42. Проблема розгляду земельних спорів як функції управління у галузі охорони, використання і відтворення земельних ресурсів.

Відповідно до ст.158 ЗКУ, земельні спори вирішуються не лише (1) судом, а і (2) органами місцевого самоврядуваннята (3) виконавчої влади з питань земельних ресурсів:

Деякі вчені вказують на неконституційність даного положення. На їх думку, воно суперечить ст.124 КУ, за якою правосуддя здійснюється виключно судом.

На нашу думку, суперечність у даному випадку відсутня. Слід відрізняти поняття «вирішення спору» та «правосуддя». Вважаємо, що ці поняття співвідносяться між собою як ціле і частина. Відмежувальною ознакою правосуддя є те, що при його здійсненні вирішення спору характеризується остаточністю і неможливістю оскарження прийнятого рішення до іншої системи органів.

З іншого боку, на наш погляд, норми ст.158 ЗКУ, які дозволяють вирішувати земельні спори іншим органам, крім суду, є декларативними і не мають практичного застосування. Вирішення спорів органами місцевого самоврядування та земельних ресурсів не передбачає остаточності прийнятого рішення. Оскільки прийняте за результатами розгляду спору рішення не є виконавчим документом, виконати його примусово неможливо. З огляду на це, незрозуміло, навіщо потрібно таке вирішення спору, і чи взагалі можна вважати, що спір у даному випадку «вирішується».

Певна практика розгляду земельних спорів органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, втім, існує. Проте назвати такий розгляд «вирішенням» спорів важко. Напр., в Житомирі діє комісія міськради по земельним спорам. Основною місією комісії по земельним спорам в Одесі є розгляд відмови суміжних власників та землекористувачів від погодження меж при приватизації земельної ділянки, результатом якого може бути рекомендація міській раді прийняти рішення про приватизацію за відсутності погодження меж.

Комісії також можуть пропонувати варіанти розподілу земельних ділянок, що перебувають у спільному користуванні. Діяльність комісій, по суті, більше нагадує не діяльність суду, а роботу медіатора-посередника, що сприяє досягненню сторонами мирової угоди.

У більшості випадків спроба вирішити спір в позасудовому порядку виявляється невдалою, і врешті-решт спір опиняється на розгляді суду. З огляду на сказане, зосередимо увагу на вирішенням спорів судом.

Земельні спори, що вирішуються в порядку цивільного судочинства

Щодо позиції ВСУ щодо особливостей застосування загальними судами законодавства при розгляді земельних спорів див. Постанову Пленуму ВСУ від 16.04.2004 №7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ». Процесуальний порядок вирішення спорів визначається ЦПК. На деякі особливості його застосування звертається увага у процитованій вище Постанові Пленуму ВСУ. Її положення не є обов’язковим для судів при вирішенні відповідних спорів, до того ж, чимало прикладів, коли ВСУ сам не слідує постановам свого Пленуму.

Спори про визнання недійсними, нечинними (скасування) державних актів про право власності на земельні ділянки є одними із найчисельніших. Позови про визнання недійсними державних актів (рідше – їх скасування) заявляються при приватизації частки у власності на земельну ділянку одним з її користувачів без згоди іншого, при приватизації частини земельної ділянки, що перебуває в користуванні, без згоди інших користувачів, за відсутності згоди суміжних власників або землекористувачів при встановленні межі, у випадках, коли земельною ділянкою розпорядився неуповноважений орган, коли суміжний користувач приватизував дві земельні ділянки одного виду цільового використання, коли приватизовано земельну ділянку, на якій знаходиться житловий будинок іншої особи тощо.

Вважаємо, що практика розгляду судами подібних спорів є неприпустимою, адже державний акт – це лише документ, що посвідчує право на земельну ділянку. «Спір» щодо державного акту – це в будь-якому випадку не спір про право. Відповідно, «спори» щодо недійсності (скасування) державних актів розглядатися судами не повинні.

Спори щодо дійсності договорів оренди земельних ділянок, земельних часток (паїв), договорів купівлі-продажу.

Проблема. Апеляційний суд Закарпатської обл. слушно звертає увагу на те, що згідно із Законом України «Про судову експертизу» (ч.4 ст.7) для проведення деяких видів експертиз, які не здійснюються виключно державними спеціалізованими установами, за рішенням особи або органу, що призначили судову експертизу, можуть залучатися крім судових експертів також інші фахівці з відповідних галузей знань. Експертиза, отже, може доручатися і особам, що не внесені до державного Реєстру атестованих судових експертів. Як зазначається, «не завжди виправдане «вузьке» розуміння питань щодо належного експерта призводить до того, що експертизи, які цілком можна провести силами різних фахівців у розумні строки, призначаються вкрай обмеженому колу експертів у області або експертним установам за межами області, які перевантажені дорученнями й інших органів, а це, в свою чергу, суттєво затягує розгляд справи і може тягти інші негативні наслідки».

Проблема. Найсерйознішою проблемою видається розгляд судами загальної юрисдикції справ за «спорами», які насправді спорами про право не є. Найяскравішим прикладом є «спори» щодо визнання недійсними (незаконними), скасування тощо державних актів, погодження меж тощо. До цієї ж групи належить, напр., спір про визнання недійсним проекту відведення земельної ділянки. Суд відмовив у задоволенні позову з тих підстав, що, зокр., проект «не є правовстановлюючим документом чи правочином». Як видається, у даному випадку слід відмовляти не у задоволенні позову, а у відкритті провадження.

