10.2. Теории возникновения государства

Контрактная концепция государства. В рамках неоинституционального направления появление государства означает формирование и соблюдение своеобразного социального контракта. Суть последнего в том, что граждане добровольно передают государству часть своих прав в расчете на то, что государство обеспечит их защиту намного эффективнее, чем они это сделают в частном порядке. Следует отметить, что в рыночной системе, основанной на принципе добровольного обмена и сотрудничества, и само государство можно рассматривать как одну из форм подобного сотрудничества.

Этот подход корнями уходит к философским доктринам Нового времени, когда сформировались две основные теории социального контракта, которые условно можно обозначить как подходы Т. Гоббса и Дж. Локка. Для первого из этих подходов характерно представление о вертикальной социальной контрактации. Подходу Локка соответствует горизонтальный социальный контракт. При этом основой обеих доктрин является признание существования естественных (в буржуазном понимании), неотчуждаемых прав и свобод индивида – как то право распоряжаться собой и своим имуществом.

В этих концепциях государство трактуется как результат общественного договора между индивидами, результат проявления их свободной воли и осознания выгодности усмирения некоторых собственных желаний, которые могут нанести вред другим, в обмен на аналогичные действия остальных членов сообщества.

По Гоббсу, естественные человеческие законы (как-то: справедливость, беспристрастность, скромность, милосердие и т.п.) не могут поддерживаться сами по себе, так как они противоречат «естественным страстям» каждого человека. Именно для защиты этих естественных законов и необходима сила государства. Власть «единого лица» – государства или суверена – над подданными практически полная. Единственное право, которым обладают подданные перед сувереном, – право бороться за свою жизнь. Иными словами, человек, приговоренный государством к смертной казни, имеет право попытаться спасти свою жизнь любым возможным способом: в этом случае индивид разрывает социальный контракт и возвращается в «естественное», анархическое состояние.

В трактовке Локка индивид предстает как гражданин, который абсолютно равен другим гражданам в экономической и правовой сферах, а в политике подчиняется только добровольно выбранным начальникам. Именно в этом случае государство возникает как третейская сторона, гарантирующая соблюдение условий первоначального общественного договора.

Подход Локка отличается от подхода Гоббса тем, что хотя и тот и другой говорят о передаче индивидами государству части своих «естественных прав», государь, по Локку, «обязан править согласно установленным постоянным законам, провозглашенным народом и известным народу, а не путем импровизированных указов; править с помощью беспристрастных и справедливых судей, которые должны разрешать споры посредством этих законов, и применять силу сообщества в стране только при выполнении таких законов» [Агапова, 2006, с. 160]. Иными словами, даже после образования государства сувереном остается народ. Более того, народ имеет право лишить правителя его власти и заменить его другим в том случае, если правитель не выполняет своих обязанностей, связанных с производством общественных благ.

Современный этап развития теории общественного договора связан, в первую очередь, с работами нобелевского лауреата Дж. Бьюкенена. Предложенная им концептуальная схема общественного договора выглядит следующим образом.

На первом этапе происходит «естественное распределение» благ, которое определяется усилиями, затрачиваемыми индивидами на захват и защиту ограниченных благ. Фактически «естественное распределение» благ, по Бьюкенену, соответствует «естественному состоянию» общества Т. Гоббса. Это «естественное состояние» «служит для идентификации, определения индивидов, на основе чего становится возможным заключение договорных соглашений». Это так называемые предконституционные правила.

На втором этапе заключается конституционный договор, предметом которого является «государство защищающее», т.е. определяются права свободы и права собственности индивидов и права государства, функцией которого является защита этих прав.

Конституция – ключевое понятие концепции Бьюкенена. Под термином «конституция» понимается набор заранее согласованных правил, по которым осуществляются последующие действия.

Общественный договор, по Бьюкенену, не является, разумеется, раз и навсегда установленной, жесткой схемой: он может и должен быть пересмотрен на конституционной стадии в том случае, если государство пытается установить правила, противоречащие конституционным. Общественный договор может и должен быть пересмотрен также и на постконституционной стадии, если государство поддерживает неэффективный, с точки зрения общественного благосостояния, способ производства общественных благ.

Третий этап – постконституционный договор, или договор о «государстве производящем». На этом этапе устанавливаются правила, по которым государство должно действовать, занимаясь производством общественных благ, при этом они не должны противоречить правилам конституционным.

