Общий и специальный менеджмент - А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Глава 11

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

Принципы проектирования организационных структур органов местной власти.

Организационные структуры органов местной власти в Москве. Тенденции в формировании организационных структур органов

местной власти

Принципы проектирования организационных структур

органов местной власти

В соответствии с общепринятой классификацией в процессе формирования организационных структур местных органов вла­ сти могут быть использованы следующие их виды: а) функцио­ нальные; б) дивизиональные; в) адаптивные; г) органические; д) механические, е) матричные и др.

Для организационных структур местных органов власти в качестве основополагающего может быть принят принцип, сфор­ мулированный Альфредом Чандлером: «Стратегия определяет структуру»^ Иными словами, организационная структура управ­ ления должна обеспечивать реализацию стратегических целей. Но так как стратегия со временем меняется, то должны изменяться и организационные структуры.

Этот принцип имеет особо важное значение для формирова­ ния организационных структур местных органов власти России, так как переход от планово-директивных методов управления к рыночному регулированию в корне меняет их цели, стратегию и функции, однако он, к сожалению, редко используется в практи­ ке организационного проектирования местных органов власти в России. В большинстве муниципальных и региональных органов власти преобладают традиционные дореформенные функцио-

' Chandler А.р. Strategy and Structure. Mass.: МТТ Press, 1962.

510

Глава и. Организационные структуры органов местной власти

нальные организационные структуры, в которые вкраплены от­ дельные элементы рыночного регулирования и изменены назва­ ния структурных подразделений.

В западных моделях организации органов местной власти, функционирующих в обществах с высоким уровнем правосозна­ ния, практически все проблемы местного характера рещаются в формах представительной демократии. Для российского обще­ ства — с низким уровнем правосознания, обусловленным тради­ ционным отчуждением граждан от участия в управлении, — зада­ ча формирования эффективных организационных структур ор­ ганов местной власти значительно усложняется и диктует необ­ ходимость строгого соблюдения следующих принципов:

•максимальной эффективности;

•приоритета функций;

•многообразия организационных форм, самостоятельности

вих выборе;

•адаптивности;

•баланса полномочий, прав и ответственности;

•разделения управленческого труда;

•участия населения в выработке и принятии решений.

Принцип максимальной эффективности означает необходи­

мость формирования в организационной структуре органов мес­ тной власти таких звеньев, которые обеспечат своевременную качественную реализацию определенной функции с минимальны­ ми затратами.

Приоритет функций вытекает из основополагающего прин­ ципа оргпроектирования — стратегия определяет структуру, т.е. на основе миссии организации выстраивается функциональная структура управления, а на основе последней формируется орга­ низационная структура. В российской практике нередки случаи, когда органы местной власти создают новые структурные под­ разделения на базе старых, а затем определяют их функции. Как правило, такие структуры не жизнеспособны и в последующем упраздняются.

Принцип многообразия организационных форм, самостоятель­ ности органов местной власти в их выборе заложен в Европейс­ кой хартии местного самоуправления (пункт 1 статьи 6) и в Кон­ ституции РФ (ст. 131). Он означает, что местные органы власти

511

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

наделяются правом, не нарушая общих законодательных поло­ жений, самостоятельно выбирать тот или иной вид организаци­ онной структуры, отвечающий местным особенностям и обеспе­ чивающий эффективное управление.

Принцип адаптивности, рассмотренный в главе «Региональ­ ный и муниципальный менеджмент», имеет особое значение для российской практики еще и потому, что по мере становления и развития рыночных отношений в местном хозяйстве изменяется и сокращается функциональная структура управления, а следо­ вательно, организационная структура должна постоянно подстра­ иваться под эти изменения.

Принцип сбалансированости полномочий, прав и ответствен­ ности органов местной власти означает необходимость соблю­ дения в процессе оргпроектирования их статуса, сферы компе­ тенции, а также форм контроля их деятельности.

Принцип разделения управленческого труда означает необхо­ димость нормативного закрепления функций (как специфического вида управленческой деятельности) в соответствующих органи­ зационных структурах.

Принцип участия населения в выработке и принятии решений

обусловлен принципиально новой средой функционирования органов местной власти, переходом от иерархической авторитар­ ной модели управления к новой, более гибкой, основанной на менеджменте участия'.

Организационные структуры органов местной власти в Москве

Наиболее продвинутой и адаптированной к рыночным усло­ виям является организационная структура органов местной вла­ сти в Москве. Новая структура управления социально-экономи­ ческим комплексом города была принята в 1991 г., постоянно трансформировалась и была окончательно закреплена Уставом города Москвы, принятым городской думой 28 июня 1995 г.

' См.: Гапоненко А.Л. Развитие менеджмента в региональной власти//Теория и практика устойчивого развития. — М., 1998. С. 68, 70.

512

Глава 11. Организационные структуры органов местной власти

В соответствии с Конституцией РФ систему местных органов власти составляют две структуры — представительная и испол­ нительная. Представительным органом городского самоуправле­ ния, представительным и законодательным органом государствен­ ной власти города Москвы является выборный орган — Московс­ кая городская дума (см. схему 1).

Дума обладает следующими законодательными полномо­ чиями;

•принятие законодательных актов города Москвы;

•утверждение бюджета города, отчета о его исполнении, со­ здание и контроль за использованием внебюджетных фондов;

•установление и отмена городских налогов и сборов и других обязательных платежей, порядок предоставления льгот по ним;

•установление гптрафов и иных видов административной от­ ветственности для граждан, должностных лиц, предприятий, уч­ реждений и организаций за нарушения законодательства по воп­ росам, отнесенным к ведению города Москвы;

•осуществление контрольных функций представительного органа власти города, установленных законом города Москвы и законодательством Российский Федерации;

•осуществление права законодательной инициативы в Госу­ дарственной Думе Российской Федерации;

•утверждение предложений мэра по изменению границ го­ рода, направляемых в органы государственной власти Российс­ кой Федерации и Московской области; совместное с мэром вы­ ражение согласия на изменение границ Москвы в порядке, уста­ новленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом;

•направление представителя Москвы от Московской город­ ской думы в Совет Федерации в порядке, установленном зако­ ном города Москвы;

•выражение согласия представительного органа государ­ ственной власти субъекта Российской Федерации на назначение прокурора Москвы и начальника Главного управления внутрен­ них дел Москвы;

•направление в Конституционный Суд Российской Федера­ ции запроса органа законодательной власти субъекта Российс­ кой Федерации в соответствии со ст. 125 Конституции Российс­ кой Федерации;

513

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

Председатель

Схема 1. Организационная структура Московской

514

Глава 11. Организационные структуры органов местной власти

Думы

Заместитель Председа­ теля Думы

боты с доку­ ментами

городской думы и ее аппарата

515

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

МЭР у

Премьер правительсгва

Управление

префекты административных

Территориальные управления

Схема 2. Организационная структура московской

516

Глава П. Организационные структуры органов местной власти

-[ ВИЦЕ-МЭР

городской администрации (мэрии Москвы)

517

Раздел VI. Технологии управления развитием территорий

политиЕси и раз­ вития г. Москвы

Схема 3. Организационная структура

518

Глава 11. Организационные структуры органов местной власти

правительства Москвы

519