Налоговая реформа в России проблемы и решения (Том II) - Н. Главацкая, К. Серьянова

Результаты данных расчетов представлены в табл. П3.1. Как видно из таблицы, если сопоставлять неравномерность распределения между муниципальными образованиями контингентов подоходного налога и налога на имущество предприятий, вывод будет однозначен – налог на имущество предприятий распределен гораздо более неравномерно, чем подоходный налог, тем самым последний имеет очевидные преимущества при определении доходной базы местных бюджетов.

Однако при расчете реальных последствий трех возможных вариантов закрепления налога на имущество предприятий результаты не столь определенны. Очевидно, что в данном случае итог зависит от гораздо большего количества факторов, в том числе от структуры доходов муниципальных образований, соотношения налога на имущество предприятий и подоходного налога в каждом конкретном случае (поскольку неравномерности могут взаимно компенсироваться) и т.п. Результаты расчетов показывают, что лишь по двум из пяти регионов увеличение доли закрепления налога на имущество предприятий существенно изменяет коэффициент вариации. Более того, по Ленинградской области наиболее равномерное распределение налоговых доходов обеспечивается при закреплении 50% налога на имущество предприятий, а по Свердловской области – при полном закреплении налога на имущество предприятий.

Таким образом, гипотеза о существенном увеличении неравномерности покрытия расходов муниципальных образований при полном закреплении налога на имущество предприятий не подтверждается расчетами на данном массиве информации и требует дальнейшей проверки. При этом необходимо учитывать, что новая редакция закона об общих принципах организации местного самоуправления неизбежно обострит данную проблему, поскольку объем муниципальных расходов и, соответственно, доходов, снижается, и эти доходы делятся между поселениями и муниципальными районами.

Таблица П3.1

Анализ неравномерности распределения среднедушевых контингентов налогов и налоговых доходов местных бюджетов, 2001 г.

Приложение 4. Вариантные расчеты закрепления доходных источников за местными бюджетами при оценке расходных полномочий муниципальных образований на основе новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

В данном приложении приведены результаты расчетов последствий различного закрепления поимущественных налогов за местными бюджетами при оценке расходных полномочий муниципальных образований в соответствии с новой редакцией Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Расчеты проводились по Амурской области, Республике Чувашии, Саратовской области и Свердловской области.

Представленные расчеты осуществлялись на основе следующей информации:

1.Данные Минфина РФ об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 4-х регионах – Амурской области, Республике Чувашии, Саратовской области и Свердловской области – за 2001 г.;

2.Данные о численности населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2001 г. Госкомстата РФ;

3.Законы о бюджетах за 2001 г., другое налоговое и бюджетное законодательство Амурской области, Республики Чувашии, Саратовской области и Свердловской области;

4.Прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, представленный Министерством финансов Российской Федерации в составе материалов к проекту закона о федеральном бюджете на

2003 г.;

5.Проект Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый во втором чтении Государственной Думой 11 июня 2003 г.;

6.Аналитическая записка «Расчет финансовых последствий принятия федеральных законов «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленная экспертами Центра фискальной политики (декабрь 2002 г.);

Расчеты расходов и доходов муниципальных образований осуществлялись на основе отчетных данных за 2001 г. и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации на 2003 г. Расчет расходов проводился по методике, разработанной экспертами Центра фискальной политики. Доходы региональных и муниципальных бюджетов «дооценивались» на основе сопоставления отчетных данных за 2001 г. и прогноза на 2003 г. по консолидированному бюджету Российской Федерации.

Рассматривались четыре варианта закрепления доходных источников за муниципальными бюджетами:

1.Налог на имущество организаций не закрепляется за местными бюджетами. Подоходный налог закрепляется на основе разделения в пропорции 50/50 между гарантированной (пропорционально контингенту) и выравнивающей (перераспределяемой на региональном уровне пропорционально численности населения) частями;

2.Закрепляется 50% налога на имущество организаций с соответствующим снижением доли подоходного налога, закрепляемой за местными бюджетами;

3.Закрепляется 100% налога на имущество организаций с исключением доходов от специальных систем налогообложения малого бизнеса;

4.Закрепляется 100% налога на имущество организаций с соответствующим снижением нормативов отчислений от подоходного налога.

Рассматриваемые варианты закрепления доходных источников за местными бюджетами приведены в табл. П4.1

Таблица П4.1

Варианты закрепления доходных источников за местными бюджетами на основе расчетов по прогнозным данным за 2003 г. по четырем регионам (%)

Анализ возможностей финансирования муниципальных расходов за счет закрепленных доходных источников анализировался на основе следующих показателей.

