Вопросы местного значения

Понятие

Вопросы местного значения представляют собой ядро компетенции МО, без этих вопросов само существование МСУ ставится под большой вопрос, так как теряется смысл наличия местного уровня публичной власти.

Согласно ст. 2 131 ФЗ, ВМЗ – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности МО, решение которых самостоятельно осуществляется населением и (или) ОМСУ. Таким образом, мы имеем официальное определение данного понятия, из которого можно выделить наиболее важные положения. Итак, во-первых ВМЗ – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности. Это говорит о том, что ВМЗ являются насущными, наиболее приближенными к населению, их решение является первоочередным для жителей той или иной территории (особая важность вопросов местного значения для населения). Во-вторых, их решение осуществляется населением и ОМСУ самостоятельно, что означает запрет на передачу соответствующих ВМЗ другим МО или государству.

принципы чего-то там

К таким принципам можно отнести принцип разграничения ВМЗ между разными уровнями и типами МО, принцип закрепления на уровне ФЗ исчерпывающего перечня ВМЗ для различных МО и открытого перечня полномочий, составляющих эти ВМЗ, принцип приближенности МСУ к населению позволяет выделить такую важную черту ВМЗ, как насущность, необходимость первоочередного их решения, принцип самостоятельного осуществления решения ВМЗ тем или иным МО, принцип допустимости передачи отдельных полномочий по решению ВМЗ от ОМСУ одного МО другому.

общие черты вопросов мун районов и поселений

Законодатель пошел по пути некого дополнения ВМЗ поселений вопросами местного значения районов. При сопоставлении ВМЗ указанных субъектов можно увидеть, что они зачастую идентичны по содержанию, однако различаются по территории осуществления. Так, например, автодороги местного значения в границах поселений подпадают под ВМЗ поселений, а те же автодороги на территории муниципального района, расположенные за пределами границ поселений, уже являются ВМЗ района. Таким образом, большинство ВМЗ поселений и района отличаются исключительно по территориальному признаку – на какой территории необходимо осуществлять их решение. Отсюда, район решает такие ВМЗ на территории района, а поселения – на территории поселения. Однако и тут есть проблема: поселение также находится на территории района, что вызывает определенные трудности по разграничению ВМЗ между районами и поселениями. Можно сказать, что общей чертой ВМЗ поселений и районов являются вопросы местной инфраструктуры, но на различных территориях.

Однако, ФЗ 131 предусматривает и различные по содержанию ВМЗ для поселений и районов. К ним, например, относится ВМЗ по поводу вывоза отходов: для поселения ВМЗ – вывоз отходов, а для района ВМЗ – утилизация отходов. Так что говорить об абсолютной идентичности ВМЗ поселений и районов нельзя.

особенности вопросов мун районов и поселений

Особенности зачастую носят опять же лишь территориальный характер, то есть по содержанию ВМЗ сформулированы одинаково, но осуществление их решения привязано к территории поселений или районов. Так, например, ВМЗ по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета относится к ВМЗ поселения, если речь идет о бюджете поселения, или к ВМЗ района, если речь соответственно идет о бюджете района. Но четко выделить особенности ВМЗ поселения и района все же довольно трудно – территория района включает в себя и территорию поселения, ввиду чего территориальный критерий разграничения ВМЗ в некоторой степени ставится под сомнение.

Однако, как уже говорилось выше, некоторые ВМЗ для поселений и районов сформулированы по-разному, то есть имеют различное содержание (ВМЗ по вывозу и утилизации отходов). Также для района выделяются и такие ВМЗ, которые попросту не включены в законодательный перечень ВМЗ поселений. К таким ВМЗ можно отнести начальное общее, основное общее, среднее общее образование. Они полностью принадлежат муниципальному району.

Указанные особенности обусловлены тем, что решение тех или иных ВМЗ должно осуществляться максимально эффективно. Иначе говоря, не всегда у поселения имеются достаточные средства и возможности для решения того или иного вопроса, поэтому законодатель посчитал наиболее эффективным отнесение такого вопроса к ВМЗ района, у которого имеются соответствующие средства и возможности.

Таким образом, разграничение ВМЗ между поселениями и районами можно проводить по территориальному, поселенческому критерию, критерию эффективности, однако полностью отграничить ВМЗ поселений от ВМЗ района очень и очень проблематично.

порядок передачи вопросов другим МО (возможен ли, в какой форме и т.д.).

