Муниципальный социальный заказ

За последние годы методы муниципального заказа стали распро­страняться и на ряд важнейших социальных услуг, прежде всего в сфере медицинского обслуживания и образования. Исходя из нали­чия бюджетных средств, органы местного самоуправления определя­ют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые они в состоянии профинансировать, и на этот объем заклю­чают контракты с соответствующими муниципальными, государст­венными или частными учреждениями. В некоторых городах муни­ципальный социальный заказ стал основной формой управления муниципальными учреждениями со стороны муниципальной адми­нистрации.

С помощью муниципального социального заказа решаются сле­дующие задачи:

• финансовое обеспечение социальных программ;

• повышение эффективности использования средств, выделя­емых на решение социальных вопросов;

• достижение прозрачности финансирования социальной сферы;

• обеспечение возможности конкуренции в решении социаль­ных вопросов.

Тема 14. Финансы муниципальных социальных услуг

Финансирование муниципальных социальных услуг осуществляется в основ­ном государственными и муниципальными органами власти. Расходы на социальную сферу представляют важнейшую состав­ную часть расходов бюджетов всех уровней. Социальные расхо­ды покрываются как за счёт общих, так и за счет целевых, спе­циальных налоговых поступлений в государственный бюджет.

В силу особой природы социальных услуг частный сектор не заинтересован, как правило, финансировать социальные услуги общественного сектора. Поэтому рост социальной сферы обу­словлен увеличением объема бюджетного финансирования, ко­торое в свою очередь зависит от доходной базы бюджета.

Финансирование экстенсивного расширения социальных ус­луг не может сопровождаться безграничным ростом социальных платежей. Граждане и предприниматели не заинтересованы в увеличении налогового бремени. Существует предел роста на­логовых поступлений, после которого наступает антистимулирующий эффект и появляются застойные явления в экономике.

В России проблема соотношения налоговых поступлений и налогового бремени юридических и физических лиц, с одной стороны, и объёма бюджетных расходов на социальную сферу, с другой — оказалась еще более острой, чем в странах с развитой рыночной экономикой. В современных условиях социальный популизм стал серьезным фактором давления на законодатель­ную и исполнительную власть, которая вынуждена принимать ряд социальных законов и постановлений, не имеющих реаль­ного финансового обеспечения.

В последние годы произошло существенное уменьшение рас­ходов на фоне сокращения налоговых поступлений в связи с экономическим   спадом   производства.   Осуществлен   процесс приватизации предприятий, оказывающих некоторые виды услуг, ранее относящихся к государственному сектору, например, услуги предприятий бытового обслуживания, некоторые услуги учреждений культуры, спорта и т.д., а ряд других услуг, напри­мер, жилищно-коммунальные, находится в стадии реформиро­вания. Однако дальнейшее снижение государственных социальных расходов путем коммерциализации многих социально-культурных услуг наталкивается на ограниченность платежеспо­собного спроса большинства населения. Сворачивание социальной сферы по мере сокращения бюджетных поступлений вызыва­ет нарушение процесса воспроизводства человеческого фактора.

В сложившихся социально-экономических условиях домини­рующим направлением финансирования социальной сферы яв­ляется прямое бюджетное финансирование, базирующееся на подушевых нормативах. Оно предоставляет широкую финансово-экономическую самостоятельность учреждениям и организациям бюджетной сферы. Для повышения обоснованности норматив­ного финансирования отраслей социальной сферы важное зна­чение имеет разработка минимальных социальных стандартов, являющихся основой разработки минимальных норм бюджетного финансирования — федерального компонента норматива финансирования социальной сферы и соответственно минимально необходимых бюджетов на разных уровнях управления, благодаря этому может быть обеспечено единое финансовое пространство и введен обоснованный механизм вертикального и горизонтального регионального выравнивания. Это имеет важное   значение   для    осуществления    взвешенной    социально-трансфертной политики.

