Тема 9. Межбюджетные отношения на муниципальном уровне

Межбюджетные отношения в Российской Федерации выступают как совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти всех уровней бюджетной системы в области составления, утверждения и исполнения бюджета.

Принципы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации строятся на основе принципов:

• взаимной ответственности;

• применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей, учитывающей их индивидуальные особенности;

• выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

• компенсации местным бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти регионального и федерального уровня;

• повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

• открытости и гласности.

Методы и средства межбюджетного регулирования

В России используются два основных метода межбюджетного регулирования: нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и перераспределение средств между бюджетами различных уровней.

На муниципальном уровне средствами бюджетного регулирования являются:

• нормативные отчисления от регулирующих доходов;

• безвозмездные перечисления, в том числе:

• дотации и субвенции;

• средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

• средства, поступающие по взаимным расчетам от бюджетов других

уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Установление нормативов отчислений от регулирующих доходов, а также долей средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, осуществляют региональные власти на основе разрабатываемой ими методологии.

Финансовая помощь местным бюджетам может быть предоставлена из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации.

Из федерального бюджета финансовая помощь предоставляется для финансирования целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами или федеральными законами, в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете.

Финансовая помощь местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации может быть оказана:

• на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности с целью финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за выполнение которых возложена на органы местного самоуправления;

• в форме предоставления субвенций на финансирование отдельных целевых расходов, в том числе расходов по региональным целевым программам, капитальных расходов, расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы и др.;

• в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством субъекта Федерации.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи в виде средств на выравнивание уровня социально-экономического развития и субвенций определяется нормативными актами властных органов субъектов Федерации (законом, законом о бюджете на очередной финансовый год).

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы власти субъекта Федерации осуществляют проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения обязаны контролировать достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Уполномоченный орган субъекта Федерации (контрольный орган или орган финансового контроля исполнительной власти субъекта Федерации) имеет право провести ревизию местного бюджета — получателя финансовой помощи из регионального бюджета. Заключение по результатам ревизии заслушивается законодательным или представительным органом при рассмотрении проекта бюджета субъекта Федерации. Если объем 'финансовой помощи, предоставленной местному бюджету, превышает 30% его расходов, в качестве условия оказания финансовой помощи может быть поставлено исполнение местного бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ.

Региональные органы власти осуществляют контроль за расходованием средств, выделенных муниципальным образованиям на выполнение федеральных и региональных целевых программ и субвенций.

Субъекты Федерации могут передавать из региональных в местные бюджеты отдельные виды расходов, связанные с осуществлением государственных полномочий, не относящихся в предмету местного ведения. Финансовые ресурсы, необходимые для финансирования данных расходов, предусматриваются в бюджете субъекта Федерации как отдельный вид расходов и учитываются особо по каждому их виду. В местном бюджете средства, полученные в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, отражаются в составе безвозмездных перечислений (в разделе «средства по взаимным расчетам»).

Органы местного самоуправления могут привлекать целевые бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета в силу сезонного характера затрат или поступлений доходов. Порядок и условия предоставления этих ссуд определяются органом исполнительной власти субъекта Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. В случае если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой местному бюджету из регионального бюджета в очередном финансовом году. Если местный бюджет не получает финансовой помощи из регионального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, зачисляемых в местный бюджет.

В течение финансового года органы законодательной, представительной и исполнительной государственной власти не могут принимать решения, прямо приводящие к увеличению расходов или снижению доходов местных бюджетов.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, связанное с финансово-хозяйственной деятельностью на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами власти субъекта Федерации нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Методика формирования и распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) формируется в рамках бюджета субъекта РФ путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Перечисление средств из ФФПМО в местный бюджет производится ежемесячно.

Методика распределения субъектами Федерации средств финансовой помощи между муниципальными образованиями в основном повторяет технологии, применяемые на федеральном уровне. Как правило, после того как методы бюджетного выравнивания апробированы во взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами регионов, они начинают применяться и на субфедеральном уровне.

Российский опыт определения трансфертов местным бюджетам свидетельствует об использовании в практике распределения ФФПМО различных подходов, учитывающих особенности конкретного региона.

Распределение средств фонда производится на основе таких критериев, как численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста, а также лиц пенсионного возраста в общей численности данного населения, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, других факторов, определяющих особенности региона.

