Глава 8. Международные организации как механизмы регулирования между-

народных отношений

Роль международных организаций

Международные организации относятся к числу наиболее развитых и разнообразных

механизмов упорядочения международной жизни. Заметное повышение активности между-

народных организаций, равно как и значительное увеличение их общего количества, являет-

ся одним из примечательных феноменов современного международного развития.

Согласно данным Союза международных ассоциаций, в 1998г. существовало 6020

международных организаций; за последние два десятилетия их общее число возросло более

чем вдвое .

Международные организации, как правило, разделяют на две основные группы.

1. Межгосударственные (межправительственные) организации учреждаются на ос-

нове международного договора группой государств; в рамках этих организаций осуществля-

ется взаимодействие стран-членов, и их функционирование основано на приведении к

некоторому общему знаменателю внешней политики участников по тем вопросам, которые

являются предметом деятельности соответствующей организации.

2. Международные неправительственные организации возникают не на основе дого-

вора между государствами, а путем объединения физических и/или юридических лиц, дея-

тельность которых осуществляется вне рамок официальной внешней политики государств .

Понятно, что межгосударственные организации оказывают гораздо более ощутимое

воздействие на международно-политическое развитие - в той мере, в какой главными дейст-

вующими лицами на международной арене остаются государства. Вместе с тем международ-

ных неправительственных организаций больше, чем межгосударственных, причем на

протяжении многих лет наблюдается устойчивая тенденция увеличения их числа. В 1968 г.

было 1899 международных неправительственных организаций, в 1978 г. - 2420, в 1987 г. -

4235, в 1998г.- 5766. В этом находит свое проявление усиливающаяся глобализация мировой

системы с отчетливо выраженным возрастанием объема разнообразных транснациональных

(точнее, трансграничных) взаимодействий.

В принципе в таком развитии можно видеть предпосылки для радикальной трансфор-

мации системы международных отношений и формирования глобального мирового сообще-

ства, в котором самоорганизация и регулирование общественных процессов будут

осуществляться не через взаимодействие между государствами, а непосредственно, с помо-

щью механизмов прямого действия. Международные неправительственные организации в

таком случае могут рассматриваться как элементы формирующегося глобального граждан-

ского общества. Следует отметить, что среди специалистов нет единого мнения в трактовке

этой тенденции. Но в любом случае появление все большего числа негосударственных дей-

ствующих лиц (акторов), оперирующих на международной арене параллельно с государст-

вами и в известном смысле оспаривающих их монопольное положение, становится

примечательным феноменом в развитии международных отношений.

Достаточно ощутимо и влияние неправительственных организаций на международ-

ную жизнь. Они могут поднимать вопросы, которые не затрагиваются деятельностью прави-

тельств; собирать, обрабатывать и распространять информацию о международных

проблемах, требующих общественного внимания; инициировать конкретные подходы к их

решению и побуждать правительства к заключению соответствующих соглашений; осущест-

влять наблюдение за деятельностью правительств в тех или иных сферах международной

жизни и выполнением государствами взятых на себя обязательств; мобилизовывать общест-

венное мнение и способствовать возникновению чувства причастности "простого человека"

к крупным международным проблемам.

И все же значение межгосударственных организаций для регулирования международ-

ной жизни неизмеримо больше. В этом отношении они проявляют себя как бы в двух ипо-

стасях - с одной стороны, образуя поле кооперативного или конфликтного взаимодействия

между государствами-членами, с другой - выступая в качестве специфических действующих

лиц на международной арене и таким образом оказывая самостоятельное влияние на дина-

мику развития международных отношений.

Впрочем, мера такой самостоятельности - вопрос тоже достаточно спорный и тради-

ционно являющийся предметом дебатов среди аналитиков. Сторонники "реалистической па-

радигмы" в подходе к международным отношениям полагают, что межгосударственные

организации "производят" лишь то, что "вкладывают" в них государства-члены, и не спо-

собны генерировать никакой импульс, выходящий за пределы внешней политики последних.

Иными словами, межгосударственные организации рассматриваются лишь как постоянный

дипломатический форум, выявляющий совпадение позиций участников. С другой стороны,

адепты "идеалистической парадигмы" подчеркивают, что в результате деятельности межго-

сударственных организаций возникает новое качество, не сводимое лишь к сумме внешнепо-

литических импульсов стран-членов. Именно по этому пути, считают они, будет

происходить преобразование всей системы международных отношений, ее трансформация из

арены установления баланса интересов в механизм выявления и решения глобальных про-

блем человечества.

Первый из указанных выше двух подходов, по-видимому, в большей степени отража-

ет фактическое положение дел на международной арене. Но в любом случае имеет смысл

подчеркнуть три обстоятельства.

Во-первых, даже если рассматривать межгосударственные организации как вторич-

ные, производные субъекты международного права, они вовлечены (и в некоторых случаях

весьма активно) в процесс формирования и осуществления международно-правовых норм.

Более того, эффективность последних все больше зависит от того, в какой степени они санк-

ционированы межгосударственными организациями.

Во-вторых, деятельность этих организаций ощутимым образом влияет на междуна-

родно-политическое поведение участвующих в них государств и в более широком смысле,

причем даже в тех случаях, когда речь не идет о формировании некоторых правовых норм,

принимаемых к обязательному исполнению. Можно сказать, что само участие в межгосудар-

ственных организациях становится для государств фактором их международной социализа-

ции.

В-третьих, хотя государства (общим числом порядка двухсот) и являются главными

действующими лицами на международной арене, межгосударственных организаций значи-

тельно больше, и они в совокупности образуют довольно развернутую сеть, охватывающую

практически все сегменты современных международных отношений.

В 1998 г. существовало 254 межгосударственных организации . Они различаются по

кругу участников (универсальные и региональные), функциональному предназначению (об-

щей и специальной компетенции), порядку вступления новых членов (открытые и закрытые),

характеру полномочий (основанные на традиционном приведении к общему знаменателю

позиций стран-членов и содержащие элементы наднациональности). Общими тенденциями в

развитии межгосударственных организаций можно считать следующие: а) относительное

усиление региональных аспектов в их деятельности, позволяющее сфокусироваться на более

конкретных проблемах; б) значительное возрастание числа организаций специальной компе-

тенции для регулирования специфических сфер международного взаимодействия; в) более

частое и более широкое наделение межгосударственных организаций наднациональными

полномочиями.

Масштабы, характер и глубина воздействия межгосударственных организаций на ме-

ждународно-политическую жизнь варьируются в довольно широких пределах. Деятельность

некоторых из них имеет особое значение для современных международных отношений и за-

служивает специального рассмотрения.

Организация Объединенных Наций (ООН)

Организация Объединенных Наций не только занимает центральное место в системе

межгосударственных организаций, но и играет исключительную роль в современном между-

народно-политическом развитии. Созданная в 1945 г. как универсальная международная ор-

ганизация, имеющая своей целью поддержание мира и международной безопасности и

развитие сотрудничества между государствами, ООН объединяет в настоящее время 185

стран мира.

Воздействие ООН на современные международные отношения весомо и многогранно.

Оно определяется следующими основными факторами:

- ООН является самым представительным форумом для дискуссий между государст-

вами по актуальным проблемам международного развития.

- Устав ООН является фундаментом современного международного права, своего ро-

да общепризнанным кодексом поведения государств и их взаимоотношений; по нему сверя-

ют другие международные договоры и соглашения.

- ООН сама стала важным механизмом международного нормотворчества и занимает

совершенно особое место среди других организаций - источников международного права. По

инициативе и в рамках ООН заключены сотни международных конвенций и договоров, ре-

гулирующих положение дел в самых разнообразных сферах общественной жизни.

- В принципах построения ООН (прежде всего в предоставлении особого статуса по-

стоянным членам Совета Безопасности) нашли свое отражение объективные реалии между-

народно-политической системы, а их изменение стало главным стимулом для ведущейся

работы по реформированию этой организации.

- Под сенью ООН существует большое число межправительственных организаций,

осуществляющих регулирование международной жизни в рамках своего функционального

предназначения.

- ООН наделена исключительно важной компетенцией решать вопросы войны и мира,

в том числе и путем использования вооруженной силы.