На уровне учреждений и организаций социальной сферы происходит трансформация одноканального финансирования с сис­темой оперативного управления в многоканальное финансирова­ние на принципах некоммерческого хозяйствования. Бюджетное финансирование социальных отраслей не замещается, а дополня­ется внебюджетным финансированием. Кроме того, прямое бюд­жетное финансирование сочетается с косвенным через механизм предоставления налоговых льгот как государственным организа­циям, так и субъектам выделения внебюджетных средств. Финансирование в некоторых отраслях социальной сферы (здравоохранение, пенсионное обеспечение и т.д.) в последние годы стало строиться на страховых началах, что обеспечивает взаимосвязь размера выплат и общего трудового вклада. Посколь­ку система трудовых мотиваций при страховых методах финанси­рования на основе распределительного принципа в некоторых социальных отраслях оказалась недостаточно эффективной, то для их усиления необходимо осуществить переход к обязательному накопительному принципу аккумулирования финансовых средств. Повышению эффективности бюджетного финансирования способствует использование модели персонифицированного финансирования социальных потребностей населения (МПФ). Существуют два варианта МПФ, основанных на разных принципах предоставления социальных услуг.

1. Универсальный принцип предоставления социальных ус­луг всем членам общества или всем членам определенной кате­гории населения (например, ветераны войны) без проверки ну­ждаемости. Предоставление социальных услуг потребителям осуществляется через механизм различных социальных сертифи­катов — страхового полиса, личного образовательного кредита и т.д. Финансирование потребителя через механизм социальных свидетельств добавляет фактор конкуренции в систему финан­сирования социальной сферы. Только в этом случае можно соз­дать условия для прямого адресного финансирования потреби­телей конкретных социальных услуг. Это позволяет преодолеть усиливающуюся в последнее время тенденцию чрезмерной бю­рократизации социальной инфраструктуры.

2. Принцип адресности предоставления потребителям соци­альных услуг с дифференциацией населения по уровню нуждае­мости. Речь может идти о введении единого пособия по нуждае­мости. Однако для этого необходимо установить критерии нуж­даемости и структуру самой выплаты. По сравнению с бюджет­ным финансированием оказываемых социальных услуг, не ори­ентированным по своей природе на возвратный и платный характер, адресное финансирование с помощью целевых свиде­тельств дает возможность выделить общественный сектор в от­дельных сегментах социальной сферы.

Такая разновидность софинансирования социальной сферы отвечает требованиям, социальной справедливости. Она исклю­чает возможность получения бесплатно или на льготных услови­ях социальных услуг высоко- и среднеобеспеченными слоями населения. Они должны приобретать социальные услуги по ры­ночным ценам, оплачивая их за счет средств семейного бюдже­та. С точки зрения финансирования социальных расходов адресный характер социальной помощи рассматривается как са­мый эффективный метод социальной политики, поскольку пе­реносит социальную нагрузку с государственного и муници­пальных бюджетов на семейный.

В последнее время перспективным направлением повыше­ния эффективности бюджетного финансирования социальной сферы становится финансирование через госзаказы, госпрограммы, фонды, гранты и контракты, которые размещаются на конкурс­ной основе как между государственными некоммерческими, так и негосударственными некоммерческими организациями. Но указанный способ бюджетного финансирования социальных услуг не является альтернативой базовому нормативному бюджет­ному финансированию. Обладая некоторыми достоинствами, (гибкостью и динамичностью, адресностью в получении финан­совых средств), он не лишен определенных недостатков и прежде всего нестабильности финансовых поступлений. Это ограни­чивает возможности широкого применения этого способа фи­нансирования. Поэтому целесообразно базовое бюджетное фи­нансирование дополнять финансированием через контракты, гранты и фонды.

Государство создает систему контроля и социального мони­торинга. При этом контролируются не только учебные и меди­цинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, об­разовательного потенциала, потери общества от их несоответст­вия потребностям, факторы риска.

