенно верна. Более того, равноудаленность государственных органов особенно в сфере распоряжения публичной собственностью должна распространяться на все субъекты хозяйственной деятельности, в том числе и на те, которые относятся к институтам гражданского общества. Этот принцип требует отказа от всех индивидуальных льгот и привилегий для всех негосударственных организаций, как крупных финансово-промышленных групп, так и для отдельных некоммерческих организаций, например, национального фонда спорта, ряда организаций ветеранов-инвалидов, фондов религиозных организаций и т.д. Индивидуальные указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ по предоставлению подобных индивидуальных льгот нанесли колоссальный ущерб как публичной собственности, так и принципу правового государства.

Поэтому следует поддержать законодателей, которые пошли по пути конкретизации принципа правового государства по отношению ко всем некоммерческим организациям, в том числе по вопросам собственности и финансирования. Так, в Федеральном законе “О некоммерческих организациях” № 7–ФЗ отдельной статьей (ст. 31) закрепляются вопросы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этой статье дается исчерпывающий перечень форм экономической поддержки некоммерческих организаций. (п. 1 ст. 31. Но в то же время закрепляется императивная норма, в соответствии с которой не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям (п. 2 ст. 31). В ч. 2 ст. 17 Федерального закона “Об общественных объединениях” также устанавливается перечень форм государственной поддержки общественных объединений и устанавливается требование законодательного регулирования предоставления им налоговых и иных льгот и преимуществ.