Штаб-квартира ООН находится в Нью-Йорке, где размещены пять из шести ее глав-

ных органов. В Генеральной Ассамблее каждое государство имеет один голос; она собирает-

ся на свои регулярные сессии ежегодно, а также на специальные и чрезвычайные сессии

(всего их было 29); решения по повестке дня (которая насчитывает более 100 вопросов) при-

нимаются простым большинством голосов и не обязательны для государств-членов, но рас-

сматриваются как мнение мирового сообщества и в этом смысле имеют значительный

моральный авторитет. (За время своей деятельности Генеральная Ассамблея приняла свыше

10 тыс. резолюций.) Совет Безопасности состоит из 15 членов; 5 из них - постоянные (Рос-

сия, США, Великобритания, Франция и Китай), остальные избираются Генеральной Ассамб-

леей на два года. Решения принимаются большинством в 9 голосов из 15, включая

совпадающие голоса всех постоянных членов (которые, таким образом, обладают правом ве-

то). При рассмотрении вопросов, связанных с возникновением угрозы международному ми-

ру, Совет Безопасности обладает исключительно широкими правами, включая право вводить

экономические санкции и принимать решение о применении вооруженных сил .

Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) занимается экономическими и соци-

альными вопросами в рамках ООН, организуя обсуждение соответствующих проблем, выра-

батывая рекомендации для государств-членов, проводя исследования, подготавливая

доклады, созывая конференции и т.п. В его состав (ежегодно обновляемый на одну треть)

входят 54 государства-члена, избираемые Генеральной Ассамблеей. Совет по опеке был соз-

дан для того, чтобы содействовать продвижению к самоуправлению и независимости 11 по-

допечных территорий, существовавших к моменту образования ООН; в 1994 г. последняя из

них (Паулу, находившаяся под опекой США) обрела независимость, и функционирование

этого органа было фактически приостановлено. Секретариат выполняет административные

функции, состоит из более чем 15 тыс. человек, являющихся гражданами примерно 170

стран, и возглавляет Генеральным Секретарем ООН, который играет важную политическую

роль в деятельности организации и назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации

Совета Безопасности.

Международный Суд размещается в Гааге (Нидерланды) и состоит из 15 судей, изби-

раемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности на девятилетний срок по критери-

ям компетенции, а не национально-государственной принадлежности Сторонами в Суде

могут быть только государства и только на добровольной основе; в этом случае его решения

для них обязательны. Государство может сделать специальное заявление о признании юрис-

дикции Суда обязательной, даже и не будучи стороной в споре (такие заявления сделали

свыше 60 государств, хотя во многих случаях с существенными оговорками). За время суще-

ствования Суда на его рассмотрение было передано свыше 70 споров между государствами и

запрошено свыше 20 консультативных заключений.

В "семью" Организации Объединенных Наций входят 14 специализированных учреж-

дений ООН - межправительственных организаций универсального характера, имеющих спе-

циальное функциональное предназначение . Некоторые из них возникли задолго до

создания ООН . С точки зрения масштабности воздействия на современные международные

отношения имеет смысл особо отметить Международный валютный фонд (МВФ) и Между-

народный банк реконструкции и развития (МБРР), которые играют исключительно важную

роль в координации валютно-финансовой политики государств-членов, предоставлении кре-

дитов и займов и т.п. , а также Международное агентство по энергии (МАГАТЭ), наделен-

ное специальными функциями в плане нераспространения ядерного оружия .

В эпоху биполярного противостояния на международной арене эффективность дея-

тельности ООН часто оказывалась невысокой. Политическая, военная и идеологическая

конфронтация двух сверхдержав и их союзников нередко оказывала парализующее воздей-

ствие на деятельность основных структур и институтов ООН. С окончанием холодной войны

возник мощный импульс для активизации ООН и ее превращения в действенный механизм

организации международной жизни.

Особое значение приобрели усилия ООН по поддержанию мира. Если за первые че-

тыре десятилетия своего существования ООН осуществила 14 различных миссий и операций

с направлением наблюдателей, посредников или военного персонала в районы конфликтов,

то с 1988 г. были инициированы 33 миротворческие акции. Пик активности в этой области

пришелся на 1995 г., когда общее число задействованного в миротворческой деятельности

ООН персонала составило почти 70 тыс. человек (включая 31 тыс. военнослужащих) из бо-

лее чем 70 стран. Значительное развитие по линии ООН получили превентивная дипломатия

(миссии по установлению фактов, усилия по примирению сторон, посредничество и т.п.), ор-

ганизация наблюдения за перемирием, гуманитарные операции (оказание помощи беженцам

и другим жертвам конфликтов), содействие послеконфликтной реабилитации. В той или

иной форме ООН была вовлечена в усилия по урегулированию в большинстве "горячих то-

чек" текущего десятилетия - в Сомали, Мозамбике, Камбодже, Афганистане, Центральной

Америке, на Гаити, в бывшей Югославии, на Ближнем и Среднем Востоке, в Руанде, Запад-

ной Сахаре, Таджикистане, Грузии. Вместе с тем Совет Безопасности использовал и такие

инструменты, как санкции (экономические, политические, дипломатические, финансовые и

иные принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил) и принуди-

тельное разоружение (в отношении Ирака).

Однако прекращение холодной войны не только открыло новые возможности для

ООН, но и рельефно высветило присущие ей недостатки, которые ранее находились на зад-

нем плане. С одной стороны, речь идет об издержках существования огромного бюрократи-

ческого аппарата ООН, его неповоротливости и неэффективности процесса принятия

решений, перегруженности организации многочисленными структурами и их параллелизме.

С другой стороны, ставится вопрос об адаптации ООН к серьезному изменению междуна-

родно-политического ландшафта, происшедшему за пять с лишним десятилетий ее сущест-

вования. Наконец, остаются непроясненными многие концептуальные вопросы деятельности

ООН (какой должна быть система ее приоритетов, при каких условиях ее функции могут

быть делегированы региональным организациям или коалициям государств, каковы условия

и пределы вмешательства ООН во внутренние дела суверенных государств, как добиться оп-

тимального сочетания демократизма и оперативности в функционировании ООН, как со-

вместить принцип ее универсальности с особым статусом постоянных членов Совета

Безопасности, и т.п.).

В развернувшейся широкой дискуссии о реформе ООН выявились глубокие расхож-

дения между участниками этой организации по вопросам очередности реформ, степени их

радикальности и самого содержания преобразований. В самом общем плане можно выделить

несколько основных тем, связанных с обсуждаемой проблемой:

- обеспечение большей эффективности ООН при обращении к вопросам международ-

ной безопасности и совершенствование инструментария миротворчества и кризисного регу-

лирования,

- расширение возможностей вовлечения ООН во внутренние дела государств в связи с

политической нестабильностью, нарушением прав человека, экологическими или гумани-

тарными катастрофами;

- повышение роли ООН в "нетрадиционных" областях (экология, миграция, регули-

рование информационных потоков и т.п.);

- изменение порядка финансирования деятельности ООН и принципов использования

ее финансовых ресурсов;

- модификация роли Генеральной Ассамблеи с целью повысить ее способность при-

нимать действенные решения;

- более четкое определение статуса Генерального Секретаря ООН и радикальная пере-

стройка работы Секретариата ООН;

- уточнение функций и роли специализированных учреждений ООН, координация их

деятельности, расширение полномочий Международного Суда;

- повышение эффективности работы Совета Безопасности и изменение его состава.

Последняя из отмеченных выше тем стала предметом особого внимания в дискуссиях

о реформировании ООН. Существует более или менее широкое согласие относительно необ-

ходимости увеличить число членов Совета Безопасности и сделать его состав более репре-

зентативным. Значительно более сложным является вопрос о категориях членства в Совете

Безопасности. Наиболее очевидными кандидатами на включение в число постоянных членов

являются Германия и Япония, однако при этом неизбежны притязания на аналогичный ста-

тус со стороны ряда развивающихся стран- Индии, Бразилии или Мексики. Кроме того, рас-

ширение круга стран, обладающих правом вето, способно парализовать работу Совета

Безопасности. Вместе с тем сам вопрос о праве вето является одним из центральных. Хотя

отмена этого института (по мотивам преодоления неравенства стран-членов) практически

нереальна, внесение в него определенных корректировок представляется вполне возмож-

ным .

В целом же предпосылки для радикальной трансформации ООН в настоящее время

выглядят не очень значительными - как по причине несовпадающих взглядов государств-

членов (и нежелания многих из них пойти на слишком крутые перемены), так и ввиду отсут-

ствия необходимых финансовых ресурсов (из-за чего уже сегодня приходится идти на опре-

деленное свертывание миротворческой деятельности). Однако эволюционная адаптация

организации к меняющимся условиям настоятельно необходима. От этого будет зависеть

расширение возможностей ООН в плане ее воздействия на международную жизнь и эффек-

тивного выполнения функции важнейшего многостороннего механизма peгулирования меж-

дународных отношений.