В последнее время объективно нарастает процесс коммер­циализации услуг, который наталкивается на ограниченный пла­тежеспособный спрос со стороны потребителей услуг, а соци­альные гарантии превращаются в простую декларацию.

 

Финансирование услуг в сфере   образования и здравоохранения

В системе образования в России в ближайшие годы возмож­ности применения платы за обучение как источника внебюд­жетного финансирования будут ограничены продолжающимся снижением жизненного уровня населения и отсутствием эффективного механизма контроля за качеством подготовки специалистов. В системе краткосрочного обучения может быть оправдано корпоративное кредитование в центрах и на курсах повышения квалификации, однако возможности кредитования обучения студентов со стороны предприятий резко сужаются в условиях существенного дефицита финансовых ресурсов. Поэтому необ­ходима разработка новой модели финансирования высшей шко­лы, так как в последние годы сократился приток специалистов в экономику и науку.

Речь может идти о создании субфедеральных внебюджетных фондов высшего образования. За счет таких фондов может осуще­ствляться контрактная подготовка студентов и аспирантов для наукоемких отраслей и научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями.

Наиболее гибким способом направления финансовых средств на получение высшего образования является образовательный сер­тификат, предполагающий предоставление кредита обучающему­ся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.

Коммерциализация системы высшего образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам через систему арендных отношений на льготной основе.

С 1992 г. произошел отказ от ранее введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к смет­ному финансированию по укрупненным статьям расходов: зара­ботная плата, стипендии и коммунальные платежи.

Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведений привело к значительному недофинансированию. Фактически бюджетное финансирование покры­вало потребность учебных заведений в 1992—1997 гг. от 40 до 70%. Это привело к неудовлетворительному состоянию матери­альной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплате труда педагогического персонала, вызвало отток квалифициро­ванных кадров.

Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образова­тельных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.

Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет вос­становить прежние масштабы ресурсного обеспечения системы образования.

Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа эффективности использования выделяемых госу­дарством средств со стороны органов государственной власти.

В концепции реформирования системы образования предусматривается переход от сметного финансирования к норматив­ному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа «деньги следуют за учащимся» и развитие системы националь­ного тестирования вместо вступительных экзаменов в профес­сиональные учебные заведения.

Являясь стоимостным показателем в условиях инфляции, использование подушевого норматива требует адекватной ин­дексации. Этот норматив по сути своей — усредненный показа­тель, что приводит к нивелировке некоторых особенностей учебных заведений.

Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех осо­бенностей образовательных учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тари­фов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифферен­циации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: регио­нальные различия в стоимостном уровне жизни; неоднородность кадрового и научно-технического потенциала учебных заведе­ний; профиль и продолжительность обучения.

При определении норматива различают текущие и рацио­нальные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестати­стических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финан­сового обеспечения системы образования с учетом ограниченно­сти имеющихся ресурсов.

Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.

Государственные образовательные стандарты состоят из фе­деральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных вузах не ме­нее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучаю­щихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, т. е. служат инструментами расчета минимального бюджета.

Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования является минимальная реальная стоимость обуче­ния одного учащегося (подушевой норматив финансирования).

В основе расчета реальной стоимости обучения одного уча­щегося в условиях кризисной экономики лежат минимальные социальные стандарты, а именно: прожиточный минимум, слу­жащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.

В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, — нормативы обеспечения жизнедеятель­ности учебного заведения (нормативы потребления коммуналь­ных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).

Таким образом, минимальный бюджет образования определя­ется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного кон­тингента обучающихся на бесплатной бюджетной основе.

В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает разграничение полномочий по финансированию отдельных ви­дов учебных заведений по уровням управления.

В годы реформ проводится политика регионализации финанси­рования. В настоящее время бюджетное финансирование общего среднего образования осуществляется из средств местных бюд­жетов, половина учреждений начального профессионального образования и около 40% среднего профессионального образо­вания финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Боль­шинство вузов финансируется из государственного бюджета.

