Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

ющие потенциала регионального развития. В то же время терри­ ториальное развитие не предполагает искусственного поддержа­ ния уже имеющихся пропорций, наоборот, часто развитие воз­ можно лишь при их корректировке.

Например, во многих районах Крайнего Севера переход к социальному и устойчивому развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, образовавшейся в период экстенсивного индустриального освоения Севера.

Социальная ориентация - наиболее очевидный и наименее учи­ тываемый признак территориального развития. Это оценка на­ правленности и количественных параметров региона по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения.

Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, уровня образования, продолжительности жизни должны стать результирующими показателями территориального развития.

Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансирована с природны­ ми, экономическими и другими ресурсами территории. Ведь вре­ менное благополучие может быть получено и за счет строитель­ ства атомного полигона, и за счет хищнической эксплуатации природных ресурсов.

Все указанные составляющие, взаимосвязанные и взаимозави­ симые, являются звеньями одной системы - устойчивого развития. Игнорирование любой составляющей может привести к невозмож­ ности функционирования всей системы в режиме развития.

Функции органов управления развитием социальной сферы региона

Проводя политику регионального развития, органы разных уровней государственной власти должны осуществить выравни­ вание развития разных регионов страны, создать необходимые предпосылки для их социального развития, а затем приступать к очередному уровню регионального управления — к управлению развитием социальной сферы.

В общем виде функции органов управления в социальной сфе­ ре заключаются в обеспечении социальной справедливости, ко-

410

Глава 4. Управление развитием социальной сферы регионов

торая не может полностью осуществляться исключительно через рыночные отношения. Применительно к услугам отраслей соци­ альной сферы необ^юдимо наличие предпосылок равных возмож­ ностей в их потреблении. Должны быть обеспечены общедоступ­ ность жизненно значимых благ (достигаемая через бесплатность их предоставления или систему льгот) и реализация таких прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния. Либо отрасли социальной сферы управляются в целом нерыноч­ ными методами (например, ликвидация последствий стихийных бедствий), либо действие в них рыночных механизмов должно быть ограничено, исходя из интересов развития всего общества, поскольку рыночный механизм никоим образом не гарантирует уровня благосостояния.

В обширном спектре проблем государственного управления региональным развитием социальной сферы целесообразно вы­ делить ряд ключевых моментов, к которым относятся:

•выбор объектов регулирования;

•определение источников финансового и материального обес­ печения программ и предприятий, учреждений социальной сферы;

•определение критериев оценки состояния социальной сферы;

•выработка приемов и инструмента управления развитием социальной сферы региона;

•регламентация отношений региональных органов управле­ ния с федеральными.

Управление социальной сферой региона предполагает управ­ ление социальной защитой населения региона и управление раз­ витием социальной сферы региона.

Социальная защита - это система законодательных, экономи­ ческих, социальных и иных гарантий, обеспечивающая всем трудо­ способным граж:данам равные права и условия для труда, а нетру­ доспособным (социальноуязвимым) слоям-преимущества в пользо­ вании общественными фондами потребления, прямую материаль­ ную и социально-психологическую поддержку во всех ее формах.

Формы социальной защиты подразделяются на пассивные (ма­ териальная поддержка) и активные (создание новых рабочих мест, переподготовка специалистов, экологические программы, по­ мощь в упрочении социального статуса личности и др.). Наибо­ лее адекватным методом реализации функции социальной защи­ ты населения выступает программно-целевой метод.

411

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Критериями определения оптимальности социальной защи­ ты являются кроме уровня доходов на душу населения (относи­ тельно минимальной зарплаты или прожиточного минимума) также показатели трудоспособности (временная или частичная ее утрата) и степень социальной адаптации.

Комплекс мер по управлению социальной защитой реализу­ ется на трех уровнях: федеральном, областном (республиканс­ ком, краевом), местном (городском, районном).

Базовыми направлениями этого комплекса являются:

•обеспечение социальных гарантий, установленных на феде­ ральном уровне, социально уязвимым слоям населения;

•соверщенствование системы пенсионного обеспечения, со­ циального обслуживания и социального страхования;

•развитие новых систем социальной защиты населения через создание специальных учреждений социальной службы;

•создание условий для получения обслуживающим контин­ гентом трудовых доходов, достаточных для его самообеспечения.