Передача вопросов местного значения от одного МО другому МО не допускается. Но при этом законом предусмотрена возможность передачи осуществления части полномочий, составляющих ВМЗ поселения, на уровень муниципального района и наоборот – от района к поселениям. Передача части полномочий осуществляется в форме заключения между МО соответствующих соглашений. Порядок заключения и особенности таких соглашений указаны в 131 ФЗ. Так, соглашения о передаче полномочий должны содержать указание на определенный срок передачи полномочий, основания и порядок прекращения соглашений (в том числе и досрочного), порядок определения ежегодного объема финансирования передаваемых полномочий. Указанные соглашения заключает глава МО, но при этом требуется решение ПО МСУ.

Иные положения 131-ФЗ, которые позволяют на договорной основе передавать полномочия - ст. 52 131-ФЗ. Соотнести положение с другими положениями Закона 131-ФЗ. 52 статья предусматривает передачу осуществления полномочий в таком объеме, что по сути происходит передача ВМЗ, что является недопустимым.

Коллизия:  ст.34 п.1, п.2 абз.2 ФЗ-131+ ст.3 п.1 ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" + ст.38 ФЗ-131

Статья 34 ФЗ №131

1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Статья 38 ФЗ № 131

1. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.

Статья 3 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО»

2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В данном случае ст. 34 131 ФЗ говорит о факультативности контрольно-счетного органа, ст. 38 того же ФЗ предусматривает возможность избрания такого органа на муниципальных выборах или посредством его формирования представительным органом (2 варианта). Ст. 3 6-ФЗ говорит лишь об одном варианте формирования контрольно-счетного органа – посредством ПО МСУ, при этом не называя контрольно-счетный орган факультативным.

Таким образом, основная проблема: определение статуса соответствующего органа и порядка его образования, что затрагивает принцип самостоятельного определения населением структуры ОМСУ.

Так как в данной коллизии затрагивается финансово-бюджетный вопрос, то необходимо обратиться к нормам бюджетного законодательства, ибо именно БК является по данному вопросу основным НПА (тут тоже есть проблема в соотношении БК и 131-ФЗ, так как данные нормы содержат два предмета регулирования – финансовый контроль и организационная структура ОМСУ). Так, БК РФ предусматривает обязательное наличие финансового контроля на местном уровне. Означает ли это обязательность создания отдельного органа МСУ? Нет, не означает, так как, например, представительный орган также может заниматься осуществлением указанного контроля. Однако, в последнем случае очень сложно добиться эффективности контроля, что вполне понятно, ведь финансовый контроль в идеале должен быть максимально независимым. В случае отнесения такого полномочия на обязательный ОМСУ (по смыслу 131 ФЗ), независимости и беспристрастности добиться будет очень сложно, как следствие – нельзя будет говорить о правомерности расходования тем или иным субъектом МСУ бюджетных средств. Таким образом, создание контрольно-счетного органа в МО хоть и не является обязательным, однако видится весьма предпочтительным в виду объективных факторов.

Что касается порядка формирования контрольно-счетного органа, то тут также, на мой взгляд, следует отказаться от непосредственного его избрания населением. Такая позиция обусловлена тем, что члены соответствующего органа должны в первую очередь обладать высоким уровнем профессионализма, соответственно выборы не могут являться гарантией защиты от того, что на соответствующие должности придут некомпетентные лица. Ввиду этого формирование контрольно-счетного органа ПО МСУ представляется более эффективным, так как тут уже будут присутствовать объективные критерии.

Итак, между указанными нормами существует некоторая неопределенность, так как 131-ФЗ по вопросам организации МСУ является основным, все остальные акты не должны ему противоречить, в то же время 6-ФЗ вводит несколько иное регулирование. И на первый взгляд тут следует пойти по пути наименьшего сопротивления – применять 131 ФЗ. Однако не стоит забывать о том, что тут затрагиваются и бюджетные отношения, ввиду чего следует обращаться к бюджетному законодательству – БК, а вот с ним у 6-ФЗ противоречий нет, ФЗ напротив – развивает положения БК. Таким образом, формально нарушения принципа самостоятельности населения по вопросу организации ОМСУ как такового нет – в этой сфере все-таки применяется 131-ФЗ, он является главным. Однако выходом из имеющейся правовой неопределенности представляется внесение соответствующих изменений в 131 ФЗ, что послужит комплексному совершенствованию законодательства.