Публичная финансовая деятельность.

Финансовая деятельность в государстве традиционно рассматривается в ФП как базисная категория.

В советский период развития ФП – финансовая деятельность государства – деятельность по формированию, распределению и использованию денежных фондов в целях финансового обеспечения государственных задач и функций.

Конституция 1993 года закрепила самостоятельность местного самоуправления. В настоящее время общепризнанным является вывод об однотипности отношений, которые складываются в рамках финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, поэтому на смену понятию «финансовая деятельность государства» пришел термин «публичная финансовая деятельность», который объединяет финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований.

Признаки публичной финансовой деятельности:

1)Властная деятельность,

2) деятельность уполномоченных государственных (муниципальных) органов и иных уполномоченных субъектов,

3) деятельность по:

- формированию публичных фондов денежных средств,

- распоряжение средствами публичных фондов денежных средств,

- осуществление контроля за использованием публичных фондов денежных средств.

4) в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти.

Обратимся к содержательной части деятельности – формирование, распоряжение и контроль. Когда говорим о публичной финансовой деятельности, то эта деятельность властная. В связи с этим, нецелесообразно включать в эту деятельность деятельность по использованию денежных фондов. Под использованием понимаем приобретение на эти денежные средства неких материальных благ – товаров, работ и услуг. Это уже осуществляется на основе гражданско-правовых сделок и не требует, как правило, специального правового регулирования. В связи с тем, что бюджетные средства имеют публичное предназначение, то особую роль играет осуществление контроля за использованием денежных средств, это и представляется целесообразным включать в осуществление публичной финансовой деятельности вместо использования.

Публичная финансовая деятельность (ПФД) – это деятельность уполномоченных органов, поэтому перейдем к теме субъектов, которые осуществляют ПФД.

Поскольку ПФД весьма обширна, то ей занимаются практически все государственные органы.

Классификации:

1. Субъекты:

1) органы государственной власти,

2) органы местного самоуправления,

3) иные субъекты, уполномоченные на осуществление ПФД (органы управления государственными внебюджетными фондами, например

2. Критерий – основная или неосновная деятельность:

1) субъекты, для которых ПФД является лишь частью компетенции,

2) субъекты, которые специально созданы для осуществления ПФД.

Кого можно назвать? Остановимся только на органах государственной власти, муниципальную брать не будем. Законодательные органы власти, исполнительные органы власти, судебные, Президент. Правовые основы статуса Президента закреплены в Конституции в главе 4, основные направления внутренней и внешней политики (нас интересует только то, что относиться к ПФД), обращается к ФС с ежегодным посланием о положении дел в стране (ст.80, ст.84 К РФ), бюджетное послание Президента РФ (одно из тех посланий, с которыми Президент обращается к ФС), регулируется более подробно ст.170 и ст.172 БК РФ.

Ст.170 предусматривает, что бюджетное послание направляется ФС РФ не позднее марта года предшествующему очередному финансовому году. В том послании определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и плановый период, т.е. в бюджетном послании, которое направляется в 2012 году должна быть определена бюджетная политика РФ на 2013 год и плановый период 2014-2015 г.г. Именно на бюджетном послании и на некоторых других документах (например, прогноз социально-экономического развития на соответствующей территории) основывается составление проектов бюджетов.

Последние три года бюджетное послание раньше конца июня не направлялось.

Законодательные органы власти (и на федеральном, и на региональном уровне). Функции по ПФД у них одинаковы на обеих уровнях. Рассматривают и утверждают законы о бюджетах.

Что касается государственных внебюджетных фондов. У нас есть федеральные внебюджетные фонды и территориальные. Какие есть фонды? Например, федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Пенсионный Фонд РФ, Фонд социального страхования – это всё федеральные фонды, применительно к ним принимаются федеральные законы об их бюджете. В настоящее время есть только один территориальный фонд – Территориальный фонд обязательного медицинского страхования. Бюджет соответствующего фонда принимается законом субъекта РФ. Итак, законодательные органы рассматривают и утверждают законы о соответствующих бюджетах, законы, в рамках которых утверждаются отчеты по исполнению бюджетов, устанавливают и вводят налоги и сборы и осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета. ФЗ 6 октября 1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», полномочия конкретного органа – нужно обратиться к Уставу субъекта РФ.