Управление/7азви/иисл« социальной сферы региона - это разра­ батываемая и осуществляемая органами власти различного уров­ ня система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию социально-экономических, правовых и организаци­ онных условий, способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на основе совершенствования конт­ ролируемой этими органами власти системы общественных от­ ношений (федеральной, региональной, местной).

Главной целью такого управления является создание для каж­ дого трудоспособного гражданина условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при одновременном уси­ лении адресности социальной поддержки со стороны государства в первую очередь слабозащищенных групп населения.

Выработка эффективных мер управления социальным разви­ тием предполагает использование соответствующей системы оце­ нок и показателей развития социальной сферы. Очень важно ис­ пользовать при оценке действенности социальной политики кри­ терии, адекватные ее сути и содержанию.

Такими критериями в первую очередь являются уровень и ка­ чество жизни населения региона. Именно они наиболее адекват­ но отражают степень социальной направленности проводимых в

4)2

Глава 4. Управление развитие.» социальной сферы регионов

регионе экономических реформ. Согласно принятой ООН меж­ дународной концепции уровня жизни, он определяется следую­ щими понятиями и соответствующими показателями: здоровье, потребление продуктов питания, образование, занятость и усло­ вия труда, жилищные условия, социальное обеспечение, одежда, отдых и свободное время, права человека.

Концепция качества м:изни обращает внимание на совокуп­ ность условий, определяющих физическое, умственное и социаль­ ное благополучие человека или группы людей. Причем речь идет не только о внешних факторах, обеспечивающих благополучие человека (питание, жилище, занятость, обслуживание, образова­ ние и т.п.), но и в не меньшей степени о субъективном понимании благополучия и таких жизненных состояний, как удовлетворение, удовольствие, счастье.

Так, необходимым компонентом жизненной удовлетворенности является удовлетворенность состоянием здоровья, семейными отношениями, работой, домашними условиями, финансовым положением, возможностями получения образования, самооценкой, способностью к созиданию и пр. Таким образом, концепция качества жизни включает все аспекты взаимосвязи человека с окружающей средой, т.е. аспекты, характеризующие степень удовлетворения потребностей и соответствия между ожиданиями и осознанием реальности.

В этом случае логика управления развитием социальной сфе­ ры региона предполагает решение многофакторной управленчес­ кой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максималь­ ное приращение наиболее значимых показателей уровня и каче­ ства жизни, которое разделялось бы населением и отражалось бы в общественном мнении?

Инструменты и методы управления развитием социальной сферы региона

Выбор инструментов управления развитием социальной сфе­ ры регионов Российской Федерации осложняется парадоксаль­ ностью современного положения дел, которая состоит в том, что становление рыночных отношений фактически неизбежно ведет к появлению и усилению разного рода социальных диспропор­ ций: расслоению населения по доходам и уровню жизни, банк­ ротству предприятий, сокращению занятости и др.

413

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Субъекты Федерации, неся на своих плечах основную ответ­ ственность за условия и уровень жизни населения, стремятся не допустить резкого падения уровня и ухудшения условий жизни на своих территориях, т.е. вынуждены отчасти тормозить рефор­ мы. Одна из причин этого заключается в том, что выбор инстру­ ментов управления развитием социальной сферы регионов, ко­ торыми пользуются как федеральные, так и региональные орга­ ны, крайне узок. В основном это инструмент контроля и инстру­ мент наказания, доставшиеся от прежней экономической систе­ мы. Чем скорее правительство и органы государственной власти начнут пользоваться в полной мере рычагами косвенного влия­ ния, тем меньше препятствий будет возникать на пути реформ. Эти инструменты будут действенными еще и потому, что регио­ ны России обладают сегодня большой самостоятельностью и находятся вне прямого управления со стороны государства.

Выбор конкретного инструмента зависит от задач управле­ ния и специфических условий их решения, сложившихся на дан­ ный момент в регионах России. Хотя задачи и условия довольно разнообразны и сильно различаются по регионам, есть некото­ рые общие закономерности, которые позволяют выделить инст­ рументы решения тех или иных социальных проблем.

Важнейшим методом управления развитием социальной сферы региона в условиях рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время он признан правительством и широко используется в практике управления. Специальным документом (Постановление Правительства Российской Федера­ ции от 26 июня 1995 г. № 594) утвержден "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". В этом документе дано определение программы как "увязанного по ресурсам, ис­ полнителям и срокам осуществления комплекса научно-исследо­ вательских, опытно-конструкторских, производственных, соци­ ально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и куль­ турного развития Российской Федерации".