Особенно актуальной эта проблема стала в связи с возникновением опасной тенден-

ции использования военной силы против суверенных государств в обход ООН. Военные дей-

ствия НАТО против Югославии, начатые в марте 1999 г. без санкции Совета Безопасности,

явственно обозначили возможность эрозии роли ООН как центрального элемента современ-

ной международно-политической системы.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

Эта структура, на протяжении более чем двух десятилетий называвшаяся Совещанием

по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начала функционировать в 1973 г. как

дипломатический форум в составе 35 государств. В их число входили практически все стра-

ны Европы а также США и Канада. Уникальность СБСЕ состояла в том, что государства,

относящиеся к разным общественно-политическим системам и входившие в противостоящие

друг другу военные структуры - НАТО и Организацию Варшавского договора (ОВД), а так-

же нейтральные и неприсоединившиеся государства сумели организовать постоянный про-

цесс диалога и переговоров по актуальным проблемам обеспечения мира и стабильности на

континенте.

Результатом деятельности СБСЕ стал Заключительный акт, принятый в Хельсинки в

1975 г. Он определил принципы взаимоотношений между государствами ("Хельсинкский

декалог"), а также наметил конкретные шаги по развитию сотрудничества ряде областей.

Продолжением этой линии стали встречи представителей государств СБСЕ в Белграде (1977

- 1978 гг.), Мадриде (1980-1983гг.), Вене (1986 - 1989гг.), организация научного

(Бонн,1980г.) и культурного (Будапешт, 1985 г.) форумов, проведение конференций по эко-

номическому сотрудничеству (Бонн,1990г.;),по человеческому измерению" СБСЕ (Копенга-

ген,1990г.; Москва, 1991 г.), по Средиземноморью (Пальма-де-Майорка, 1990 г.).

Важным направлением деятельности СБСЕ стало обеспечение военной разрядки на

континенте. Конкретные меры по повышению взаимного доверия в военной области были

определены еще хельсинкским Заключительным актом; их дальнейшее развитие и углубле-

ние предусматривались соответствующими документами, принятыми в Стокгольме (1986г.)

и Вене (1990 г.). В рамках СБСЕ велись переговоры по Договору об обычных вооруженных

силах в Европе (1990 г.), который стал этапным событием в деле укрепления стабильности на

континенте. В соответствии с принятыми в рамках СБСЕ обязательствами в отношении

большей открытости и транспарентности военной деятельности государств-участников был

подписан Договор по открытому небу (1992 г.).

В целом к рубежу 80 - 90-х годов СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело

стабилизации обстановки в Европейском регионе и развития общеевропейского сотрудниче-

ства. Окончание холодной войны в Европе в значительной мере явилось результатом дея-

тельности именно СБСЕ и объективно ставило эту структуру в центр постконфронтационной

фазы международно-политического развития на континенте. Парижская Хартия для Новой

Европы, принятая на встрече глав государств и правительств стран СБСЕ в 1990 г., в целом

исходила именно из такого видения.

Распад социалистического содружества и затем Советского Союза, равно как и про-

исшедшие вследствие этого кардинальные изменения в европейском международно-

политическом ландшафте, не могли не наложить заметный отпечаток на деятельность СБСЕ.

Характерной чертой 90-х годов стали значительные нововведения, осуществленные по цело-

му ряду направлений, и одновременно непрекращающиеся дебаты о функциональном пред-

назначении этой структуры и ее роли в организации международной жизни в Европе.

Были предприняты шаги по организационному укреплению СБСЕ и его структурной

консолидации. На это нацеливал еще указанный выше документ Парижского саммита (1990

г), в 1992г. в Хельсинки были приняты документ "Вызов времени перемен" и пакет решений

организационного характера; в 1994г. на Будапештском совещании в верхах было решено

преобразовать СБСЕ из переговорного форума в постоянно действующую организацию и

именовать ее с 1995 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Произошло значительное расширение круга участнике ОБСЕ. В состав организации

были приняты все постсоветские государства, а также страны, возникшие на территории

бывшей Югославии. В результате в настоящее время членами ОБСЕ являются 55 государств.

Это, несомненно, придало ОБСЕ более репрезентативный характер и вместе с тем стало фак-

тором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в

Закавказье и Центральной Азии. Однако если раньше указанные регионы входили в "евро-

пейское пространство" как часть Советского Союза, то теперь возникшие в них страны пред-

ставлены в ОБСЕ непосредственно . Таким образом, зона ОБСЕ географически выходит

далеко за пределы Европы .

Высшим структурным уровнем в ОБСЕ является совещание глав государств и прави-

тельств, созываемое раз в два года . Центральный руководящий орган - Совет министров

(в составе министров иностранных дел), собирающийся на свои сессии ежегодно. Руководя-

щий совет (заменивший Комитет старших должностных лиц) периодически созывается на

уровне директоров политических департаментов внешнеполитических ведомств ( этот орган

раз в год собирается в качестве Экономического форума). Основным органом для ведения

политических консультаций и принятия текущих решений является Постоянный совет,

дислоцированный в Вене и включающий постоянных представителей государств-

участников; он может также созываться при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

Общее руководство оперативной деятельностью ОБСЕ осуществляется действующим

председателем; эти функции выполняются поочередно министрами иностранных дел стран-

членов на протяжении одного года. Действующий председатель опирается на помощь пред-

шествовавшего и последующего председателей (вместе они образуют институт "тройки"),

может назначать и направлять личных представителей, инициировать создание специальных

целевых групп; он также поддерживает контакты с Парламентской ассамблеей ОБСЕ .

Главным должностным лицом организации является Генеральный секретарь, избираемый на

три года Советом министров и возглавляющий секретариат ОБСЕ, базирующийся в Вене.

В деятельности ОБСЕ стало уделяться повышенное внимание проблемам междуна-

родно-политического развития в Европе, приобретающим особое значение в условиях,

возникших после окончания холодной войны. Для оказания помощи Совету министров

создан дислоцированный в Вене Центр по предотвращению конфликтов, в рамках которого

государства-члены проводят соответствующие консультации. Бюро по демократическим

институтам и правам человека (размещенное в Варшаве) содействует расширению

сотрудничества в области "человеческого измерения" и формированию гражданского

общества в новых демократических странах. В 1997 г. в ОБСЕ была введена должность

представителя по свободе средств массовой информации. Форум ОБСЕ по сотрудничеству в

области безопасности является постоянно действующим органом, занимающимся

проведением новых переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и

укреплению доверия и безопасности.

Особо следует отметить обращение ОБСЕ к проблематике конфликтных ситуации в

зоне действия организации. В заявлениях, принимаемых на уровне глав государств и прави-

тельств или министров иностранных дел, неоднократно затрагивались конфликты в бывшей

Югославии, Нагорном Карабахе, Таджикистане, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и

других "горячих точках". Однако принимаемые декларации и призывы, по терминологии

часто напоминавшие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, оставались, как правило, без

практических последствий Вопрос о повышении эффективности ОБСЕ в деле предотвраще-

ния конфликтов и их урегулирования относится к числу наиболее острых в ее деятельности.

Это обусловлено тем, что ОБСЕ призвана стать главным инструментом раннего пре-

дупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного

восстановления в Европе. И нельзя не отметить достижения ОБСЕ в данной сфере. Долго-

срочные миссии этой организации с целью политического мониторинга, поощрения контак-

тов между конфликтующими сторонами, содействия строительству демократических

институтов были направлены в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Македонию, Грузию,

Молдову, Таджикистан, Эстонию, Латвию, Украину; специальные группы по линии ОБСЕ

находились в России (Чечня), Албании и Белоруссии. Учреждение в ОБСЕ должности Вер-

ховного комиссара по делам национальных меньшинств и его деятельность способствовали

известному ослаблению напряженности в ряде потенциально конфликтных ситуаций (на-

пример, в связи с положением русскоязычного населения в некоторых странах Балтии).

Значительные усилия были приложены ОБСЕ для урегулирования конфликта в На-

горном Карабахе. Под ее эгидой функционирует так называемая Минская группа, нацеленная

на выработку решения по этой конфликтной ситуации. Будапештский саммит ОБСЕ (1994 г.)

принял решение о создании на основе соответствующей резолюции Совета Безопасности ОО

многонациональных сил по поддержанию мира после достижения согласия сторон о пре-

кращении военного конфликта. Был также решено разработать план по формированию, со-

ставу оперативной деятельности подобного рода сил. Реализация этого, по сути дела,

означала бы принципиально новую роль ОБСЕ в деле урегулирования конфликтов .