Органы исполнительной власти. Есть и общей компетенции и специальной. Какие функции осуществляют в рамках ПФД? Составление проектов бюджетов, внесение его на утверждение в законодательный орган, управление государственным и муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета в законодательный орган, могут осуществлять и иные предусмотренные полномочия.

Федеральный орган исполнительной власти общей компетенции – Правительство РФ (правовой статус регламентирован Конституцией и ФКЗ «О Правительстве РФ».

Ст.104 К РФ – законопроекты по определенным вопросам могут быть внесены в ГосДуму только при наличии заключения Правительства РФ, например, о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета.

Исполнительная власть на уровне субъекта. ФЗ № 184 «Об общих принципах…», Устав СПб – глава 6. В принципе, процедура та же самая – разрабатывают законопроект, вносится в законодательный орган, участвует в исполнении, готовит отчет. В СПб высший орган исполнительной власти – Правительство СПб. Высшее должностное лицо – губернатор.

Помимо органов общей компетенции у нас еще есть многочисленные органы специальной компетенции. Практически все органы исполнительной власти специальной компетенции участвуют в осуществлении ПФД, наделяясь специфическим статусом – главных распорядителей и распорядителей средств соответствующих бюджетов. ОИВ специальной компетенции, которые не созданы для осуществления ПФД, а все остальные виды деятельности осуществляют, они участвуют в ПФД в качестве главных распорядителей и распорядителей.

Основная функция распорядителя и главного распорядителя – это распределение выделенных из

Бюджета средств между подведомственными органами и учреждениями, т.е. те субъекты, которые участвуют в исполнении бюджета по расходам. На федеральном уровне и министерства и агентства и службы могут быть главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

Вы говорили еще о судах. Нельзя сказать, что они осуществляют ПФД, но всё-таки определенным образом они в ней участвую. Отдельный ФЗ от 10 февраля 1999 года №30-ФЗ «О финансировании судов РФ». Данный закон предусматривает, что органы судейского сообщества могут участвовать в финансировании, т.е. если предполагается уменьшение бюджетных средств до 5%, то это может быть произведено с согласия Совета судей РФ, если уменьшение более 5 % - согласие Всероссийского съезда судей РФ. Таким образом, в определенных случаях органы Судейского сообщества так же могут принимать участие в осуществлении ПФД.

Органы, которые осуществляют ПФД, специально созданные именно для этого.

На уровне законодательной власти – контрольно-счетные органы. На федеральном уровне – счетная палата РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований – контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований.

На уровне органов исполнительной власти создаются органы специальной компетенции, созданные именно для осуществления ПФД. На федеральном уровне – Министерство финансов РФ и три подведомственные ему службы – Федеральное казначейство, ФНС, ФС финансового и бюджетного надзора.

Региональный уровень. Специальных каких-то органов ИВ ФЗ № 184 не предусмотрено, на усмотрение субъекта, в частности, в Санкт-Петербурге – Комитет финансов СПб и Комитет финансового контроля СПб.

Кроме этого, специально создан для осуществления ПФД – ЦБ РФ и Государственные внебюджетные фонды (ГВФ).

Теперь подробно о каждом органе.

1. Счетная палата РФ.

Создание СП предусмотрена ч.5 ст. 101 К. РФ, которая гласит, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета СФ и ГД образуют СП, состав и порядок деятельности определяется ФЗ. ФЗ от 11 января 1995 года №4-ФЗ «О счетной палате РФ».

СП – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый ФС РФ (СФ и ГД) и является подотчетным ФС.