В рамках данной иерархии основой выступают предконституционные (или надконституционные) правила, и именно они представляют особый интерес. Иными словами, выработка правил, по которым эта конституция принимается. Эти правила будут выступать как вышестоящие, определяющие порядок и содержание нижестоящих правил. Трудность состоит в том, что они являются в значительной мере неформальными правилами, имеют глубокие исторические корни в жизни различных народов, тесно связаны с преобладающими стереотипами поведения, религиозными представлениями и проч. Они определяют иерархию ценностей, разделяемых широкими слоями общества, отношение к власти, психологические установки на кооперацию или конкуренцию и т.д.

Надконституционные правила относятся к категории наименее изученных при том, что они составляют ядро институциональной среды, понимаемой как совокупность основополагающих социальных, политических, юридических и экономических правил, определяющих рамки человеческого поведения и в том числе правила конституционные.

Как таковые, конституционные правила:

• устанавливают иерархическую структуру государства;

• определяют правила принятия решений по формированию государственных органов власти;

• определяют формы и правила контроля действий государства со стороны общества.

В рамках рассмотрения данной проблемы Бьюкенен выдвигает правило единогласия для принятия первоначальной конституции. Развивая взгляды шведского экономиста К. Виксселя на политику как на процесс сложного взаимовыгодного обмена, Бьюкенен так предлагает организовать этот обмен, чтобы все участники могли рассчитывать на получение чистого позитивного результата на уровне конституционного выбора. Принимая основополагающий для неоинституциональной экономики принцип методологического индивидуализма, он рассматривает вопрос принятия конституции с позиций индивидуальных членов общества, стоящих перед выбором альтернативных правил и процедур принятия решений и знающих, что позже они будут действовать в рамках этих правил.

В основе теории Бьюкенена также лежит концепция, предполагающая наличие общественного договора между гражданами и государством и, как следствие, модель контрактного государства. По своей сути контрактное государство – это государство, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий.

В теории общественного договора государство предстает как результат добровольной передачи гражданами прав на принуждение к выполнению договоров и защите прав независимому и нейтральному арбитру. При этом эффективность государственного принуждения зиждется не только на силе государства, но и на согласии подданных, на их признании наличия у государства права осуществлять насилие. И в последнем случае государство может не расходовать свои ресурсы на преодоление сопротивления со стороны населения выполнению этих функций. Таким образом, у договорного государства эти ресурсы теоретически должны быть минимальными.

В основе этой красивой конструкции – ряд предпосылок:

• наличие четких конституционных рамок деятельности государства;

• существование механизмов участия граждан в деятельности государства;

• существование института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности до появления контрактного государства.

Однако все эти предпосылки не имели места в реальной действительности, что вызывает сомнения в контрактном происхождении государственной власти.

Эксплуататорская концепция государства. Предложенная Бьюкененом модель общественного договора отражает процесс горизонтальной социальной контрактации, характерный, в основных своих чертах, для современных развитых демократий. Однако более правдоподобной выглядит теория эксплуататорского государства, выдвигающая иную версию его происхождения. Данная модель, предложенная М. Олсоном и М.С. Мак-Гиром, получила название «модель оседлого бандита» (автократа). Она представляет собой один из наиболее интересных примеров описания вертикальной социальной контрактации.

При данном подходе в государстве видят орудие господствующих групп или классов. Как следствие, основная функция государства в этом случае будет объективно состоять в «перекачке» доходов от остальных членов общества в пользу властвующей группы или класса. В терминологии неоинституционального анализа это означает, что «эксплуататорское» государство будет устанавливать такую структуру прав собственности, которая максимизировала бы доход находящейся власти группы, независимо от того, как бы это влияло на благосостояние общества.

В рамках неоинституциональной экономической теории наиболее близка к теории эксплуататорского государства предложенная М. Олсоном версия происхождения государства из ситуации анархии (рис. 10.2).

По его мнению, зачатки государственности появляются при столкновении «разбойника с большой дороги» (бандита-гастролера), терроризирующего население отдельного района, и власти в лице некоего военачальника, ограждающего народ от притеснений кочующего разбойника, но при этом обкладывающего тружеников некоторой данью (оседлого бандита).