Один из принципиально важных вопросов в деятельности ОБСЕ касается определения

ее будущей роли. Существует общее согласие, что она будет занимать одно из центральных

мест в организации международно-политической жизни в Европе. Однако на практике, ввиду

стремления большой группы стран Центральной и Восточной Европы, а также Балтии при-

соединиться к НАТО и Европейскому союзу, возникает тенденция к маргинализации роли

ОБСЕ. Инициируемые российской дипломатией попытки повысить статус и реальное значе-

ние этой организации зачастую рассматриваются лишь как направленные на то, чтобы про-

тивопоставить ее НАТО. Разрабатываемая в рамках ОБСЕ Хартия европейской безопасности

могла бы нейтрализовать указанную тенденцию и способствовать более полному использо-

ванию потенциала этой организации в интересах упрочения стабильности на континенте.

Организация Североатлантического договора (НАТО)

Организация Североатлантического договора (НАТО) включает в настоящее время

19 стран и обеспечивает их взаимодействие в военно-политической области. Как военный

союз это, безусловно, наиболее развитая структура из всех существующих в Европе много-

сторонних инструментов обеспечения безопасности. В НАТО создана целая система меха-

низмов, через которые осуществляется совместная деятельность стран-членов, начиная от

согласования политики, проводимой участниками союза на международной арене, и вплоть

до подготовки к организации боевых действий в случае войны.

Высшей политической инстанцией союза является Североатлантический совет, кото-

рый венчает собой "гражданскую часть институциональной структуры НАТО. Сессии совета

проводятся дважды в год на уровне министров иностранных дел (к ним иногда присоединя-

ются министры обороны), а в некоторых случаях и на уровне глав государств и прави-

тельств. Он определяет направления деятельности НАТО, проводит консультации по

важнейшим затрагивающим союз международно-политическим проблемам и принимает

ключевые решения по практическим вопросам его функционирования.

Что же касается военной организации союза, то ее сердцевиной является интегриро-

ванная командная структура, обеспечивающая взаимодействие вооруженных сил стран-

членов и их подготовку для участия в коллективной обороне в случае возникновения воору-

женного конфликта. Военная организация НАТО включает в себя десятки разнообразных

компонентов - командований, комитетов, агентств, различных элементов общей военной ин-

фраструктуры и т.п. Основная часть вооруженных сил стран-членов находится под их управ-

лением и передается союзу только в случае войны, однако некоторые воинские

формирования выделены в распоряжение интегрированной командной структуры и в мирное

время. В целом военный механизм НАТО представляет собой уникальное явление как по

своим масштабам, так и по степени интегрированности входящих в него национально-

государственных компонентов.

С окончанием холодной войны угроза широкомасштабного военного столкновения по

линии Восток - Запад была практически снята с повестки дня. Строго говоря, это означало,

что военный альянс утратил свой raison d'etre, поскольку главный смысл его существования

состоял в подготовке к отражению агрессии. Североатлантический союз столкнулся с серь-

езнейшей задачей адаптации к новым обстоятельствам и переосмысления своей роли в но-

вых условиях. Дважды на протяжении 90-х годов принимались новые стратегические

концепции НАТО (на саммитах в Риме в 1994 г. и в Вашингтоне в 1999 г.). Процесс пере-

стройки альянса, сопровождающийся острыми дебатами между его участниками, развивается

по следующим основным направлениям.

1. Происходит определенное снижение военной активности в рамках НАТО. Хотя

традиционная задача организации коллективной обороны в случае внешней агрессии и обес-

печения соответствующих военных возможностей сохраняется в качестве основной, масшта-

бы военных приготовлений после окончания холодной войны сократились. Уменьшена

численность вооруженных сил, некоторая их часть переведена на пониженный уровень бое-

готовности, снижена роль ядерного компонента в военной стратегии . В рамках осуществ-

ляемой перестройки военного командования предусматривается сократить общее число

штабов различного уровня с 65 до 20.

2. На первом этапе перестройки НАТО после окончания холодной войны особый ак-

цент был сделан на усиление невоенных функций альянса. Одобренная сессией Североатлан-

тического совета на высшем уровне в Риме (1991 г.) "Новая стратегическая концепция"

особо выделяла значение политических аспектов обеспечения безопасности через развитие

диалога и сотрудничества. В решениях брюссельского саммита НАТО (1994г.) подчеркива-

лась необходимость повышения политической роли союза и его вклада в обеспечение ста-

бильности и безопасности в Европе во взаимодействии с другими структурами,

оперирующими на континенте.

3. Прилагаются усилия для укрепления роли альянса как инструмента стратегического

вовлечения США в Европу с одновременным обеспечением большей самостоятельности ев-

ропейским участникам союза. В 1994г. официально одобрен курс на формирование "евро-

пейской идентичности в области безопасности и обороны" (European Security and Defence

Identity - ESDI) в рамках НАТО; принято решение о том, что военные возможности альянса

могут быть использованы для операций Западноевропейского союза (ЗЕС). Принята концеп-

ция "объединенных совместных оперативных группировок" (Combined Joint Task Force -

CJTF) , которые могут выделяться из состава НАТО в качестве "отделимых, но не отдель-

ных сил" для операций, осуществляемых европейскими участниками альянса без участия

США.

Предусматривается более широкое использование многонациональных формирова-

ний, образуемых участниками НАТО из числа европейских стран.

4. Взят курс на установление широких контактов и активное развитие кооперативного

взаимодействия со странами, не входящими в НАТО. В 1991 г. создан Совет Североатланти-

ческого сотрудничества (ССАС), консультативный форум, включивший в свой состав, наря-

ду с государствами НАТО, бывшие социалистические страны, а затем и государства,

возникшие на территории распавшегося СССР. Впоследствии "партнерами" НАТО стали

также несколько нейтральных стран, и общее число участников этой консультативной струк-

туры достигло 44; в 1997 г. она была формально заменена Советом евро-атлантического

партнерства (СЕАП), который должен был стать инструментом совместного обращения

стран НАТО и их партнеров к проблемам европейской безопасности. В 1994 г. инициирована

программа "Партнерство ради мира" (ПРМ), приглашающая все страны ОБСЕ к сотрудниче-

ству с НАТО на основе индивидуальных проектов по таким вопросам, как обеспечение

транспарентности военного планирования и военных расходов, введение гражданского кон-

троля над вооруженными силами, осуществление совместного планирования, обучения и

боевой подготовки воинских формирований для использования в целях миротворчества, спа-

сательных и гуманитарных операций .

5. Начиная с 1993 г. центральное место в дискуссиях относительно НАТО занял во-

прос о возможности расширения альянса и вступлении в него бывших социалистических

стран и стран Балтии. В 1997 г. принято официальное решение о предстоящем присоедине-

нии к союзу Польши, Чехии и Венгрии, которые стали полноправными членами НАТО в

1999 г. Россия вела активную политическую кампанию против расширения НАТО, апелли-

руя к необходимости не допустить возникновения новых линий раздела в Европе. Со сторо-

ны НАТО подчеркивалось, что вступление в альянс новых членов расширит зону

стабильности на континенте, будет сопровождаться сдержанностью в распространении воен-

ной инфраструктуры блока на восток, и что одновременно должно происходить интенсивное

наращивание связей с Россией. Перспективы "второй волны" расширения альянса достаточ-

но проблематичны, но официальная позиция НАТО такую возможность предусматривает.

6. Впоследствии главное внимание стало уделяться определению и обоснованию но-

вых миссий альянса, выходящих за пределы тех функций, которые были очерчены Североат-

лантическим договором. При этом особо подчеркивается необходимость переориентации

союза на решение задач кризисного регулирования и миротворчества, с соответствующим

изменением ведущихся военных приготовлений и обеспечением гибкости и мобильности

вооруженных сил. В "Стратегической концепции НАТО", одобренной на юбилейном самми-

те альянса в апреле 1999 г., в число возможных задач впервые было включено "проведение

операций по реагированию на кризисные ситуации, не подпадающие под статью 5 Вашинг-

тонского договора" (т.е. не связанные с коллективной обороной от внешней агрессии). Пер-

вым практическим опытом использования сил НАТО в этих целях стали ракетно-бомбовые

удары по Югославии, начавшиеся в марте 1999 г. Официальной целью это операции было

объявлено прекращение гуманитарной катастрофы в Косово. Военная кампания НАТО про-

тив Югославии показала, что альянс претендует на право применять силу за пределами тер-

ритории стран-членов и без санкции Совета Безопасности ООН.