В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования им долж­ны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ. В случае дотационности последних источником трансфертов является фе­деральный бюджет — Федеральный фонд финансовой поддерж­ки субъектов РФ.

При финансировании начального и среднего профессио­нального образования из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета про­фессионального образования является федеральный бюджет.

Для государственных вузов существуют два варианта регионализации их финансирования:

1) передача вузов с преимущественной подготовкой спе­циалистов регионального значения на бюджет субъектов РФ с обеспечением минимального бюджета за счет субвенций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом вузы федерального значения финансируются из федераль­ного бюджета;

2) все вузы финансируются в объеме минимального бюдже­та на федеральном уровне, при этом финансирование вузовской науки осуществляется на основе классификации вузов по вели­чине научного потенциала.

Распределение вузов на финансируемые из федерального и регионального бюджетов может привести к прекращению суще­ствования ряда вузов в дотационных регионах из-за отсутствия средств на их финансирование.

Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявля­ется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспро­изводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспече­ния единого образовательного стандарта.

Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так как не включает инвестиции на развитие образо­вания. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизне­обеспечения учебных заведений.

Рациональный норматив отражает передовой уровень, дос­тигнутый системой образования в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных инноваций, имеющихся в образовательных учреждениях России. Рациональ­ный норматив строится на основе целевого подхода без учета ограниченности ресурсов в текущем периоде.

В области финансирования здравоохранения основными принципами реформы являются: децентрализация управления; муниципализация основной производственной базы отрасли; отказ от жестокой регламентации деятельности медицинских учреждений; создание рынка медицинских услуг; многоканальность финансирования; дифференциация платности медицин­ских услуг в соответствии с их объемом и качеством; использование социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг; конкурсное государственное финансирование приоритетных научных разра­боток.

Обязательное медицинское страхование граждан является одним из элементов рыночного механизма финансирования отрасли с целью улучшения качества медицинского обслуживания.

Важное направление реформы в области здравоохранения — реализация принципа бюджетного федерализма. Федеральные ор­ганы должны сосредоточить усилия на выполнении функций государственного заказчика по федеральным программам здра­воохранения, особенно важным для обеспечения рационального взаимодействия министерств и ведомств, организаций и учреж­дений в рамках совместных национальных программ. В рамках региональных программ возможно решение проблемы измене­ния структуры медицинской помощи. Для этого необходимо разработать научные основы селективной политики финансиро­вания здравоохранения.

Переход к финансированию учреждений здравоохранения на нормативной основе является важным фактором реформирования этой сферы и требует выявления фактически действующих па­раметров и разработки нормативных значений стоимости лече­ния, оптимизации системы. ценообразования на медицинские услуги с учетом их реальной стоимости, анализа финансовых результатов, поиска путей минимизации издержек.

Обеспечению приоритета потребителя, контроля эффектив­ности и качества медицинской помощи способствует система добровольного медицинского страхования, осуществляемого в том числе за счет средств работодателя. Для финансирования здравоохранения должны активно привлекаться средства благо­творительных организаций и спонсоров.

 

Финансирование жилищно-коммунальной сферы

Особую роль в оказании государственных и муниципальных социальных услуг играет жилищно-коммунальная сфера. Затра­ты на ее содержание, финансируемые из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, нередко составляют более половины всех расходов соответствующих бюджетов. Эта про­блема осложняется также в связи с муниципализацией жилищ­ного фонда.

Процесс реформирования финансов жилищно-коммунальной сфе­ры предусматривает:

• организацию на территориях субъектов РФ муниципаль­ных центров по предоставлению гражданам компенсаций или субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

•  завершение в основном к 2000 г. перевода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функ­ционирования;

• демонополизацию жилищно-коммунального хозяйства и создание условий для конкуренции в этой сфере с разде­лением функций и переходом на договорные отношения между заказчиками и подрядчиками жилищно-коммунальных услуг.