Основные виды деятельности СП:

- контрольно-ревизионная, СП в рамках этой деятельности стремится реализовать конкретные задачи: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных Внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств соответствующих бюджетов в ЦБ и иных кредитных организациях;

Контрольные полномочия СП распространяются на все органы власти РФ и учреждения, а также на федеральные внебюджетные фонды. Кроме этого, при определенных условиях, а именно, если соответствующие органы и организации получают/ используют средства федерального бюджета, либо используют или управляют федеральной собственностью, контрольно-ревизионные функции СП распространяются на все иные организации независимо от форм собственности. Кроме того, осуществляют контроль за банковской системой, в связи с публично-финансовой деятельностью СП осуществляет контроль за финансовой деятельностью ЦБ РФ и иных банков и кредитной организации в части обслуживания этими организациями федерального бюджета, контроль ЦБ РФ в части обслуживания долга РФ. Проверки финансово-хозяйственной деятельности ЦБ, однако такие проверки осуществляются в связи с их значимостью только по решению ГД, которое принимается на основании решения Национального банковского Совета. Таким образом, основная форма – ревизии и проверки.

- экспертно-аналитическая,

Финансовая экспертиза проектов федерального бюджета, проблем бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в РФ, по иным вопросам связанным с бюджетно-финансовыми вопросами, которые выносятся на рассмотрение в ГД РФ; дает заключения по проектам международных договоров, которые влекут определенные последствия для федерального бюджета; заключения по проектам программ, на которые направляются средства федерального бюджета. По сути, анализирует всё, что только можно анализировать, если это что-то связано с тем, чтобы расходовать средства из федерального бюджета. СП подводит итоги и вносит свои предложения по совершенствованию бюджетной системы РФ.

Контрольно-ревизионные органы созданы не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Долгое время вопрос о функционировании контрольно-ревизионных органов субъектов и муниципальных образований не был никак урегулирован на федеральном уровне и субъекты сами принимали решение о создании или несоздании такого органа. В СПб долго СП СПб была не самостоятельным органом власти, а подразделением Зак.Собрания. Но на настоящий момент этот вопрос урегулировании на федеральном уровне – ФЗ от 07 февраля 2011 года № 6 ФЗ « Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». В СПб в 2011 году 13 июля – закон СПб о контрольно-счетной палате СПб (как самостоятельный орган власти, не зависящий от законодательного Собрания). В принципе, закон писался с ФЗ, сходные полномочия, воспроизводит ФЗ.

Создаются контрольно - ревизионные органы постоянно действующие внешнего государственного финансового контроля. Образуются соответствующим законодательным органом – либо законодательный орган субъекта, либо представительный орган муниципального образования. Подотчетны соответственному законодательному (представительному) органу власти, обладают организационной и функциональной независимостью. Деятельность данного органа не может быть приостановлена даже при досрочном прекращении полномочий законодательного органа. То есть это абсолютно независимый и самостоятельный орган. Введя соответствующее правило о том, что такой контрольно-ревизионный орган должен быть создан в субъекте или муниципальном образовании, данный закон допускает возможность передачи полномочий соответствующему органы, в частности, передача полномочий от контрольно-расчетного органа поселений к контрольно-счетному органу муниципального района, т.е. речь об уровне муниципальных образований. У нас в РФ сейчас закреплена двухуровневая система местного самоуправления. Это предполагает, что на большей части территорий есть нижний уровень – поселения городские и сельские, - которые потом объединяются в муниципальные районы – вышестоящий уровень. Таким образом, возможна передача полномочий от поселений к району.

Основной формой деятельности является контроль. ФЗ закон говорит о том, что формами осуществления контроля являются контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. ЕВК это трудно понять, понятия же разные, почему их объединяют… Но исходим из ФЗ! Какие контрольные мероприятия? Контроль за исполнением соответствующего бюджета, внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета, контроль за установленным порядком управления соответствующей публичной собственностью, и отдельно упоминается контроль за использованием межбюджетных трансфертов, которые предоставляются из соответствующего бюджета. Межбюджетный трансферт – это денежные средства, которые предоставляются из одного бюджета бюджетной системы в другой бюджет бюджетной системы. Перечень подконтрольных субъектов строится по аналогии со счетной палатой РФ. В отношениях всех органов государственной власти и местного самоуправления без условий каких-либо распространяются контрольные полномочия, естественно, учитываем уровень – субъекта РФ и муниципального образования. И при определенных условиях возможна проверка всех остальных организаций, которые используют имущество, находящееся в публичной собственности, либо если были предоставлены субсидии, кредиты, гарантии, и в тех договорах, по которым они предоставлялись, указывались условия о возможности осуществления контроля.