Уровень покрытия муниципальных расходов за счет закрепленных доходных источников в целом по каждому региону, определяемый как отношение совокупных доходов за счет закрепленных доходных источников к консолидированным муниципальным расходам;

коэффициент вариации покрытия расходов местных бюджетов за счет закрепленных доходных источников по каждому региону;

общий дефицит, или отношение совокупного дефицита в муниципальных образованиях с превышением расходов над доходами к консолидированным расходам муниципального бюджета по каждому региону (данный показатель характеризует потребность в финансовой помощи муниципальным образованиям в целом по региону);

общий профицит, или отношение совокупного профицита в муниципальных образованиях с превышением доходов над расходами к консолидированным расходам муниципального бюджета по каждому региону (данный показатель может интерпретироваться как возможная доля муниципальных расходов, которая могла бы быть профинансирована за счет финансовой помощи, если бы ни в одном муниципальном образовании не было профицита);

количество муниципальных образований с потребностью в финан-

совой помощи более 50% расходов.

Результаты закрепления доходных источников, перечисленных в табл. П4.1, за муниципальными образованиями в четырех анализируемых регионах представлены в табл. П4.2.

По подавляющему большинству анализируемых показателей вариант с полным закреплением налога на имущество организаций за счет снижения отчислений от подоходного налога представляет наихудшие возможности для финансирования расходов муниципальных образований: общий уровень покрытия муниципальных расходов здесь наименьший, коэффициент вариации и общий дефицит – максимальные. По двум регионам доля высокодотационных муниципальных образований в этом случае также наибольшая. Ситуация с полным закреплением налога на имущество организаций при отсутствии отчислений от специальных систем налогообложения малого бизнеса несколько лучше – хотя коэффициент вариации покрытия муниципальных расходов в этом случае также существенно ухудшается по сравнению с другими альтернативами, общий уровень покрытия муниципальных расходов и общий дефицит вполне сопоставимы с вариантами, не

предусматривавшими полное закрепление налога на имущество организаций. Частичное закрепление налога на имущество организаций, хотя и несколько хуже варианта, вообще не предусматривающего закрепления данного налога, представляется вполне приемлемым.

Таблица П4.2

Результаты закрепления доходных источников за местными бюджетами на основе расчетов по прогнозным данным за 2003 г. по четырем регионам (%)

Выводы

В данной главе рассмотрены основные проблемы, связанные с реформированием системы налогообложения недвижимости. Анализ опыта зарубежных стран и экспериментов в российских городах (Новгороде и Твери), а также описание возможных подходов к оценке недвижимости, как традиционных, так и альтернативных (самооценки), позволяют оценить сложность задачи и выявить препятствия на пути ее решения. Эксперимент по введению налога на недвижимость в российских городах позволил выделить и классифицировать те организационные и технические проблемы, решение которых необходимо при переходе к налогообложению недвижимости. Учитывая совокупность указанных проблем, а также издержки и время, требующиеся для их решения, возможно рассмотрение реформирования существующих поимущественных налогов в качестве варианта совершенствования налогообложения на данном этапе. Однако со стратегической точки зрения введение налога на недвижимость предпочтительнее, поэтому даже в случае принятия такого решения параллельно с совершенствованием поимущественных налогов необходимо формировать предпосылки для перехода к налогу на недвижимость в сферах ведения кадастра и оценки объектов недвижимости. Исходя из проведенного анализа и различных методологических подходов, в первой части главы был предложен один из возможных вариантов дизайна налога на недвижимость.

Логично предположить, что формирование условий, необходимых для введения данной системы налогообложения, в регионах будет происходить неравномерно, поэтому в первой части настоящей главы рассматривается также возможность установления переходного периода, в течение которого регионы будут иметь возможность выбирать между системой поимущественных налогов и налогом на недвижимость.

Вопрос определения направления дальнейших действий в отношении реформирования недвижимости нельзя считать окончательно решенным. По-видимому, в конечном счете желательно формирование системы налогообложения недвижимости на основе корректного учета и оценки объектов недвижимости, включающей создание и ведение кадастра недвижимости. Однако пути к этому конечному результату могут быть различными, и их обсуждение может позволить найти способ достижения цели, связанный с наименьшими издержками.

Список литературы

1.Автоматизированная система управления налогообложением недвижимости. Руководство пользователя. Центр анализа рынков недвижимости http://www.crea.ru/materials.htm 10.05.2003.

2.Баткибеков С. Налогообложение недвижимости / Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа / Под. ред. М. Алексеева, С. Синельникова. Научные труды ИЭПП. М.: ИЭПП, 2002.