Единственным способом преодоления кризиса является из­менение системы финансирования — переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме ЖКХ потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.

В 1994—1995 гг. доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли за счет рез­кого роста тарифов возросла с 2—3% до 20—40%. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережа­ли темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась. Прини­мая во внимание снижение реальных доходов населения на 13%, следует признать, что рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался непомерно высоким. Это потребовало увеличе­ния конечного срока перехода предприятий ЖКХ на самоокупаемость с 5 до 10 лет.

Если на предыдущем этапе реформирования ЖКХ увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходи­ло в основном путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе признано целесообразным сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек про­изводителей услуг.

Основные направления реформирования ЖКХ:

• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля;

• переход на договорные отношения, развитие конкурент­ной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преиму­щественно конкурсный отбор организаций, осуществ­ляющих управление жилищным фондом и его обслужи­вание, обеспечивающих коммунальные предприятия ма­териалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

• совершенствование системы оплаты жилья и коммуналь­ных услуг, в том числе установление повышенных тари­фов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнорма­тивное потребление коммунальных услуг, а также диффе­ренциация оплаты в зависимости от качества и местопо­ложения жилья;

• совершенствование системы социальной защиты населе­ния: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Для развития конкуренции необходимо:

•  формирование органами местного самоуправления муни­ципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;

• организация системы расчетов за произведенные и по­требленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применение экономических санкций за нарушение договорных обязательств;

• привлечение на равноправной основе организаций раз­личных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.

В связи с этим органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления через службы заказчика и го­сударственную жилищную инспекцию субъекта РФ

1) осуществляют контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потре­бителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий — естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивают участие в работе ре­гиональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон при установлении тарифов как для организаций комму­нального хозяйства, так и для организаций — поставщиков топливно-энергетического комплекса;

2) повышают организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

3) контролируют обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов;

4) способствуют внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энер­горесурсов.

Для разграничения порядка и условий финансирования ос­новные фонды подотраслей коммунального хозяйства подразде­ляются на две группы:

• технологические фонды, включая инженерную инфра­структуру, — сети, котельные, насосные станции, очист­ные сооружения и т.п.;

• производственные фонды, включая объекты, обеспечиваю­щие обслуживание фондов первой группы, гаражи, мас­терские, производственные здания и т.п.

Собственник объектов коммунального назначения может пе­редавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям-подрядчикам.

Объекты коммунального назначения обслуживаются муни­ципальными предприятиями или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления контроль­ного пакета акций. При акционировании предприятий ЖКХ учитывается различный порядок приватизации производствен­ной и технологической частей основных фондов. Организации различных форм собственности могут обслуживать объекты коммунального назначения при наличии лицензии на право об­служивания объектов инженерной инфраструктуры.

Государственное регулирование ЖКХ включает разработку региональных стандартов содержания жилья и объектов комму­нального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.

Признано необходимым стимулировать создание товари­ществ собственников жилья. Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого ком­плекса недвижимого имущества — кондоминиума, включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое зда­ние, считается одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых ус­луг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

Реформа ЖКХ предполагает также:

1) переход к самофинансированию организаций ЖКХ путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им до­таций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, опреде­ляемого в основном в результате конкурсного отбора организа­ций, предоставляющих эти услуги.

Финансирование строительства и реконструкции крупных объектов ЖКХ обеспечивают, как правило, органы местного са­моуправления из средств местного бюджета и бюджетов других уровней, а также средств инвесторов. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при формировании соответствующих бюджетов рекомендовано вы­делять отдельной строкой средства, необходимые для обеспече­ния федеральных социальных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг, осуществить в перспективе форми­рование муниципальной финансово-кредитной системы, обес­печивающей реальную поддержку программ развития объектом ЖКХ. Целесообразен выпуск различных видов ценных бумаг.