Экспертно-аналитические мероприятия – тоже но на другом уровне: экспертиза законов о бюджетах, финансово-экономическая экспертиза законов и иных актов, которые касаются расходных обязательств публичного образования, подготавливается информация о ходе исполнения бюджета, анализируется бюджетный процесс и подготавливаются предложения по его усовершенствованию.

Это основное, остальное можно в законе почитать!

Органы исполнительной власти, которые созданы для осуществления ПФД.

На федеральном уровне – МФ РФ, Федеральное казначейство (статус службы), ФС финансового контроля и надзора, ФНС.

Чем отличаются принципиально министерства и службы? Службы – контрольно-надзорные функции, министерства – нормотворческая выработка государственной политики в соответствующей сфере.

Статус МФ – в БК, Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов РФ». Осуществляют выработку гос.политики и нормативное регулирование в соответствующей сфере, тот орган, который непосредственно составляет проект федерального бюджета. Также организация исполнения федерального бюджета, управление государственным долгом, методологическое руководство в соответствующей области бюджетного планирования, бюджетного учета и отчетности об исполнении бюджета.

Федеральное казначейство.

Это служба. Правовой статус – БК РФ и Постановлением Правительства от 01 декабря 2004 года №703 «о федеральном казначействе». Наделено 2 основными функциями: кассовое обслуживание исполнения бюджета бюджетной системы РФ, предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями. Функция по контролю является производной от функции кассового обслуживания, поскольку именно в рамках кассового обслуживания появляется возможность этого предварительного контроля за соответствующими операциями.

ФС финансового и бюджетного надзора.

Постановление Правительства от 15 июня 2004 №278. Создана для осуществления, в первую очередь, финансового контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. Еще одним направлением функция валютного контроля.

Таким образом, две службы, осуществляющие текущий контроль – ФК (предварительный) и ФС ФБН (последующий).

ФНС.

Действует на основании - НК РФ, Закона РФ «О налоговых органах РФ», постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 года №506 «Об утверждении положения о ФНС».

Применительно к ПФД – контроль и надзор за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и сборов. Проще – контроль за уплатой налогов и сборов и иных обязательных платежей.

Применительно к ФНС – спорный вопрос, является ли она органом специально созданным для осуществления ПФД. ФНС выполняет функцию главного администратора и администратора доходов, т.е. это участник бюджетного процесса, который ответственен за исполнение бюджета по доходам, т.е. ответственен за поступление определенной суммы в бюджет. Просто так вот получилось, что ФНС администрирует наиболее значимый доход для бюджетной системы – налоговый доход, но тем не менее ФНС не одинока, есть еще много главных администраторов доходов, например, федерального бюджета (они определяются в законе о соответствующем бюджете в приложении).

Теперь пару слов об уровне субъекта.

На региональном уровне не распространяются требования федерального законодательства «О системе ОИВ». На федеральном уровне – министерства, агентства, службы, между которыми у нас различия проводятся по видам полномочий. Субъекты на своем уровне не обязаны воспроизводить эту структуру. Поэтому функции Комитета финансов, который наделен полномочиями осуществлять ПФД, отличаются от МинФина. У МФ функции нормотворческие, выработка гос.политики, т.е. глобальные какие-то решения, а правоприменение, контроль отданы на откуп служб, агентств. Комитет по финансам занимается и нормотворчеством и правоприменением и контролем. Статус Комитета финансов определен Постановлением Правительства СПб от 5 мая 2004 года № 721 «О комитете финансов СПб». Основные полномочия – составление проекта бюджета СПб, исполнение бюджета СПб, осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля, составление отчета об исполнении бюджета СПб, консолидируемого бюджета СПб (это свод бюджетов на соответствующей территории), организация и осуществление бюджетного процесса, координация деятельности ОИВ в соответствующей сфере, организация межбюджетных отношений и иные задачи.