№19Р. С. 65–94.

3.Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.:

ИЭПП, 2001.

4.Вопросы реформирования городской земельной политики в контексте введения налога на недвижимость. Великий Новгород, 2001.

5.Григорьев В.В., Остина И.А., Руднев А.В. Управление муниципаль-

ной недвижимостью. М.: Дело, 2001.

6.Калинина Н., Кочетков Ю., Овсянников В. Массовая оценка недвижимости. Центр анализа рынков недвижимости http://www.crea.ru/materials.htm 26.05.2003.

7.Калинина Н., Овсянников В. Опыт оценки рыночной стоимости земли для целей налогообложения в городах Новгороде и Твери. Тезисы к выступлению на пятой Международной конференции «Оценка земли и природных ресурсов», РОО. М., 1997.

8.Кочетков Ю. Калинина Н. Компьютерная массовая оценка в России: первые результаты. Центр анализа рынков недвижимости http://www.crea.ru/materials.htm 26.05.2003.

9.Овсянников В. Массовая оценка жилой недвижимости (квартир).

Центр анализа рынков недвижимости http://www.crea.ru/materials.htm 17.06.2003.

10.Организация оценки и налогообложения недвижимости / Под ред. Дж. К. Эккерта. М.: Российское общество оценщиков, Академия оценки, Стар Интер, 1997.

11.Принципы налогообложения недвижимости. Методические материалы. М.: ЦФИР Консорциум, 1997.

12.Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998–2000 годах / Под ред. Н.Б. Косаревой, Р.Дж. Страйка. М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

13.Синельников-Мурылев С., Баткибеков С., Кадочников П., Некипелов Д. Оценка результатов реформы подоходного налога в Российской Федерации / Научные труды ИЭПП. М.: ИЭПП, 2003. №52Р.

14.Стародубровская И., Жаворонков С., Милентьева К. Муниципаль-

ные доходы в контексте налоговой реформы / Анализ доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований. М.: Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003. С. 27–37.

15.Стародубровская И., Славгородская М. Предложения по закрепле-

нию доходных источников за местными бюджетами (на основе расчетов по четырем субъектам Российской Федерации). Институт экономи-

ки переходного периода http://www.iet.ru/personal/Starodubrowskaya.htm 03.07.2003.

16.Эккерт Дж., Кочетков Ю. Процесс оценки. Тезисы к выступлению на конференции по налогообложению недвижимости, Тетьково, Тверская область, 1997.

17.Brzeski Jan W. Property Tax in Transition Economies in Europe. Paper at Africa Property Tax Renaissance Conference, Cape Town, South Africa, June 2000.

18.Bird, Richard M. Subnational Taxes: Realities and Prospects. Paper at ABCD-LAC Conference, Valdivia, Chile, June 1999.

19.Bird, Richard M., Slack, E. Land and Property Taxation Around the World: A Review, 2002.

20.Bird, Richard M. Put Up or Shut Up: Self Assessment and Asymmetric Information // Journal of Policy Analysis and Management. Summer 1984.

№3. Р. 618–620.

21.Bird, Richard M. Taxing Agricultural Land in Developing Countries. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1974.

22.Holland, Daniel M. and Vaughan, William. Self-Assessment of Property Taxes / Becker, Arthur P. ed. Land and Property Taxation. Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1970.

23.Kitchen, Harry. Canadian Municipalities: Fiscal Trends and Sustainability // Canadian Tax Journal, Revue fiscal canadienne. Vol. 50. № 1. 2002.

24.Malme, Jane H. and Youngman, Joan M., eds. The Development of the Property Tax in Economies in Transition. WBI Learning Resources Series. Washington: World Bank, 2001.

25.Maurer Robert, Paugam Anne. Reform towards Ad Valorem Property Tax in Transition Economies: Fiscal and Land Use Benefits. Land and Real Estate Initiative, Background series 13, World Bank, June 2000.

26.Musgrave Richard A. Who Should tax, Where and What? / Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra, 1983.

27.OECD, Revenue Statistics 1965–2000. Paris. OECD, 2001.

28.Olson, Mancur. The Principle of ‘Fiscal Equivalence’: The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government // American Economic Review. 1969. № 59. Р. 479–487.

29.Tanzi, Vito. Pitfalls on the Road to Fiscal Decentralization. Working Paper No. 19, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, D.C., 2001.

30.Property Tax: An International Comparative Review / Ed. by William McCluskey. Aldershot: Ashgate, 1999.

31.Youngman Joan M., Malme Jane H. An International Survey of taxes on Land and Buildings. Deventer: Kluwer Law and Taxation Publishers, 1994.