Олсон трактует данного военачальника как «оседлого» разбойника, стремящегося собрать как можно большую дань (налог). Последний получит максимум от налогового грабежа, если владения, которые он захватил, останутся производительными. Поэтому его целью становится выработка стимулов к производству, иными словами, создание законов и морального порядка. В первую очередь, узаконивание определенных прав собственности, что дает мощный импульс к увеличению производства, т.е. инвестированию. Это связано с тем, что в условиях закона и порядка люди будут уверены в том, что после выплаты налогов у них в собственности останется значительная часть полученных ими доходов (табл. 10.1) [Аузан, 2007].

Рис. 10.2. Государство: дилемма между диктатурой и хаосом

Олсон полагает, что во многих случаях установление государственности было, по всей видимости, результатом действия стимула, когда завоеватели вынуждены были утвердить себя в «правительственном бизнесе», так как грабеж через налоговые сборы был намного эффективнее, чем редкие налеты. Своекорыстный интерес завоевателя заставлял его ввести закон и общественный порядок на территории подвластной ему области, что препятствовало злоупотреблениям.

Что любопытно, в трактовке Олсона своекорыстный интерес правителя заставляет его вводить правила или институты, способствующие экономическому росту. Однако, как свидетельствует экономическая история, значительно чаще возникают ситуации, когда государство внедряет институты, которые не способствуют решению этой задачи.

Но, в любом случае, государство по крайней мере теоретически, представляет собой наиболее эффективный орган принуждения, поскольку осуществляет его с наименьшими трансакционными издержками. Или, иначе, государство имеет сравнительные преимущества в осуществлении принуждения к исполнению контракта, т.е. имеет место экономия на масштабе. Таким образом, наличие государства является фактором, позволяющим экономить на издержках осуществления насилия.

Таблица 10.1

Сравнение гастролеров и стационарных бандитов

Параметры	Тип бандита (разбойника)
	Бандит-гастролер (кочующий разбойник)	Стационарный бандит (оседлый разбойник)
Целевая функция	Максимизация краткосрочного дохода	Максимизация долгосрочного дохода
Стимулы к инвестициям	Технологии перераспределения; военные технологии	Создание институтов, поддерживающих хозяйственную деятельность
Расходы	Отсутствуют	Поддержание порядка; пресечение конкуренции
Изъятие дохода	Полное	С учетом возможностей воспроизводства и стимулов
Ожидания	Невозможно подстроиться	Регулярность и формирование ожиданий

Также важно подчеркнуть, что государство, устанавливая правила и нормы, определяющие взаимоотношения между членами общества, влияя на развитие институциональной, в том числе и экономической системы, выступает как общественное благо, минимизирующее трансакционные издержки. Установление норм и правил, уменьшая неопределенность взаимодействий, всегда будет способствовать их снижению (в сравнении с ситуацией анархии).

Если рассматривать государство с этих позиций, то главной его функцией выступает поддержание порядка с наименьшими трансакционными издержками. Иными словами, роль государства заключается:

• в поддержке существующего положения, опирающегося на действующую систему формальных правил, согласующихся в значительной степени с неформальными нормами;

• в определении такого соотношения интересов различных сторон, которое обеспечивает социально-экономической системе устойчивое, хотя не во всех случаях эффективное (по критерию экономического роста) развитие. Иными словами  в обеспечении институционального равновесия. Здесь выдвигается критерий оценки государства с позиции сохранения сложившейся институциональной среды.

Представители неоинституционального направления оценивают государство с точки зрения создания условий для максимизации общественного продукта. И, как следствие, главную функцию государства видят в создании институтов, благоприятствующих обмену. И именно по этому критерию определяют эффективный или неэффективный характер государства.

Эффективный характер государства предполагается в модели контрактного государства, неэффективный – в модели эксплуататорского государства.

Еще раз подчеркнем, что различия в контрактной и эксплуататорской теориях государства заключаются:

• во-первых, в расхождениях относительно трактовки возникновения государства;

• во-вторых, в характеристике получателей остаточного дохода в широком смысле слова (т.е. выгод от обеспечения защищенности и упорядоченности обменов и вообще прав собственности).

Согласно эксплуататорской теории дополнительные выгоды получает только властвующая группа, а по контрактной теории – выгоды более или менее равномерно распределяются между всеми членами общества; т.е. в эксплуататорской теории государства речь идет о ренте, извлекаемой правящей группой, в контрактной же – о выгодах, которые получают все участники первоначального договора.