Центральный Банк РФ.

Ст.75 Конституции, ФЗ от 10 июля 2002 № 86 «О ЦБ РФ».

Правовой статус – дискуссионен. Если буквально толковать Конституцию, то ЦБ – самостоятельный орган государственной власти, поскольку ст.75 говорит, что защита и обеспечение устойчивости рубля является функцией ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов гос.власти. По сути, ЦБ – это главный банк страны, у него есть три основные цели деятельности:

- защита и обеспечение устойчивости рубля,

- развитие и укрепление банковской системы РФ,

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

В законе специально оговаривается, что извлечение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ. Что касается основных функций (перечень обширный, но основные):

- во взаимодействии с Правительством ЦБ разрабатывает и проводит единую государственную кредитно-денежную политику,

- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег,

- организует наличное денежное обращение,

- осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы, если иное специально не установлено законодательством.

При реализации своих функций обладает значительной самостоятельностью. Во-первых, прямо указано, что все свои функции и полномочия ЦБ РФ осуществляет независимо от других органов власти. Во-вторых, имущественная самостоятельность, уставной капитал и иное имущество банка являются федеральной собственностью и изъятие и обременение этого имущества без согласия банка России не допускается. По тем вопросам, которые отнесены к компетенции ЦБ РФ, он издает нормативные акты в форме положений, указаний и инструкций, которые являются обязательными для всех органов власти, ЮЛ и ФЛ. Таким образом, ЦБ обладает двойственным статусом, с одной стороны, он является ЮЛ, т.е. обладает гражданской правосубъектностью, может заключать сделки, но, с другой стороны, на ЦБ РФ возложены публичные функции, что приводит к ограничению его гражданской правосубъектности. В частности, ЦБ может осуществлять банковские операции только с российскими и иностранными кредитными организациями, а также с Правительством РФ.

Если рассматривать вопрос об участии ЦБ РФ в ПФД, то давайте вспомним, что ПФД властная деятельность (это её первый признак). Получается, что среди всех рассмотренных функций ЦБ властная – организация денежного обращения. Что касается функции по обслуживанию счетов бюджета, то такое обслуживание происходит на основании договора, который имеет (по мнению нашей кафедры) гражданско-правовую природу, поэтому обслуживание счетов не в полной мере ПФД.

Государственные внебюджетные фонды.

Наделены двойственным статусом также как и ЦБ. С одной стороны, ГВФ (органы их управления) наделены значительными властными функциями, т.е. функциями по контролю обязательных платежей, по учету плательщиков, в праве принимать НПА, меры принуждения, но вместе с тем могут для реализации своих задач и целей вступать в гражданско-правовые отношения. Координацию их деятельности сейчас осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития, которое должно бы и осуществлять нормативно-правовое регулирование в интересующей нас сфере. Однако в рамках сегодняшнего законодательства у ГВФ сохраняется нормотворческая функция.

*есть такая задача. Про ПФ.

Что же с такими НПА? С 2001 ГВФ постоянно принимали НПА, которые распространялись на плательщиков страховых взносов (ЮЛ, ФЛ), но когда соответствующий фонд (ПФ, ФСС, Медицинского страхования) пытался зарегистрировать этот акт в Министерстве юстиции, МЮ отказывал в регистрации, т.к. регистрируются только НПА органов государственной власти, коими ГВФ не являются. В результате вышел Указ Президента от 20 мая 2001 №318, который ввел регистрацию актов ГВФ (в том же порядке, что и акты ОИВ).

В 2004 административная реформа, разграничившая полномочия органов власти, полномочия по нормотворчеству были отданы Министерству, вместе с тем, полномочия по нормотворчеству у ГВФ не изъяли. Как бы получается, что здесь реформу не довели до логического завершения.

В итоге, Министерство здравоохранения и … осуществляет координацию ГВФ и в настоящий момент сложилась такая практика, что те НПА, которые касаются сферы ответственности ГВФ, то они принимаются совместно ГВФ и Министерством здравоохранения и социального развития, а Министерство Юстиции эти акты регистрирует.