7. Место НАТО в формирующейся международно-политической системе на Европей-

ском континенте определяется продемонстрированной Североатлантическим союзом поли-

тической и военной дееспособностью, равно как и расширением его пространственного

ареала. Но в силу того, что эта структура не включает Россию, превращение Североатланти-

ческого альянса в нынешнем его виде в центральный элемент "общеевропейской архитекту-

ры" либо проблематично, либо чревато обострением напряженности. Этот вопрос мог бы

быть переведен в конструктивную плоскость в результате более радикальной трансформации

союза и формирования качественно новых отношений с Россией. В мае 1997 г. между ними

был заключен Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасно-

сти, определивший "цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия

решений и совместных действий, которые составят ядро взаимоотношений между Россией и

НАТО". Создан и начал функционировать Совместный постоянный совет Россия - НАТО.

Однако вопрос о реальных характере и масштабах их будущего сотрудничества оста-

ется открытым. Возможность такого сотрудничества была поставлена под угрозу военной

операцией НАТО против Югославии, которую Россия охарактеризовала как ничем прикры-

тую агрессию. Такие действия побудили ее пойти на резкое снижение уровня отношений с

НАТО (отзыв российских представителей из штаб-квартиры альянса, выход из ПРМ и другие

меры).

Европейский союз (ЕС) и Западноевропейский союз (ЗЕС)

Европейский союз (ЕС), включающий в свой состав 15 государств , занимает уни-

кальное место среди международных организаций . В рамках этой структуры осуществляет-

ся интеграция участвующих в ней стран - их постепенное сближение через передачу все

более широких полномочий в регулировании общественной жизни на уровень всего объеди-

нения (сообщества), которое в возрастающей степени обретает черты целостности и способ-

ность к самостоятельному функционированию. Объективной основой этого процесса

является усиливающаяся интернационализация экономики, и сориентирован он на формиро-

вание некоего наднационального (надгосударственного) образования, которое в принципе

могло бы "заменить" существующие государственные структуры (хотя в практическом пла-

не такая перспектива и представляется достаточно отдаленной, если не вообще умозритель-

ной).

Главной сферой интеграционного развития в рамках ЕС была и остается экономика. В

этом плане центральная задача состоит в формировании унифицированного экономического

пространства, в котором все действующие лица, как физические, так и юридические, были

бы поставлены во всех странах ЕС в равные условия независимо от своей национально-

государственной принадлежности. Еще в 1968г. было завершено создание таможенного сою-

за (отменены все таможенные сборы в торговле между государствами-членами и введен об-

щий таможенный тариф на внешних границах ЕС). Формирование общего аграрного рынка и

общей сельскохозяйственной политики в рамках ЕС началось даже раньше. В 1985 г. были

принят Единый европейский акт, в соответствии с которым к концу 1992 г. образован еди-

ный внутренний рынок и устранены все ограничения и формальности, действующие на

внутренних границах интеграционной группировки. В 1990 г. началось формирование Эко-

номического и валютного союза с целью конвергенции экономических систем к концу деся-

тилетия (включая создание центрального банка интеграционного объединения и введение

единой валюты, которая заменит национальные).

Это традиционное направление интеграционного развития постепенно дополняется

предоставлением сообществу компетенций в новых областях - здравоохранение, транспорт,

телекоммуникации, энергоснабжение, индустриальная политика, образование, культура, ох-

рана окружающей среды, научные исследования и развитие технологий, социальная полити-

ка. Подписанный в 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) Договор о Европейском союзе

установил, что последний будет иметь еще две "опоры" - сотрудничество и взаимодействие

в области судебной практики и внутренних дел (в частности, между полицейскими службами

стран-членов), а также в области внешней политики и политики безопасности .

Интеграционное сообщество имеет исключительно развитую институциональную

систему. Магистральное направление его политики определяется на проводимых дважды в

год встречах глав государств и правительств (именуемых сессиями Европейского совета ).

Решения, имеющие для ЕС юридическую силу, принимает Совет, который регулярно прово-

дит свои заседания в составе министров иностранных дел (или специальные сессии с участи-

ем руководителей функциональных министерств - сельского хозяйства, экономики и

финансов, транспорта, промышленности и др.). Примечательной особенностью является по-

степенная эволюция Совета в сторону принятия решений не на основе единогласия, а квали-

фицированным большинством (что лишает государств-участников права вето).

Совет принимает решения на основе "диалога" с Комиссией - главным исполнитель-

ным органом ЕС, играющим большую роль в организации его повседневной деятельности (и

имеющим для этого многочисленный аппарат - свыше 15 тыс. человек). Члены Комиссии (20

человек) назначаются национальными правительствами, но не имеют от них императивного

мандата и обязаны руководствоваться только интересами сообщества в целом. Другой при-

мечательной особенностью ЕС является существование Европейского парламента, депутаты

которого (626 человек) избираются прямым голосованием. По объему полномочий он от-

нюдь не может считаться аналогом (на уровне ЕС) национальных законодательных органов,

однако роль Европейского парламента в разработке интеграционной политики растет, при-

чем он тоже рассматривается как выразитель интересов сообщества в целом, а не стран-

членов (фракции парламента образованы не по национально-государственному признаку, а

на основе идентичной партийной принадлежности депутатов из разных стран). Наконец, еще

одним органом с отчетливо выраженными наднациональными признаками является Суд ЕС,

играющий важную роль в формировании специфического "права сообщества".

В целом сам факт существования Европейского союза оказывает колоссальное воз-

действие на трансформацию взаимоотношений между участвующими в нем государствами.

Вместе с тем ЕС становится все более заметной величиной в системе глобальных междуна-

родных отношений; в рамках сообщества создана система внешнеполитических консульта-

ций и согласования, позволяющая государствам-членам весьма часто "говорить одним

голосом" и придающая ЕС характер самостоятельного действующего лица на международ-

ной арене. Это проявляется и в ООН, и на многих международных конференциях и перего-

ворах, и в связи с различными проблемными международно-политическими ситуациями. В

некоторых случаях влияние ЕС оказывалось весьма весомым, причем иногда интеграционное

объединение брало на себя инициативу в продвижении определенных международно-

политических проектов (как это было, например, с Пактом стабильности в Европе, подпи-

санным в 1995 г.). Сообщество проводит весьма активную политику в отношении стран

"третьего мира"; по линии ЕС оказывается помощь постсоциалистическим странам . В 1997

г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, преду-

сматривающее, в частности, и развитие политического диалога между сторонами.

Однако интеграция в области взаимоотношений с внешним миром (за исключением

сферы торгово-экономических связей) осуществляется в ЕС прежде всего через межправи-

тельственную координацию и лишь в гораздо меньшей мере - через делегирование полномо-

чий на уровень интеграционного сообщества. В результате из-за несовпадения

внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-членов "единая внешняя политика"

нередко оказывается невозможной даже на основе согласованных позиций. В частности,

"вклад" ЕС в разрешение многих драматических коллизий на территории бывшей Югосла-

вии оказался гораздо меньшим, чем ожидалось. Сегодня это является одной из Центральных

проблем ЕС и предметом серьезных дискуссий относительно его будущего развития. Хотя в

принципе существует согласие, что для повышения роли ЕС в международных делах необ-

ходимо формирование "единой внешней политики", практическая реализация этого курса

сдерживается опасением государств-членов ограничить свою свободу рук во внешнеполити-

ческой сфере.

Еще одна проблема, стоящая на повестке дня ЕС, - активизация военно-политической

интеграции. Здесь тоже существует общая посылка, что "единство Европы" будет неполным

без интеграции в оборонной сфере, хотя соответствующие положения Маастрихтского дого-

вора о Европейском союзе носят достаточно общий характер и предусматривают лишь "воз-

можное формирование совместной оборонной политики, которое со временем могло бы

привести к совместной обороне". В практическом же плане речь идет о военных аспектах

"общей внешней политики и политики безопасности"; подчеркивается, что и в этом отноше-

нии не слишком успешный опыт воздействия ЕС на развитие событий в бывшей Югославии

стал показательным - для эффективности совместной внешней политики необходимы опре-

деленные возможности ее военного обеспечения. Реализация этой линии планируется через

Западноевропейский союз (ЗЕС), который должен стать своего рода "военной рукой" Евро-

пейского союза, а со временем превратиться в его составную часть.

Эта структура, существующая на основе подписанного еще в 1948г. Брюссельского

договора и модифицировавших его в 1954 г. Парижских соглашений, долгое время находи-

лась на периферии международно-политического развития в Европе. Однако примерно с се-

редины 80-х годов она переживает своего рода ренессанс в связи с попытками

активизировать военное сотрудничество вне рамок НАТО и без участия США. Вместе с тем

вопрос о возможном противопоставлении ЗЕС и НАТО к настоящему времени оказался за-

тушеванным ввиду общего согласия формировать "европейскую идентичность" НАТО в об-

ласти обороны и безопасности именно на основе ЗЕС.

