2.2. Государственная и муниципальная собственность:

нормативно-правовое регулирование.

Государственное вмешательство в экономику предполагает наличие у

него определенного набора инструментов или ресурсов. В качестве главного

инструмента, который находится целиком и полностью в распоряжении

41

государства, выступает узаконенная власть, которая в том числе выражается в

способности устанавливать, охранять и изменять права собственности на все

средства производства. Это государственное вмешательство далеко не

сводится исключительно к непосредственному применению властных

полномочий, хотя очень часто основывается на этом, в том числе и тогда,

когда государство берет на себя оказание различного рода услуг, связанных с

естественной монополией. В российской экономике в качестве основной

естественной монополии выступает газовая отрасль промышленности,

представленная компанией «Газпром», чей контрольный пакет акций

находится в руках государства, которая как государственная компания

предоставляет населению услуги по газификации населенных пунктов,

обеспечивает необходимый запас топлива, поставку газа и бесперебойную

подачу тепла в осенне-зимний период. Для того чтобы качественно

предоставлять эти услуги, государство должно располагать

соответствующими ресурсами (материальными, денежными, транспортными

и т.д.), необходимыми для производства и распределения этих услуг. Эти

ресурсы государство получает в том числе и от прямого участия в рыночных

сделках. В газовой сфере это происходит при реализации газа на внутреннем

рынке, а происходит это через установление государственными органами, а

именно федеральными энергетическими комиссиями при правительстве

России и региональными комиссиями при правительстве субъектов,

соответствующих тарифов на газ. Эти тарифы рассчитываются на основе

предоставляемых в эти комиссии соответствующих материалов о

себестоимости производства газа в территории, его транспортировки,

перераспределении по сетям и о прочих издержках производства и

распределения и уровня инфляции в стране. После чего эти комиссии

определяют оптовую цену, по которой будет реализоваться газ в территории

для основных потребителей. Только потом тарифы для населения

устанавливаются местной администрацией. Доходы от сделок и продажи газа

42

поступают газовым компаниям, которые выплачивают налоги, то есть

представляют государству денежные ресурсы.

Участие государства может быть и косвенным, через предоставление

предприятиям и другим хозяйствующим субъектам льготных кредитов, через

гарантирование коммерческим банкам процентных выплат по тем кредитам,

которые они предоставили хозяйствующим субъектам в рамках

государственных целевых программ развития тех или иных отраслей и

секторов экономики, а также через предоставление налоговых льгот и через

создание свободных экономических зон с крайне льготным или даже

отсутствующим налогообложением.

Основным источником денежных средств для государства все-таки

являются не доходы его предприятий и не прибыль от коммерческих сделок, а

налогообложение. Государство обязывает юридических и физических лиц

через выплату налогов участвовать в финансировании его расходов, и тем

самым ограничивает их свободу на распоряжение собственными доходами.

Мобилизуя через налоговую систему средства в бюджетную систему,

государство потом их целенаправленно использует, то есть оно выступает в

качестве полноправного субъекта экономической деятельности, который

потом сопоставляет свои доходы со своими расходами, а также стремится к

эффективизации своей экономической деятельности. Государственные

расходы требуются, в частности, для решения

перераспределительных задач, расходы неизбежны и при

производстве общественных благ. Причем это производство не всегда

полностью осуществляется организациями, принадлежащими

государству. Зачастую оно может быть обеспечено общественными

расходами, направляемыми на финансирование необходимых

государству видов продукции, работ и услуг, производимых частными

предприятиями.

Когда государство рассматривается в качестве субъекта экономической

деятельности, то оно понимается не как политическая организация общества,

43

а как специфический сектор экономики, который характеризуется своим

ресурсным потенциалом, своей технологической базой, технологическими и

экономическими взаимосвязями между людьми и организациями и со своим

механизмом подчинения, принятия и реализации государственных решений в

этой сфере.