Для того чтобы программа управления развитием социаль­ ной сферы региона могла быть эффективно реализована, она дол­ жна быть согласована с объемами реальных ресурсов, иметь адек-

414

Глава 4. Управление развитием социальной сферы регионов

ватный набор мер контролирующего и регулирующего воздей­ ствия в соответствии с каждой конкретной ситуацией. Поэтому система управления развитием социальной сферы региона долж­ на включать следующие блоки: блок формирования, блок ресур­ сов, блок реализации, блок контроля.

Блок формирования. Элементы блока формирования системы управления развитием социальной сферы региона в их совокуп­ ности должны вводить в законное русло саму возможность, а так­ же допустимые формы и методы, направления и объекты госу­ дарственного регулирования территориального развития. К чис­ лу этих элементов прежде всего относятся Конституция РФ и фе­ деральные законы, определяющие федеративные отнощения и государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и соот­ ветствующие нормативы (социальные обязательства государства), бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собствен­ ности и ее распределение по территориальным уровням, порядок и правила природопользования и т. п. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в этой связи становится собственно уза­ конение организационных структур, механизма и процедур при­ нятия соответствующих решений и согласования интересов Фе­ дерации и ее субъектов.

В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение принятия соответствующих решений. Только на ос­ нове этой группы элементов можно уверенно формировать мак­ роэкономические и общесоциальные параметры и пропорции государственной поддержки социального развития регионов, ус­ танавливать критерии и процедуры оценки, ограничения исполь­ зования для этих целей общегосударственных ресурсов. При не­ достаточности или игнорировании таких обоснований государ­ ственное управление региональным развитием неизбежно транс­ формируется в набор чисто политических акций.

Таким образом, в результате функционирования формирую­ щего блока должна, во-первых, появиться идеология государ­ ственного регулирования социального развития территорий (сей­ час она в какой-то степени отражается, например, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в утверж­ денных концепциях региональной и национальной политики и

415

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Т.Д.). Во-вторых, должна быть сформирована структура норма­ тивно-правового обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. Важно учитывать, что в пределах рассматриваемого блока не появляются ни ресурсы, ни конкретные решения (например, о временном введении на той или иной территории стимулирующего организационно-правового режима), ни какие-либо конкретно-объектные действия. Задача этого блока иная — обосновать логику указанных действий и придать им законную силу.

Блокресурсов. Ресурсный блок системы государственного уп­ равления развитием социальной сферы регионов должна состав­ лять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое ре­ шение соответствующих задач, а также та часть негосударствен­ ных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципаль­ ных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели.

Особо отметим, что ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие действенного государственного регулиро­ вания социального развития. Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно предпочитает получению из скуд­ ного и ненадежного источника государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный "котел" собираемых в регионе •налогов, полезных ископаемых и т. п. Воздействие именно на эти опосредованно ресурсные стороны федеративных отношений рассматривается сейчас в России как один из самых активных (но в то же время и как один из самых непредсказуемых по послед­ ствиям) инструментов региональной политики.

Блок реализации. Этот блок системы управления развитием социальной сферы регионов многообразен, структурно неодно­ роден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспе­ ченных в той или иной степени ресурсным блоком.

Сюда могут быть отнесены качественно различные меры. Прежде всего это политические решения постоянного или долгосрочного характера, в частности; придание региону особого статуса, установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов, фиксация

416

Глава 4. Управление развитием социальной сферы регионов

определенных региональных преференций при подписании договоров о разграничении полномочий органов федеральной и субфедеральной власти), реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста (пример - Сахалинская область и др.). Возможно предоставление хозяйствующим субъектам, расположенным на отдельных территориях, временных налоговых льгот, приоритетное предоставление им государственных заказов или возможностей государственных закупок продукции по повышенным ценам и т.д. Возможно также проведение разовых специальных организационно-хозяйственных акций (например, централизованный завоз товаров в северные районы), проведение акций социального характера (в частности, организация переселения людей из северных районов), ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных ситуаций (землетрясений или радиоактивного заражения территорий), организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов.