Отдельные регионы используют методику выделения финансовой помощи муниципальным образованиям в зависимости от выполнения определенных социально-экономических показателей (Республика Мордовия), от уровня обеспеченности объектами жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и образования (Омская область).

Наиболее часто в практике бюджетного выравнивания используется метод, основанный на определении расчетного дефицита бюджета. Он предполагает распределение трансфертов на основе расчета дефицита бюджета каждого муниципального образования с учетом его отклонений от среднего по региону значения.

Объем средств, необходимых для покрытия дефицита бюджета БД,, определяется как разность расходов бюджета Р и его доходов Д.

БД,= Р-Д

Размер финансовой помощи рассчитывается по формуле:

Ф

ФП = БД, —,

∑Д

где ФП — величина финансовой помощи из ФФПМО;

Ф — величина ФФПМО, руб.;

БД,- дефицит бюджета .

Данный метод является наиболее распространенным. К его преимуществам относят простоту использования, относительно низкую трудоемкость, доступность информационной базы, возможность учета финансовых потребностей муниципальных образований в соответствии с фактически сложившейся организацией бюджетной сферы. На практике определение размеров финансовой помощи рассматриваемым методом осуществляется исходя из предельно допустимой величины бюджетного дефицита, установленного Бюджетным кодексом РФ, — 10% от объема собственным доходов. Это, с одной стороны, позволяет соблюсти законодательные ограничения, но с другой стороны, не обеспечивает учета действительного уровня бюджетной обеспеченности на душу населения, поскольку в расчет не принимаются такие факторы, как величина налогового потенциала территории, налоговые усилия властей, численность и структура населения.

Ряд регионов вслед за изменением с 1999 г. методологии трансфертной поддержки регионов на федеральном уровне стал использовать метод расчета размера финансовой помощи с помощью индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов муниципального образования — это величина, показывающая, во сколько раз надо увеличить бюджетные средства в данном муниципалитете (на душу населения) по сравнению с минимальными по региону затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.

Суть метода состоит в доведении душевых бюджетных доходов, приведенных к сопоставимому виду через индекс бюджетных расходов, до единого максимального уровня при заданном объеме ФФПМО. Объем финансовой помощи определяется по формуле:

ФП = (До-Дпр)*ИБР*Чн,

где До — уровень доходного выравнивания или, иначе, уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание;

Дпр — приведенные собственные среднедушевые бюджетные доходы данного муниципального образования;

ИБР — индекс бюджетных расходов для данного муниципального образования;

Чн — численность населения данного муниципального образования.

В 2000 г. Министерством финансов РФ были разработаны временные методические указания .субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, где предусматривалось использование метода, базирующегося на оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Первоначально в качестве показателя бюджетной обеспеченности рассчитывался показатель налоговых поступлений в расчете' на душу населения. Затем с целью учета отклонения уровня налоговых доходов и бюджетных расходов конкретного муниципального образования от средних значений соответствующих величин по региону в расчет были введены параметры индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Если индекс бюджетных расходов отражал различия бюджетных потребностей муниципалитетов по численности конечных потребителей бюджетных услуг по основным отраслям финансирования, то индекс налогового потенциала позволял учесть различия доходных возможностей муниципальных образований.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования стал рассчитываться по следующей формуле:

ИНП,.

БО =НП---------

ИБР

где НП — величина налоговых поступлений на душу населения в среднем по всем муниципальным образованиям региона;

ИНП, — индекс налогового потенциала муниципального образования;

ИБР, — индекс бюджетной обеспеченности муниципального образования.

При бюджетном выравнивании используются следующие основные принципы:

• доведение уровней бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых территорий до среднего уровня (пропорциональное выравнивание);

• доведение уровней бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых территорий до единого уровня.

Первый подход позволяет несколько сгладить дифференциацию уровней бюджетной обеспеченности при сохранении стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала муниципальных образований. Второй нацелен на ликвидацию различий в уровнях бюджетной обеспеченности, однако при этом не происходит стимулирование роста доходов муниципальных образований.

В зависимости от приоритетных задач этапа экономического развития используется тот или иной подход, или их комбинация.

В настоящее время не установлены единые критерии и принципы применения механизмов межбюджетного регулирования при предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям из вышестоящих бюджетов. Это обусловливает необходимость дальнейшей разработки методического обеспечения данного процесса. Вместе с тем проблема совершенствования межбюджетных отношений не сводится к распределению форм финансовой поддержки, она носит более комплексный характер.