Государственным (общественным) сектором называется совокупность

всех видов ресурсов (материальных, трудовых, интеллектуальных,

технологических, денежных и т.д.), находящихся в собственности и

распоряжении государства, которые оно может использовать по мере

необходимости и на основании четкой нормативно-правовой базы.

Общественный сектор, как правило, занимает наиболее прочные

позиции в таких сферах деятельности, как оборона, фундаментальные

научные исследования, образование, здравоохранение, культура,

коммунальное хозяйство. Принадлежащие государству предприятия и

организации обычно доминируют в сфере предоставления почтовых услуг и

нередко также в железнодорожных и авиаперевозках.

Государственный сектор – это не только совокупность предприятий и

учреждений, находящихся в собственности органов власти всех уровней, но и

в первую очередь государственные денежные средства, которые

составляют государственные бюджеты всех уровне: доходы и расходы

Под государственным бюджетом понимается экономический план

государства, инструмент финансовой политики государства, который

принимается, осуществляется и существует в виде закона, который

принимается по представлению исполнительных органов, утверждается

представительными законодательными органами и вступает в силу после

подписания президентом, губернатором или главой местной администрации.

Кроме бюджета основополагающим понятием в государственном

секторе является понятие государственной собственности.

44

При анализе прав собственности экономисты обычно опираются на

классификацию, которую на рубеже 1950—1960-х гг. предложил британский

правовед А. Оноре.

Первое из них — право владения, т. е. узаконенная возможность

физического контроля над объектами собственности. Второе — право

непосредственного использования полезных свойств данных объектов.

Третье — право на управление, подразумевающее возможность принимать

решения о том, кто и на каких условиях может получать доступ к этим

объектам. Четвертым является право на доход от собственности. Пятым —

право на капитальную стоимость объекта, т. е. на его отчуждение,

потребление или уничтожение. А. Оноре выделял также права, связанные с

защитой собственности, ее бессрочностью, возможностью передачи по

наследству, долгами и их уплатой, а также с отношениями, возникающими в

связи с ущербом, который может быть нанесен другим людям в ходе

реализации правомочий, либо в связи с прекращением каких-либо из

правомочий.

Принципиальное значение имеет исключительный характер прав

собственности. Обладание некоторыми правомочиями не просто определяет

возможности собственника, но и отличает его от всех, кто собственниками не

являются. Например, безнаказанно уничтожить объект может только тот, кто

обладает правом на его капитальную стоимость. Собственность всегда

предполагает некоторые ограничения для тех, кто не относится к числу

носителей данного конкретного правомочия по отношению к данному

конкретному объекту.

Исключительный характер присущ государственной собственности не

менее чем всякой иной.

Предприятие может не находиться в собственности государства,

но быть в некотором смысле вовлечено в общественный сектор,

например, государственными заказами. Допустим, акционерное

общество имеет шанс получить выгодный заказ на производство

45

секретных вооружений, тогда его владельцы, ради успешной

реализации своего права на доход, могут отказаться, например, от

права посещать принадлежащее им предприятие, самостоятельно

избирать кадровую политику и т. д. Ограничение целого ряда прав в

данном случае "покупается" в обмен на право участвовать в

использовании государственных финансовых средств.

Формирование и использование государственных финансов

существенным образом модифицирует действительные правомочия

собственников.

Государственные финансы призваны выполнять три самостоятельные

функции: аллокационную, распределительную (дистрибутивную) и

стабилизационную.

Аллокационная функция состоит в том, чтобы корректировать

аллокацию ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна в силу

изъянов рынка. Аллокационная функция выполняется, например, когда

государство с помощью налогов ограничивает производство товаров с

негативными экстерналиями или с помощью субсидий способствует

производству благ, обладающих особыми достоинствами. При посредстве

государственных финансов осуществляется аллокация ресурсов для

производства большей части общественных благ.

Распределительная функция заключается в осуществлении

перераспределительных процессов. Например, собирая налоги с работающих,

государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и

безработным.

