34. Проблеми організаційно-правового забезпечення управління в галузі використання, відтворення та охорони земель.

Загалом, окрім нечіткого розподілу компетенції між різними органами, ключовою проблемою, на наш погляд, є вже те, що розпорядження державними землями здійснюватимуть різні органи, причому, окрім державних органів приватизації, все це органи загальної компетенції, які не спеціалізуються на управлінні землею як активом. Фактично, підготовка будь-якого рішення щодо розпорядження земельною ділянкою здійснюється державними органами земельних ресурсів. Орган, який формально розпоряджається земельною ділянкою, не може фахово оцінити проект підготовленого рішення з точки зору його доцільності та законності. Тому функції цього органу зводяться в кращому випадку лише до формального санкціонування отриманого проекту. В гіршому випадку може бути прийняте необґрунтоване та незаконне рішення.

Негативно слід, на наш погляд, оцінити передбачену законодавством процедуру погодження землевпорядної документації (див. ст.186-1 та ін. ЗКУ), яка, напевно, мала б компенсувати «нефаховість» органу, який приймає остаточне рішення. У механізмі погодження технічна документація із землеустрою, яка лягає в основу більшості рішень з розпорядження державними землями, отримує схвалення з боку «компетентних» органів – земельних ресурсів, містобудування і архітектури, природоохоронного, санітарно-епідеміологічного, охорони культурної спадщини, лісового господарства та ін. Втім, насправді погодження не призводить до підвищення якості прийнятих рішень, натомість, воно дозволяє забезпечити режим повної безвідповідальності, коли орган, який приймає остаточне рішення, прикривається погодженнями, а погоджуючи органи – тим, що вони не приймають остаточного рішення. До того ж, погодження істотно обтяжують процедуру надання земельної ділянки у власність та користування та стимулюють корупцію.

Ідентифікація проблеми вказує принаймні на загальний шлях її вирішення – зокрема, на необхідність передачі функції з розпорядження землями державної власності суб’єкту, який би був здатний здійснювати цю функцію професійно, і відмови від системи погоджень (що, звичайно, не завадить компетентному органу запитувати думку будь-яких інших суб’єктів, втім, залишаючись відповідальним за прийняте рішення).

На наше переконання, для задоволення критерію «дешевого та ефективного» управління землями державної власності має здійснюватися фахово спеціалізованими державними органами (або навіть державними підприємствами).

Ще однією серйозною проблемою, на наш погляд, є використання значної частини державних земель на титулі т.зв. постійного користування. При збереженні цього титулу надії на ефективне управління цими землями немає жодної.

Право постійного користування є специфічним речовим правом, об’єктом якого є виключно земельні ділянки. Щодо інших різновидів майна прямих аналогів цьому титулу немає. Зазнавши певної еволюції, у сучасному вигляді право постійного користування земельними ділянками є правом «володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку» (ч. 1 ст. 92 ЗКУ). Аналіз чинного законодавства засвідчує, що дане право має речовий характер. Існування даного специфічного титулу розглядається як замінник титулів господарського відання та оперативного управління, на яких державні підприємства використовують інше майно (окремі земельних ділянок).

Фактично підприємство як користувач земельної ділянки дуже наближене у своєму статусі до власника – лише право розпорядження воно може здійснювати (і фактично здійснює) не відкрито, а у прихованій формі – шляхом відчуження розташованого на земельній ділянці нерухомого майна, шляхом укладення усіляких «хитрих» договорів (про спільну діяльність, інвестиційних договорів тощо). Формальний власник – держава – не має можливості ні володіти, ні користуватися, ні розпоряджатися земельною ділянкою, адже умови «вилучення» земельної ділянки із постійного користування, по суті, нічим не відрізняються від умов викупу такої ділянки із приватної власності.

Між тим, конструкція права постійного користування все-таки істотно обмежує можливості державного підприємства щодо ведення господарської діяльності. Суб’єкт права постійного користування не може продати своє майно (навіть за згодою певного органу державної влади чи місцевого самоврядування), не може передати його в оренду, не може отримати кредит під його заставу – загалом, він не може отримати (формально) жодних переваг, які надає власникові або суб’єкту права господарського відання право розпорядження, і тому єдине, що йому залишається – обходити закон за допомогою прихованого відчуження земельних ділянок або прихованого надання їх в оренду під виглядом відчуження або оренди нерухомого майна тощо. Таке становище не має нічого спільного з ефективним управлінням активами.

Більш того, використання земельної ділянки на праві постійного користування не дозволяє нормально здійснювати правомочність розпорядження і щодо будівель і споруд, які розташовані на земельній ділянці. Привабливість цих будівель і споруд для потенційних покупців або банку, який надає кредит під заставу, істотно зменшується через те, що при придбанні будівель і споруд покупець не отримує відповідної земельної ділянки. Неоднорідність правових титулів на будівлю та споруду, з одного боку, та земельну ділянку, з іншого, перешкоджає «автоматичному» переходу прав на земельну ділянку під будівлею або спорудою відповідно до ст. 120 ЗКУ, ст. 377 Цивільного кодексу України. Навіть у випадку, якщо попередній користувач не заперечує проти «переоформлення» земельної ділянки на набувача, зробити це дуже непросто.

Ще однією проблемою, яка перешкоджає належному управлінню землями державної власності, є існування можливості т.зв. безоплатної приватизації земельних ділянок державної власності (ст.118 ЗК України та ін.). Цей механізм дозволяє у ручному режимі «безоплатно» роздавати обмежений ресурс – державні землі. Природно, що попит на безоплатне отримання землі істотно перевищує пропозицію, за таких умов безоплатна приватизація стає суто корупційним механізмом, який є несумісним з метою досягнення ефективного управління землями державної власності. Якщо держава прагне допомогти певним категоріям громадян – вона має робити це прозоро і з дотриманням принципів соціальної справедливості. Прозорість і справедливість буде досягнута тоді, коли допомога буде здійснюватися у грошовій формі (у т.ч. і при придбанні якихось ділянок державної власності).

+ Проблеми:

- постійна реструктуризація органів галузевої компетенції;

- дублювання повноважень органів;

- відсутність розмежування повноважень органів;

- не прийнято положення про громадських інспекторів по контролю за використанням та охороною земель.