Этому способствует, в частности, то обстоятельство, что все 10 западноевропейских

государств , входящих в состав ЗЕС, являются участниками НАТО. Вместе с тем меняется

традиционно настороженное отношение к этой структуре со стороны США, которые опаса-

лись, что "европейская" военно-политическая интеграция войдет в конфликт с интеграцией

"атлантической". Во второй половине 90-х годов и со стороны НАТО, и со стороны ЗЕС бы-

ли разработаны программы налаживания взаимодействия этих двух структур.

Активизация ЗЕС стала весьма заметным феноменом последнего времени. Одобрен-

ные в рамках ЗЕС "петерсбергские задачи" (1992 г.) предусматривают возможность его дей-

ствий с использованием вооруженных сил в области миротворчества, в превентивных акциях

с целью предотвращения конфликтов, гуманитарных операциях. По линии ЗЕС осуществля-

лись некоторые мероприятия в поддержку эмбарго, введенного ООН против Сербии (патру-

лирование в Адриатике, таможенный и полицейский контроль на Дунае).

Обращает на себя внимание и институционализация внешних связей ЗЕС путем вве-

дения института ассоциированных членов , наблюдателей и ассоциированных партнеров .

Всего в ареал ЗЕС входят 28 европейских стран. Примечательно, что происходящее таким

образом приближение ЗЕС к российским границам и даже его "экспансия" на бывшую со-

ветскую территорию не сопровождаются международно-политическими осложнениями, как

это происходит в случае с расширением НАТО.

То же самое можно сказать о планах дальнейшего расширения ЕС. Первоочередными

кандидатами на присоединение к этому интеграционному объединению являются шесть

стран - Польша, Венгрия, Чехия, Эстония, Словения и Кипр. Новое расширение ЕС, очевид-

но, состоится лишь к середине будущего десятилетия, поскольку потребуется немало време-

ни и усилий для адаптации стран-кандидатов к уже достигнутому уровню интеграции в

сообществе. Высказываются и опасения, что в результате может произойти некоторое сни-

жение его дееспособности, замедлятся темпы дальнейшей консолидации.

Есть проблемы и с обращением ЕС к военно-политической тематике. Поскольку ЕС

является организацией более широкого состава, чем ЗЕС, некоторые из стран интеграцион-

ного сообщества, не входящие в ЗЕС (равно как и в НАТО) , опасаются, что уделение боль-

шего внимания военному измерению политики безопасности в его деятельности чревато

размыванием их нейтрального статуса. Для них нежелательна ни трансформация интеграци-

онного объединения в военно-политическое образование, ни его постепенное вовлечение в

сферу деятельности НАТО. Между тем линия на включение ЗЕС в ЕС отождествляется

именно с такой перспективой. В результате этот сюжет не удалось конкретизировать в новом

договоре о Европейском союзе, подписанном в Амстердаме в 1997 г.; в нем было лишь под-

тверждено намерение стран-членов в течение года после вступления договора в силу разра-

ботать специальные статьи о сотрудничестве с ЗЕС.

Однако на саммите ЕС в Кёльне в июне 1999 г. был, наконец, одобрен план слияния

ЗЕС и ЕС, которое должно осуществиться до конца 2000 г.; одновременно участники решили

ввести в Комиссии ЕС дополнительный пост координатора по внешней и оборонной полити-

ке.

Таким образом, происходит расширение как круга участников интеграционного объе-

динения, так и его функциональной сферы. Общая тенденция представляется достаточно

очевидной - ЕС превращается в важнейший структурный элемент политической и экономи-

ческой организации континента.

Совет Европы

Совет Европы возник в 1949 г. и в настоящее время включает в свой состав 41 госу-

дарство. Цель этой организации - добиваться сближения между государствами-участниками

путем содействия расширению демократии и защите прав человека, а также сотрудничеству

по вопросам культуры, образования, здравоохранения, молодежи, спорта, права, информа-

ции, охраны окружающей среды.

Дважды (в 1993 г. и в 1997 г.) проводились встречи глав государств и правительств

стран Совета Европы. В рамках Комитета министров, который является высшим органом

организации и собирается дважды в год в составе министров иностранных дел стран-членов,

обсуждаются политические аспекты сотрудничества в указанных областях и принимаются

(на основе единогласия) рекомендации правительствам стран-членов, а также декларации и

резолюции по международно-политическим вопросам, имеющим отношение к сфере дея-

тельности Совета Европы. Недавно созданный в качестве органа Совета Европы Конгресс

местных и региональных властей призван содействовать развитию местной демократии. Не-

сколько десятков комитетов экспертов занимаются организацией межправительственного

сотрудничества в областях, относящихся к компетенции Совета Европы.

Весьма активно функционирует Парламентская ассамблея Совета Европы, в которой

представлены парламентарии национальных законодательных органов (в том числе из оппо-

зиционных партий). Она является главным инициатором осуществляемой Советом Европы

деятельности и проводит свои пленарные заседания трижды в год, принимая большинством

голосов рекомендации Комитету министров и национальным правительствам, организуя

парламентские слушания, конференции, коллоквиумы, формируя различные комитеты и

подкомитеты, исследовательские группы и т.п. Значительна политическая роль Генерального

секретаря Совета Европы, который избирается Парламентской ассамблеей, организует по-

вседневную работу организации и выступает от ее имени, осуществляя многообразные кон-

такты на международной арене.

По всем основным направлениям своей деятельности Совет Европы осуществляет

многочисленные мероприятия, содействующие не только развитию сотрудничества между

государствами-членами, но и формированию некоторых общих для них ориентиров в орга-

низации общественной жизни. Особое значение имеют свыше 170 разработанных и приня-

тых общеевропейских конвенций , соблюдение которых обязательно для

ратифицировавших их государств.

Существовавшая на континенте международно-политическая конфронтация делала

невозможным участие в Совете Европы социалистических стран . С окончанием холодной

войны деятельности этой организации был придан новый импульс, побудивший ее сконцен-

трировать внимание на вопросах демократических преобразований. В результате даже само

вступление в Совет Европы становилось дополнительным стимулом для их осуществления.

Так, вновь принимаемые в Совет Европы государства должны были взять на себя обязатель-

ство подписать Европейскую конвенцию по правам человека, вошедшую в силу в 1953г., и

принять всю совокупность ее контрольных механизмов . Условиями присоединения новых

членов к Совету Европы являются также наличие демократического правового устройства и

проведение свободных, равных и всеобщих выборов. Важно и то, что многие вопросы ста-

новления гражданского общества в постсоциалистических странах стали предметом внима-

ния в рамках Совета Европы. В их числе проблемы защиты национальных меньшинств,

вопросы местного самоуправления.

Совет Европы является авторитетной международной организацией, само участие в

которой служит для всех государств-членов своего рода свидетельством их соответствия

высоким стандартам плюралистической демократии. Отсюда возможности воздействия на те

страны, входящие в Совет (или кандидатов на присоединение к Совету Европы), где на этой

почве возникают те или иные проблемы. Вместе с тем это может вызывать опасения соответ-

ствующих стран относительно недопустимого вмешательства в их внутренние дела. Иными

словами, деятельность Совета Европы нередко оказывается вписанной в тот или иной меж-

дународно-политический контекст и рассматривается участниками прежде всего через приз-

му их непосредственных внешнеполитических интересов; естественно, что в результате

могут возникать достаточно серьезные коллизии. Это не раз происходило на деле, например,

в связи с внутриполитической обстановкой в Турции в Беларуси, проблемой прав русскоя-

зычного населения в некоторых странах Балтии, сепаратистским движением в Чечне (Рос-

сия), при обсуждении вопроса о присоединении Хорватии к Совету Европы.

Содружество Независимых Государств (СНГ)

Содружество Независимых Государств возникло как непосредственный результат

распада СССР. Участниками этого объединения являются 12 государств - все бывшие союз-

ные республики СССР, за исключением прибалтийских. Такой состав в принципе позволяет

СНГ обращаться к многочисленным проблемам, которые являются общими для всех стран-

членов по причине их еще недавней принадлежности к единому государству. Однако пре-

вращение СНГ в нечто большее, чем инструмент "цивилизованного развода", все еще оста-

ется весьма проблематичным.