Стабилизационная функция общественных финансов определяется их

влиянием на макроэкономическое равновесие. Последнее, как известно,

существенно зависит от характера и размера налогов, общественных

расходов, государственного долга и способов его финансирования.

Но существует и другой способ выделения функций финансов.

46

Функция планирования предполагает формулирование целей и выбор

путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов

ведения между федерацией, субъектами федерации и органами местного

самоуправления, а также разработки прогнозов и бизнес-планов развития

предприятий и организаций, смет доходов и расходов домашних хозяйств. К

ней обычно относят и распределение ограниченного объема финансовых

ресурсов во времени с учетом приоритетов и целей развития,

перераспределения финансов между бюджетом, предприятиями и

домашними хозяйствами. Данная функция реализуется путем составления

бюджетов, планов и прогнозов на соответствующий финансовый год и

перспективу, балансов финансовых ресурсов, установления порядка

налогообложения и т.п.

Функция организации включает выбор предприятиями организационно-

правовой формы, бюджетное устройство, разграничение полномочий

законодательных и исполнительных органов власти и бюджетном процессе,

определение прав и обязанностей функциональных подразделений

финансовых органов государства и предприятий. С ней связан процесс

организационного построения внутренней системы регулирования и

контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов предприятий и

домашних хозяйств.

Функция стимулирования предполагает выбор оптимальных средств и

способов, обеспечивающих реализацию поставленных целей, позволяет

интерпретировать факторы, влияющие на финансовую деятельность.

Решающую роль играют факторы, определяющие поведение людей в

процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам

финансов.

Эти три функции имеют решающее значение для финансовой системы

в целом.

47

В процессе деятельности, связанной с регулированием реального

денежного оборота, реализуются три основные функции финансов:

воспроизводственная, распределительная и контрольная.

Воспроизводственная функция финансов заключается в обеспечении

сбалансированности материальных, трудовых и денежных средств на всех

стадиях кругооборота капитала в процессе простого и расширенного

воспроизводства. Воспроизводство осуществляется в рамках самостоятельно

хозяйствующих субъектов, наделенных имуществом.

Воспроизводственная функция стимулирует накопление финансовых

ресурсов.

Составной частью воспроизводственной функции финансов является

оперативная функция – текущее обеспечение предприятий, организаций,

бюджетов и внебюджетных фондов денежными средствами для

непрерывного финансирования, то есть совершения платежей, расчетов и

выполнения денежных обязательств.

Распределительная функция финансов заключается в том, что за счет

полученной выручки от реализации и внереализационных доходов (платы за

аренду, штрафов, курсовых разниц и т.д.) предприятия обеспечивают

выполнение денежных обязательств перед бюджетом, банками и

контрагентами. Результатом распределительных процессов являются

формирование целевых фондов денежных средств предприятиями за счет

остающейся в их распоряжении прибыли, поддержание эффективной

структуры капитала, установление пропорций распределения национального

дохода.

Контрольная функция финансов заключается в реализации контроля

рублем за реальным денежным оборотом и формированием фондов

денежных средств. Она позволяет путем сопоставления и анализа затрат и

результатов выявлять как позитивные, так и негативные стороны

деятельности хозяйствующих субъектов и принимать на этой основе

соответствующие решения.

48

Государственной собственностью в РФ является:

1. имущество, принадлежащее на правах собственности правительству;

2. имущество, принадлежащее правительству субъектов;

3. земля и другие природные ресурсы, которые не находятся в

собственности граждан, юридических лиц и муниципалитетов.

Муниципальной собственностью является имущество, которым

владеют, пользуются и распоряжаются либо органы исполнительной власти

муниципальных образований напрямую или через своих специально

делегированных в управленческие структуры соответствующих предприятий

представителей. Эти представители подбираются специальными отделами

(например, промышленным отделом городской администрации), проходят

процедуру согласования у главы администрации, после чего их кандидатуры

выносятся на утверждение сессии представительного органа местного

самоуправления и в случае если за этого кандидата проголосует более

половины депутатов представительного органа, присутствующих на сессии

при наличии кворума, то он считается утвержденным на посту, как правило,

генерального директора муниципального унитарного предприятия.