Спори, що розглядаються в порядку адміністративного судочинства

Серед спорів, на які згідно із законом (ст.17 КАСУ) поширюється компетенція адміністративних судів, слід виділити насамперед (1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також (2) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Проблема. Питання розмежування юрисдикції між, з одного боку, адміністративними судами, та загальними та господарськими – з іншого вже тривалий час є складним, що обумовлено техніко-юридичними недоліками положень про підвідомчість КАСУ.

Після складного і болісного періоду невизначеності в Україні усталилася практика, яку спрощено можна виразити такою формулою: всі справи (навіть у разі, якщо суб’єктом спірних правовідносин є суб’єкт владних повноважень), де йшлося про захист оспореного або порушеного цивільного права у земельних правовідносинах, повинні розглядатися за правилами цивільного або, залежно від суб’єктного складу спірних правовідносин, господарського судочинства.

На наш погляд, такий підхід є цілком вірним. Адже йдеться про відносини, у якими сторони є рівними, а суб’єкт владних повноважень просто реалізує (як будь-який інший представник власника), напр., право державної власності на землю – жодного сенсу розглядати спір із таких відносин в порядку адміністративного судочинства немає.

Разом із тим, останнім часом досить поширеною є думка, що описаний вище усталений підхід до розмежування підсудності щодо вирішення земельних спорів між загальними та адміністративними судами має зазнати докорінних змін у зв’язку із ухваленням рішення КСУ від 01.04.2010 №10-рп/2010.

КСУ у своєму рішенні вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 143 КУ), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п.п. «а»-«г» ст. 12 ЗКУ) місцеві ради «діють як суб'єкти владних повноважень». Нарешті, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ «слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності».

Зверртає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок «виключно» або «лише». Саме рішення КСУ також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діють як суб’єкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. На наш погляд, саме такий підхід і є єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при «вирішенні питань місцевого значення», і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч.3 ст.2 КАСУ, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.

Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про юрисдикцію. Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні КСУ йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при «вирішенні питань місцевого значення» або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч. 2 ст. 4 КАСУ («[ю]рисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення») призведе до висновку, що, напр., земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст. 15 ЦПК.

Саме такий підхід відображено у чинній редакції пп.1.4 Постанови Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 №6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин».

NB. Слід підтримати висловлену Н.В. Ільків та О.В. Ільницьким пропозицію щодо встановлення у процесуальному законодавстві порядку, за яким при виявленні непідсудності справи даному суду суд самостійно направляв справу до належного органу без повернення позивачеві¹⁷. Це тим більш доцільно за умов недостатньо чіткого законодавчого розмежування юрисдикції загальних, господарських та адміністративних судів.

Запропоноване правило варто доповнити іншим, яке заборонило б відмовляти у розгляді справи, спрямованої до певного суду судом іншої юрисдикції. Приклад такого правового регулювання дає Німеччина. Так, третє речення другого абзацу §17а Закону про судоустрій (Gerichtsverfassungsgesetz¹⁸) передбачає, що той суд, до якого інший суд передав справу як до компетентного, зобов'язаний дотримуватися цього рішення i не має права відхилити справу за непідсудністю.

Земельні спори, що розглядаються в порядку господарського судочинства

Насамперед, господарським судам підвідомчі спори, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів «та з інших підстав» (ст.12 ГПК). Це спори, пов’язані з укладенням, виконанням та припиненням договорів оренди земельних ділянок, спори щодо встановлення земельних сервітутів, спори про захист права власності та користування земельними ділянками тощо. Особливості вирішення таких спорів розглядаються у Постанові ВГСУ «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 №6.

Проблема запровадження спеціальної земельної юрисдикції

У спеціальній літературі висловлюються пропозиції запровадити спеціальну форму та механізм вирішення земельних спорів, а також запровадити спеціалізовані земельні суди. Як видається, у сучасних умовах, коли навіть існуючі суди стикаються із проблемами матеріального та фінансового забезпечення, а складність судової системі часто стає серйозною перешкодою для захисту порушених прав, запровадження спеціальної земельної юрисдикції видається невиправданим. Воно здатне ускладнити і без того доволі заплутану судову систему України. Не можна не погодитися із Н.В. Ільків та О.В. Ільницьким у тому, що, хоча історії відомий позитивний досвід запровадження спеціалізованих земельних судів або квазісудових установ, «на сучасному етапі це не ідеальне вирішення проблеми».

Більш перспективним є запозичення позитивного досвіду США та інших країн, де використовується т.з. медіація – посередництво, сприяння виробленню компромісу. По ряду категорій спорів досудове звернення до медіатора є обов’язковим. Медіація довела свою дуже високу ефективність і дозволила розвантажити суди. Як видається, правило про обов’язковість медіації доцільно було б передбачити для окремих земельних спорів (зокр., з приводу дотримання правил добросусідства, межових спорів тощо). Крім того, у США запроваджено суд для дрібних спорів, де справи розглядаються за спрощеною процедурою, позивачеві достатньо викласти сутність своєї вимоги. Рішення суду є остаточним і оскарженню не підлягає. Сума позову обмежена, суд захищає право лише шляхом присудження до відшкодування шкоди, збитків або виконання грошового обов’язку в натурі. Такі суди також могли б сприяти ефективному захисту земельних прав і дозволили б розвантажити існуючу судову систему.

Варто зазначити, що і чинне процесуальне законодавство дозволяє ефективно вирішувати земельні спори, враховуючи при цьому їх специфіку. Так, вірно вчиняють ті суди, які у необхідних випадках проводять огляд спірної земельної ділянки за її місцезнаходженням (ст.140 ЦПК України). Разом із тим, далеко не завжди це доцільно, тому пропозиція зробити огляд земельної ділянки при вирішенні земельного спору обов’язковим, яка висловлюється деякими авторами, видається нам необґрунтованою.