В принятом в 1993 г. Уставе СНГ зафиксированы весьма широко сформулированные

цели организации - осуществление сотрудничества в политической, экономической, эколо-

гической, гуманитарной, культурной и иных областях; создание общего экономического

пространства; обеспечение прав и основных свобод человека; сотрудничество в обеспечении

международного мира и безопасности и осуществлении разоружения; содействие гражданам

государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве; взаим-

ная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений; мирное раз-

решение споров и конфликтов между государствами Содружества. Однако до сих пор

продолжаются дебаты о ее предназначении. Хотя СНГ формально обладает весьма развитой

организационной структурой , принимает большое количество решений , результаты прак-

тической деятельности этой организации разочаровывающе низки. В целом же первые годы

ее существования показали, что в оценке значения СНГ для организации геополитического

пространства бывшего СССР вряд ли уместны крайние суждения.

СНГ не стало ни механизмом прямого или косвенного становления унитарного госу-

дарства, ни инструментом интеграции как процесса формирования некоторой целости (по-

добного тому, который происходит в рамках ЕС). Однако не оправдались и скептические

прогнозы, согласно которым сам существование этой организации лишено смысла по причин

расходящихся интересов государств-членов. Никто из них не испытывает чрезмерного энту-

зиазма в отношении практических возможностей СНГ, но никто и не ставит вопроса о пре-

кращении его существования. При всех расхождениях между участниками общим в их

подходе к СНГ, по-видимому, является осознание того, что оно могло бы играть полезную,

хотя и ограниченную роль в организации их взаимоотношений.

Примером может служить обращение СНГ к проблематике обеспечения безопасности.

В рамках этой организации не только принят ряд концептуальных документов на этот счет

(например, Концепция коллективной безопасности), но и заключены некоторые конкретные

многосторонние соглашения (например, по вопросам создания объединенной системы про-

тивовоздушной обороны или по вопросам сотрудничества в охране внешних границ СНГ).

Немало решений принято и в контексте действий по поддержанию мира внутри постсовет-

ского пространства; в частности, от имени СНГ осуществляются миротворческие операции в

Абхазии и Таджикистане.

С другой стороны, даже в отношении указанных операции мандат СНГ носит, по су-

ществу, формальный характер, фактически они осуществляются только силами российских

миротворцев, тогда как другие страны никакого реального участия в этой деятельности не

принимают. Вместе с тем договариваться о сотрудничестве по военным вопросам нередко

оказывается легче вне рамок СНГ на двусторонней основе. Хотя ташкентский Договор о

коллективной безопасности (1992 г.) формально и заключался как договор о взаимной по-

мощи, в практическом отношении никакого реального механизма взаимодействия стран-

членов он не создал; к тому же участниками стали лишь 9 из 12 государств СНГ (некоторые

из них находятся в состоянии острой конфронтации друг с другом, например Армения и

Азербайджан) . Разнообразные планы формирования "единого оборонного пространства" и

даже образования военного союза на базе СНГ носят всего лишь умозрительный характер и

нереалистичны по причине отсутствия у стран-членов общих военно-политических интере-

сов.

В более общем плане СНГ можно охарактеризовать как институциональную инфра-

структуру многостороннего взаимодействия между независимыми государствами, возник-

шими на территории бывшего СССР, хотя это взаимодействие имеет лишь вспомогательный

характер по отношению к их двусторонним связям, которые несут гораздо большую нагруз-

ку. На современное состояние СНГ и его роль в международно-политическом развитии в

постсоветском пространстве накладывают свой отпечаток несколько обстоятельств, которые

оказывают крайне противоречивое воздействие на дальнейшее развитие этой организации

1 Объективно существующая взаимозависимость между странами, возникшими на

территории бывшего СССР, создает весомые предпосылки для их сотрудничества по линии

СНГ. Но одновременно такое сотрудничество может рассматриваться и как фактор, сдержи-

вающий диверсификацию их взаимодействия с внешним миром. Поскольку такая диверси-

фикация рассматривается в качестве важной задачи практически всеми постсоветскими

государствами, это в определенной степени снижает приоритетность СНГ в их

внешнеполитическом мышлении и поведении.

2 Превалирующее положение в этой организации, безусловно, занимает Россия, что

обуславливает ее интерес к СНГ и временно делает ее единственно возможным лидером в

рамках данного объединения, способным инициировать его поступательное развитие. Но для

целого ряда других стран именно указанное обстоятельство является причиной осторожного

подхода к СНГ как к образованию, которое является политически и экономически несбалан-

сированным и способно увековечить доминирование одного участника и периферийное по-

ложение других.

3. СНГ дает возможность (пусть даже в большинстве случаев чисто формальную) ор-

ганизовать многостороннюю поддержку ряда акций, в которых заинтересованы отдельные

страны Содружества, или инициировать его обращение к тем проблемам, которые для них

являются особенно актуальными. Однако для других стран это может создать нежелатель-

ную перспективу вовлечения в такие ситуации, которые не затрагивают их напрямую.

4. Заинтересованность разных стран в налаживании многостороннего взаимодействия в рам-

ках СНГ неодинакова, что привело к формированию ряда структур ограниченного состава

внутри этой организации . Такая меняющаяся "геометрия" сотрудничества между постсо-

ветскими странами позволяет им быть более гибкими в налаживании связей друг с другом,

но одновременно еще больше размывает перспективы консолидации СНГ как единого цело-

го.

5. Для большинства государств-участников преимущества консолидированного вы-

ступления на международной арене пока еще далеко не очевидны. В результате, хотя СНГ с

формальной точки зрения и обладает международной правосубъектностью, оно практически

никак не присутствует на международной арене в качестве самостоятельно действующего

лица. Это радикальным образом отличает СНГ от рассмотренных выше структур (например,

ЕС или НАТО) в плане возможного воздействия на организацию международно-

политического порядка в Европе.

В целом можно сказать, что СНГ выполнило функцию минимизации негативных из-

держек процесса становления независимых государств на территории бывшего СССР и име-

ет шанс превратиться в межгосударственное объединение с устойчивой и авторитетной

позицией. Но пока оно в гораздо большей степени представляет собой поле выявления раз-

личных (и зачастую несовпадающих) интересов стран-членов, нежели эффективный меха-

низм их сплочения. Реальная роль этой организации даже в международно-политическом

развитии внутри постсоветского геополитического пространства остается маргинальной.

Выявление и реализация возможностей СНГ в плане воздействия на современные междуна-

родные отношения - все еще дело будущего.

Другие региональные структуры

Если рассматривать международные организации в целом, то следует отметить, что

им присущ определенный "евроцентризм", проявляющийся как в их генезисе, так и в составе

участников. Сегодня в Европе, в сравнении с другими регионами, существует значительно

более плотная и более развитая сеть международных организаций. Вместе с тем необходимо

отметить и некоторые внеевропейские региональные организации общей компетенции, объ-

единяющие в своих рядах все или большинство стран соответствующих регионов и являю-

щиеся достаточно заметным фактором современного международно-политического

развития.

Организация Африканского единства (ОАЕ), созданная в 1963 г., является самой

крупной из региональных организаций по количеству участников и насчитывает свыше 50

государств-членов . Ее институциональная система включает ежегодную Ассамблею глав

государств и правительств, собирающийся дважды в год Совет министров (на уровне мини-

стров иностранных дел , базирующийся в Аддис-Абебе (Эфиопия), Генеральный секретари-

ат, специализированные комиссии (по социально-экономическим вопросам; по образованию,

науке, культуре и здравоохранению; по беженцам; по оборонным вопросам; по посредниче-

ству, примирению и арбитражу). Есть также автономные специализированные агентства

ОАЕ (Общеафриканский союз телекоммуникаций, Общеафриканский почтовый союз, Обще-

африканское агентство новостей, Союз африканских железных дорог, Организация африкан-

ского профсоюзного единства и др). \

ОАЕ сыграла немаловажную роль в завершении деколонизации континента, а также в

борьбе против апартеида в ЮАР r 1993 г. в ОАЕ был создан специальный механизм по пре-

дотвращению конфликтов, который использовался для наблюдения за выборами, направле-

ния посредников в некоторые конфликтные зоны, а также при осуществлении попыток

стабилизировать ситуацию в районе Великих Озер. Однако из-за отсутствия адекватного фи-

нансирования и инфраструктуры и ввиду недостаточной поддержки со стороны некоторых

стран проведение по линии ОАЕ миротворческих акций оказалось малорезультативным, в

частности, не получила практического воплощения идея создания африканских миротворче-

ских сил в составе 1000 - 1500 человек для их использования под эгидой ОАЕ в региональ-

ных конфликтах. В 1996 г. государства-члены подписали договор о создании в Африке зоны,

свободной от ядерного оружия. В рамках ОАЕ приняты Африканская конвенция об охране

природы, Африканская хартия прав человека и ряд других общеафриканских документов.