Кроме имущества, передающегося органами самоуправления

специально создаваемым унитарным предприятиям, существует еще понятие

муниципальной казны. В структуру этого понятия входят средства местного

бюджета, которые поступают от основных налоговых и неналоговых

поступлений, законодательно закрепленных за местными бюджетами, а также

то имущество, которое не закреплено за муниципальными унитарными

предприятиями и учреждениями и принадлежит непосредственно органам

местного самоуправления.

Имущество, которое находится в государственной или муниципальной

собственности, может передаваться в собственность гражданам или частным

юридическим лицам, то есть приватизироваться в соответствии с законом РФ

о приватизации. Согласно этому закону, процедура передачи может быть

подразделена на несколько стадий.

49

Первая стадия: соответствующим комитетом по управлению

государственным и муниципальным имуществом готовятся предложения, а

именно перечень объектов, которые подлежат приватизации, сроки торгов и

условия, которые будет обязан выполнить потенциальный собственник этого

имущества. К этим условиям могут относиться, во-первых, обязательства

собственников сохранить трудовой коллектив, во-вторых, обязательства

сохранить профильную, производственную ориентацию, в-третьих,

обязательства по уплате налоговых недоимок, то есть задолженностей

объекта перед бюджетами всех уровней по налогам и сборам.

Что касается процедуры приватизации, то сейчас законодательно

запрещено проводить залоговые аукционы, и приватизация проходит только

на основе конкурентных аукционных торгов с заранее установленной

решением соответствующих органов власти минимальной продажной ценой.

В качестве условия может быть выдвинуто требование, чтобы минимальный

шаг был, например, один миллион рублей.

Что касается процедуры залоговых аукционов, то эта процедура, по

сути дела, маскировала бесплатную раздачу государственного имущества.

Сейчас компания, которая желает участвовать в приватизации того или

иного объекта, должна подать соответствующую заявку не позднее одного –

трех месяцев до даты проведения аукциона, в которой должна четко

прописать свой основной капитал, внести некоторую сумму денег в качестве

первоначального взноса, проигравшим деньги будут возвращены.

Вторая стадия: предложения, подготовленные профильным

комитетом, проходят согласование внутри исполнительного органа со всеми

другими министерствами и ведомствами, заинтересованными в этом, по

итогам которого принимается согласованное решение, утверждается

предполагаемый список объектов, подвергающихся приватизации и

минимальная продажная цена каждого объекта. После этого, уже от имени

всей администрации или правительства, эти предложения в качестве

законопроекта поступают на рассмотрение в представительный или

50

законодательный орган власти соответствующего уровня, где он проходит

достаточно длительную процедуру утверждения, состоящую из трех чтений.

Сначала утверждается общее количество объектов, затем утверждается их

отраслевая принадлежность, потом утверждается индивидуальная цена

каждого объекта. После того, как вся эта процедура будет завершена,

наступает третья стадия, то есть происходят сами торги на основе

утвержденного закона. Деньги, полученные в ходе торгов, зачисляются в

соответствующий раздел бюджета, а права собственности переходят

победителю аукциона.

В отношении имущества государственных и муниципальных

предприятий существует особое правовое понятие – право хозяйственного

ведения, то есть право руководства предприятия пользоваться, владеть и

распоряжаться имуществом, денежными средствами предприятия, но в

определенных пределах и с определенными ограничениями. Эти ограничения

происходят оттого, что директора или управляющие такими предприятиями

являются наемными менеджерами, назначенными собственниками

предприятия, которые только и могут принимать окончательные решения по

всем вопросам, связанным с основными направлениями финансовой и

хозяйственной деятельности руководства этих предприятий. В качестве

собственников выступают органы исполнительной власти соответствующего

уровня, а непосредственный контроль за деятельностью руководства

осуществляют должностные лица имущественного или финансового

управления (Министерство финансов) этих исполнительных органов.