Однако если рассматривать остаточный доход не в исключительно денежной форме, а как выгоды от обеспечения защищенности и упорядоченности обменов, а, следовательно, и прав собственности, то договорная и эксплуататорская теории государства не слишком различаются. И та и другая признают неизбежным введение порядка государством и, как следствие, уменьшения уровня неопределенности при принятии индивидуальных решений. Таким образом, сама функция внесения порядка не зависит от характера происхождения государства. В любом случае отличительной чертой государства является монополия на насилие или угроза применения силы, что является необходимым и для поддержания господства, и для охраны общественного договора.

Поэтому особенности подходов в исследовании природы государства связано с различиями в трактовке распределения насилия. Как уже отмечалось, теория контрактной природы государства предполагает равное распределение потенциала насилия среди участников договора; теория же эксплуататорского, или грабительского, государства – неравное распределение насилия. Однако и в первом, и во втором случае именно угроза применения насилия является решающим фактором при распределении прав собственности, поскольку все они, в конечном счете, основаны на способности индивидов или групп индивидов силой поддерживать исключительность, что предполагает принуждение.

Используя насилие, государство может выработать такую структуру прав собственности, которая бы способствовала максимизации совокупного продукта общества, либо такую, при которой максимизируется доход правителей или группы, чьим агентом выступает правитель.

Впрочем, по мнению Норта [Норт, 1997], возможности правителя увеличивать свой доход имеют ограничения, связанные со следующими факторами:

• угроза появления потенциальных соперников внутри государства или за его пределами (наличие у подданных кандидатов на замену правителя);

• склонность к оппортунистическому поведению агентов государства (государственных чиновников);

• разнообразные издержки измерения, особенно издержки измерения базы налогообложения.

Тем не менее стремление к максимизации дохода, осуществляемое правителем при ограничениях, связанных с соображениями выживания, проблемами агентских отношений и издержками измерения, легко может привести к таким способам сбора налогов и таким системам прав собственности, что экономика окажется далеко от технической границы производственных возможностей.

Норт также замечает, что государства, как правило, не создают схемы прав собственности, способные приблизить экономику к технической границе производственных возможностей. Иными словами, политические системы склонны устанавливать неэффективную, структуру прав собственности, что подтверждается историческим экскурсом. Это связано, по мнению Норта, либо с тем, что доход правителя больше при неэффективной структуре прав собственности; либо с тем, что введению эффективных прав собственности препятствуют могущественные политические группы со специальными интересами; либо опасением, что эффективные права собственности вызовут недовольство значительной части подданных, что сделает положение правителя менее надежным.

В итоге могут столкнуться несколько критериев распределения прав собственности:

• эффективности, под которой подразумевается максимизации совокупного продукта;

• относительной договорной силы сторон;

• максимизации доходов в казну.

Норт обращает внимание на то, что роль государства в экономическом развитии противоречива. Оно может способствовать как экономическому росту (устанавливая и защищая эффективные права собственности), так и экономическому упадку (в частности, вследствие неэффективного распределения прав собственности).

В целом подход Норта представляет собой некую синтетическую теорию, которая включает элементы контрактной и эксплуататорской теории государства, признает как продуктивный, так и потенциально «грабительский» характер деятельности правительства. В предложенной им модели государство:

1) понимается как агентство, «продающее» услуги обороны и правосудия в обмен на налоги. Мы платим правительству, чтобы оно устанавливало и защищало права собственности. Общество выигрывает, ибо имеет место экономия на масштабах. Здесь явно присутствует постулат о добровольности и взаимовыгодности обмена между гражданами и государством, что позволяет рассматривать эти отношения как контрактные;

2) наделяется чертами «дискриминирующего монополиста». Это означает, что оно разбивает население на группы и для каждой устанавливает такие права собственности, чтобы максимизировать поступления в казну;

3) государство (правитель) ограничивается в своих действиях наличием конкурентов, претендующих на власть. Это могут быть как соседние государства, так и претенденты внутри страны.

Но какова бы ни была трактовка государства, очевидно, что государство как политический институт устанавливая, среди прочего, и систему прав собственности, оказывает огромное влияние на ход экономических процессов. Не будет большим преувеличением сказать, что государство является ключевым фактором, определяющим структуру правил, и соответственно, структуру прав собственности.