Еще в 1991 г. участники ОАЕ подписали договор об образовании Африканского экономиче-

ского сообщества; экономическая интеграция теперь рассматривается как главный предмет

внимания ОАЕ.

Лига арабских государств (ЛАГ) создана в 1945 г. и насчитывает в настоящее время

22 государства-члена . В число задач Лиги, помимо организации сотрудничества в полити-

ческой, экономической, социальной, финансовой, торговой, культурной и иных областях,

входит урегулирование споров и конфликтов между участниками, а также принятие мер про-

тив внешней агрессии.

Высший орган Лиги - собирающийся дважды в год Совет, в котором каждое государ-

ство-участник имеет один голос. Решения Совета, принятые единогласно, обязательны для

всех стран, принятые большинством голосов - только для тех, кто проголосовал "за" С

1964 г. регулярно созываются конференции глав государств и правительств стран Лиги. Раз-

мещенный в Каире Генеральный секретариат Лиги обеспечивает ее текущую деятельность. В

рамках ЛАГ существует свыше двух десятков различных структур - Экономический совет,

Совет совместной обороны, Административный трибунал, специализированные организации

(занимающиеся вопросами промышленного развития, сельского хозяйства, образования,

культуры, науки, телекоммуникаций, борьбы с преступностью и т.п.).

ЛАГ играет важную роль в поддержании тесных взаимоотношений между арабскими

странами, координации их действий в связи с общими для них проблемами. На протяжении

длительного времени эта организация была главным инструментом выявления "арабской со-

лидарности" в противостоянии с Израилем и одновременно полем столкновения подходов

разных арабских стран к проблеме ближневосточного урегулирования . Лига также прояви-

ла активность во время войны в Персидском заливе (1990 - 1991 гг.) и кризиса, связанного с

проблемой инспекций на территории Ирака, заподозренного в производстве оружия массо-

вого уничтожения, и угрозами США произвести воздушные бомбардировки (1997 - 1998 гг.).

Членами Организации американских государств (ОАГ) в настоящее время являются

все 35 стран Западного полушария . Цели ОАГ, сформулированные в ее Уставе, принятом в

1948 г., включают поддержание мира и безопасности в регионе, урегулирование споров, ор-

ганизацию совместных действий против агрессии и развитие сотрудничества государств-

членов Ежегодно проводимая Генеральная ассамблея, консультативные совещания минист-

ров иностранных дел, наделенные довольно широкими полномочиями советы (постоянный,

имеющий общую компетенцию; по социально-экономическим вопросам; по вопросам обра-

зования, науки и культуры), генеральный секретариат для ведения административных дел и

ряд других органов (по унификации правовых норм, по правам человека и т.д.) образуют ин-

ституциональную систему ОАГ. Четырежды проводились встречи стран ОАГ на высшем

уровне (в 1956 1967, 1994 и 1998гг.).

На протяжении 90-х годов активно обсуждаются направления и методы трансформа-

ции ОАГ в меняющихся международно-политических условиях. На это нацелен целый ряд

принятых организацией программных документов, важнейшие положения которых преду-

сматривают действия по консолидации демократии и защите прав человека; борьбу с кор-

рупцией, терроризмом и торговлей наркотиками; продвижение в формировании зоны

свободной торговли в масштабах всего Западного полушария. Деятельность ОАГ стала весь-

ма заметным фактором в целом ряде областей, где участники ОАГ (особенно страны Южной

и Центральной Америки) сталкиваются с острыми проблемами Определенные шаги были

предприняты по линии ОАГ для урегулирования гражданских конфликтов и стабилизации

постконфликтной обстановки в Никарагуа и Гватемале .

Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) является одной из наиболее

динамично развивающихся региональных организаций. Эта возникшая в 1967г. структура в

настоящее время объединяет 9 стран региона . Согласно трем официальным целям органи-

зации, она должна содействовать социальному, экономическому и культурному сотрудниче-

ству в регионе, защищать его политическую и экономическую стабильность от

соперничества великих держав, служить форумом для урегулирования внутрирегиональных

разногласий.

Обращает на себя внимание весьма развитая структура институтов АСЕАН. Офици-

альные встречи на высшем уровне должны проводиться раз в три года, неофициальные -

ежегодно. Поочередно в странах-членах проводятся ежегодные "министерские сессии"

АСЕАН на уровне руководителей внешнеполитических ведомств; периодически - на уровне

руководителей секторальных и функциональных министерств (экономики, финансов, энерге-

тики, сельского и лесного хозяйства, транспорта, туризма, труда, социального обеспечения,

информации, образования и т.п.). В каждой стране есть национальный секретариат по делам

АСЕАН; руководители национальных секретариатов вместе с генеральным секретарем орга-

низации и министром иностранных дел страны, в которой проводятся "министерскиесес-

сии", образуют Постоянный комитет АСЕАН, занимающийся текущим политическим

планированием и координацией. Еще одно звено механизма сотрудничества - сессии на

уровне высших должностных лиц министерств иностранных дел и на уровне руководителей

экономических ведомств. Существует также секретариат с местопребыванием в Джакарте,

имеющий в своем составе четыре бюро по различным аспектам организации сотрудничества

стран-членов.

Активно реализуемая в рамках АСЕАН стратегия экономического и политического

сближения стран-членов нацелена на превращение организации во влиятельный региональ-

ный полюс системы международных отношений. В 1992г. было принято решение о форми-

ровании зоны свободной торговли АСЕАН в течение 15-летнего периода. В 1995 г. в рамках

АСЕАН подписан Договор о создании безъядерной зоны в Юго-Восточной Азии. Характер-

ная особенность АСЕАН - широкая система консультаций с другими участниками междуна-

родной жизни (США, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Республика Китай,

Индия, Россия), развивающееся партнерство с Европейским союзом. При этом все более

пристальное внимание уделяется вопросам обеспечения международной стабильности, что

нашло проявление, в частности, в образовании регионального форума АСЕАН по проблемам

безопасности. По существу, АСЕАН превращается в центральный элемент системы много-

стороннего взаимодействия в рамках Азиатско-тихоокеанского региона

Организация Исламская конференция (ОИК), строго говоря не относится к категории

региональных организаций. Созданная в 1969г. с целью содействовать солидарности му-

сульманских стран, она отражает возросшую роль исламского фактора в паз витии совре-

менных международных отношений. В настоящее время данная структура включает в себя

55 государств из разных регионов мира.

Степень институционализации ОИК значительно ниже, чем в рассмотренных в дан-

ной главе региональных организациях общей компетенции. Главную роль играют конферен-

ции глав государств и правительств, созываемые раз в три года; ежегодно созываются

конференции министров иностранных дел. На этих совещаниях обсуждаются как общие

проблемы цивилизационного развития ислама, так и конкретные пути взаимодействия му-

сульманских стран по актуальным для них международным вопросам. В рамках ОИК создан

ряд постоянных комитетов, формально возглавляемых главами отдельных государств, но

конкретные результаты их деятельности не очень заметны.

Более важной, как представляется, является роль ОИК как механизма, в рамках кото-

рого страны-члены определяют общую направленность своего подхода к некоторым затраги-

вающим мусульманский мир международно-политическим проблемам, например

палестинской, афганской, боснийской. ОИК обращалась также к вопросам прекращения ира-

но-иракской войны и таджикского урегулирования. Примечательным фактом является всту-

пление в ОИК постсоветских республик с мусульманским населением (Азербайджана, Узбе-

кистана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана), которые связывают с присоединени-

ем этой структуре надежды на расширение своих внешнеполитических возможностей.

Рекомендованная литература

Клепацкий З М. Западноевропейские международные организации.- М., 1973.

Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. - М.,1976.

Кольяр К. Международные организации и учреждения. - М., 1973.

Международное право. Учебник. Изд. 2-е, доп. И перераб. / Отв. Ред. Ю.М. Колосов,

В.И. Кузнецов. - М., 1998.

Моравецкий В. Функции международной организации. - М ., 1976.

Морозов Г.И. Международные организации. Изд. 2-е. -М., 1974.

Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в

международно-правовом регулировании. - М., 1998.

Шреплер Х.А. Международные экономические организации. Справочник. - М., 1997.

Archer C. International Organizations. 2nd ed. - L. - N.Y, 1992

Yearbook of International Organizations, 1998/99. - Munchen -New Providence - Lon-

don - Paris, 1998.