Описываемые элементы реализующего блока не только каче­ ственно различны, но и по-разному используются в зависимости от повода для оказания государственной селективной поддерж­ ки, ее продолжительности, форм и методов и т.д. Очевидно, что механизмы предоставления финансовой поддержки будут различ­ ны при реализации срочных мер по ликвидации последствий чрез­ вычайных ситуаций (например, в связи со стихийными бедствия­ ми), при долгосрочном и комплексном воздействии, нацеленном на смягчение аномальной территориальной дифференциации, вызванной естественными обстоятельствами (типичный пример— северные преференции).

Блок контроля. Контролирующий блок системы государствен­ ного управления развитием социальной сферы регионов должен включать правообеспеченные меры всестороннего и постоянно­ го отслеживания хода реализации мер государственного управ­ ления развитием социальной сферы регионов, будь то масштаб­ ная целевая программа, трансферт или ситуативное решение о поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле как принятия решений, так и их выполне­ ния (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и др.)

ВЫВОДЫ

1. Региональная социальная политика — это система целей и задач органов государственной власти по управлению полити-

417

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

ческим, социальным и экономическим развитием регионов стра­ ны, а также механизм их реализации. Ее основными задачами являются:

•создание условий для сохранения и рационального исполь­ зования социальных ресурсов каждого региона и страны в целом;

•определение приоритетных направлений, требующих зна­ чительных вложений;

•поиск некапиталоемких или малокапиталоемких вариан­ тов поддержания социальной сферы.

2. Главным аспектом социальной политики на современном этапе является взаимодействие и сочетание федеральных и регио­ нальных программ, установление оптимальных соотношений в социальном развитии регионов, обеспечение устойчивости, сба­ лансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований.

3.Управление социальной сферой региона предполагает уп­ равление социальной защитой населения региона и управление развитием социальной сферы региона. Функции органов управ­ ления развитием социальной сферы региона заключаются в обес­ печении социальной справедливости. При этом должно быть ог­ раничено действие в них рыночных механизмов, обеспечены об­ щедоступность жизненно значимых благ и реализация права че­ ловека на определенный стандарт благосостояния. Ключевыми моментами государственного управления региональным разви­ тием социальной сферы являются: выбор объектов регулирова­ ния; определение источников финансового и материального обес­ печения программ и предприятий, учреждений социальной сфе­ ры; определение критериев оценки состояния социальной сферы; выработка приемов и инструментов управления развитием соци­ альной сферы региона; регламентация отношений региональных органов управления с федеральными.

4.Выбор инструмента управления развитием социальной сфе­ ры регионов Российской Федерации осложняется тем, что станов­ ление рыночных отношений фактически неизбежно ведет к появ­ лению и усилению социальных диспропорций: расслоению насе­ ления по доходам и уровню жизни, банкротству предприятий, сокращению занятости и др. Система управления развитием со­ циальной сферы регионов включает блок формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.

418

Глава 5. Поддерзкка малого предпринимательства в регионе

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Что такое региональная социальная политика?

2.Какие направления при формировании региональной социальной поли­ тики находятся в компетенции федерального центра, а какие - в компетен­ ции регионов?

3.Проанализируйте практику социальной защиты населения Вашего ре­

гиона.

4.Рассмотрите варианты развития Вашего региона с точки зрения ус­ тойчивости, сбалансированности, социальной ориентации.

5.В чем заключается сущность управления развитием социальной сферы региона?

6.Перечислите инструменты и методы управления развитием социаль­ ной сферы региона.

Л И Т Е Р А Т У Р А

Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием. - М., 1997. Глазырин М.В. Производственно-социальные комплексы регионов и

управление ими. - М., 1997.

Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. - М., 1998. Тодаро М.П. Экономическое развитие. - М.; ЮНИТИ, 1997.

Шнипер Р. И. Регион: Диагностика и прогнозирование. - Новосибирск; Наука, 1996.

Глава 5

ПОДДЕРЖКА МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В РЕГИОНЕ

Роль малого предпринимательства в экономике России. Малое предпринимательство и регион.

Структура и содержание поддержки малого предпринимательства

Роль малого предпринимательства в экономике России

В странах с развитой рыночной экономикой предприятия ма­ лого бизнеса составляют значительную, а иногда и основную долю. Большая часть валового внутреннего продукта произво-

419