Поэтому все имущество, закрепленное за государственными или

муниципальными предприятиями или учреждениями, не принадлежит им на

праве собственности, а всего лишь передается им в управление на праве

хозяйственного ведения. Это означает, что только собственник может

принимать решение о создании такого предприятия или учреждения, о его

реорганизации, приватизации или ликвидации. Собственник же определяет

размеры уставного капитала предприятия и перечисляет на расчетный счет

51

этого предприятия соответствующую сумму денег. Он же определяет, чем

будет заниматься предприятие, какую продукцию выпускать, а также он будет

регулировать разные процедуры (цену продукции). Собственник также

решает вопросы, связанные с задолженностями этих предприятий перед

бюджетом, перед поставщиками, по всем контрактам, которые руководство

заключило. Руководство предприятия осуществляет только оперативное

управление финансово-хозяйственной деятельностью предприятия, и оно

несет полную ответственность перед собственниками за результаты этой

финансово-хозяйственной деятельности.

Существует процедура ежеквартального и ежегодного отчета

руководства предприятия подобного рода в соответствующих органах

управления. Но дело в том, что эти отчеты, как правило, проводятся

формально и ограничиваются они письменной отчетностью руководства

предприятия в соответствующих отделах Администрации. Но так обстоит

дело только в тех отраслях, которые будут иметь источники поступления

финансовых ресурсов независимо от результатов работы.

Существует еще одно понятие – право оперативного управления. Оно

относится к одной категории государственных предприятий, а именно к

федеральным казенным предприятиям, то есть предприятиям, которые

созданы решением правительства РФ, принадлежат ему на правах

собственности и имеют стопроцентный пакет своих акций в руках

Министерства финансов государства. Вся производственная и финансово-

хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в

соответствии с двумя основными документами, которые готовятся

руководством предприятия, но утверждаются собственниками: первый

документ – план- заказ, второй документ – план - развитие.

Наиболее наглядно план-заказ работает в оборонной компании и

представляет государственные заказы конкретным казенным предприятиям

на производство в течение финансового года конкретного количества единиц

продукции. В качестве предоплаты на счета этого предприятия переводится

52

половина денежной суммы от общей стоимости заказа. Наличие именно

таких заказов обеспечивает устойчивую работу данного вида предприятий.

Если объем данного заказа недостаточен, чтобы загрузить имеющиеся

производственные мощности данного предприятия, то тогда, в рамках плана-

развития, по предложению руководства и с согласия собственника,

происходит обозначение направления сотрудничества предприятия с

частными заказчиками, в том числе и с зарубежными предпринимателями.

После того, как руководство разработает проект этого плана-развития, оно

выходит с ним в Министерство экономического развития и торговли, и там

этот план проходит ряд согласований, после чего поступает на утверждение

Министерства финансов, и именно оно решает судьбу этих возможных

заказов со стороны иностранных компаний. Но оно же накладывает и

существенные ограничения на распоряжение прибылью руководства этого

предприятия, которая получается в результате продажи соответствующей

продукции в соответствии с этим планом - развития. Деньги, которые

поступают на счета предприятий в результате исполнения иностранных

заказов, расходуются __________на выполнение работ планов – заказов. Остаток

свободных средств на счетах таких предприятий подлежат стопроцентному

зачислению в федеральный бюджет.

Ежегодно эти казенные предприятия предоставляют Министерству

финансов отчет об использовании как бюджетных средств, так и средств,

полученных в ходе работ в соответствии с планом – развитием и всех

амортизационных отчислений. Руководство этих предприятий не имеет права

самостоятельно распоряжаться имуществом (сдавать в аренду),

распоряжаться деньгами на счетах, но зато и все риски, связанные с

возможными убытками от деятельности предприятии, берет на себя

федеральный бюджет.