Особенность нового этапа реформы ЖКХ состоит в измене­нии тактики ценообразования, переходе для устранения разрыва между ценами в других отраслях экономики в результате инфля­ции от простого повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги к более плавному изменению этих тарифов, учитываю­щему рост реальных доходов граждан.

Признано необходимым регулярно пересматривать ставки оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финан­сирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг; продолжить увеличение доли платежей населения в по­крытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов ЖКХ с учетом роста реальных доходов населения.

Ставка оплаты жилья, предоставляемого по договору найма, в государственном и муниципальном жилищных фондах будет включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе капитальный, но и плату за его наем. Плата за наем жи­лья, которая является доходом собственника муниципального жилья, определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье. В переходный период базовая величина платы за наем будет отражать амортизационные отчисления на реновацию жилищного фонда в среднем по населенному пункту, которая дифференцируется в зависимости от качества и место­положения жилья. В этот период население оплачивает часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, которая должна определяться исходя из местных усло­вий, динамики реальных доходов населения и других факторов. Базовая величина платы за наем жилья должна быть несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья, что должно стимулировать продолжение процесса прива­тизации жилищного фонда.

В дальнейшем в ставку оплаты жилья в качестве отдельной составляющей будут включаться отчисления на страхование жи­лищного фонда и другие расходы для перехода на полное возме­щение затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг.

При сохранении за органами государственной власти субъек­тов РФ и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг применяется порядок, при котором объем финансирования из федерального бюджета рассчитывается исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам РФ рекомендо­вано использовать аналогичный механизм распределения бюд­жетных средств между муниципальными образованиями.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населе­ния жильем: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м — на семью из двух человек, 33 кв. м — на одиноко проживающих граждан.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья рассчиты­вается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ре­монт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснаб­жение, электроснабжение — с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся по экономи­ческим районам РФ предельной стоимости предоставления жи­лищно-коммунальных услуг. Стандарт ежегодно пересматрива­ется с учетом общего уровня инфляции, кроме случаев отмены перекрестного субсидирования, резкого изменения цен на энергоносители.

При распределении средств федерального бюджета Прави­тельство РФ исходит из следующих показателей уровня платежей населения по отношению к уровню затрат на предоставле­ние жилищно-коммунальных услуг — доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг составит в 1993 г. — 60%, в 2000 г. — 70%, в 2001 г. — 80%, в 2002 г. — 90%, в 2003 г. — 100%.

Органы местного самоуправления в течение переходного пе­риода самостоятельно устанавливают уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня феде­рального стандарта не служит основанием для перераспределе­ния средств.

Установлен норматив максимально допустимой доли собст­венных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных ус­луг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, позволяющий рассчитать объем средств, необходимых для пре­доставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и комму­нальных услуг низкодоходным категориям граждан. Конкретные величины компенсаций (субсидий) устанавливаются решениями органов местного самоуправления, но при распределении средств федерального бюджета в расчет принимаются следующие размеры максимально допустимой доли расходов от совокупного семейного дохода (%): 1999 г. — 19; 2000 г. — 20; 2001 г. — 22; 2002 г. — 23; 2003 г. — 25. Федеральный бюджет предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в среднем по РФ состав­ляет 11,5 руб. и дифференцирован по экономическим районам.

Реформирование ЖКХ предполагается осуществить в три этапа:

Первый   этап:

• разработка нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации концепции;

• завершение разграничения функций собственника-домовладельца, управляющей организации — службы заказчика и обслуживаю­щей организации в государственном и муниципальном жилищ­ных фондах;

•  проведение разгосударствления эксплуатационных организаций;

• переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;

• доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 60%;

• переход на договорные условия предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, заключение в письменной форме договоров найма жилья государственного и муниципаль­ного жилищных фондов;

• обеспечение контроля обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг с учетом реали­зации программы снижения затрат на их предоставление;

• упорядочение системы льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определение источников их финансирования; включение в ставку оплаты жилья платы за наем и затрат на капитальный ремонт;

• введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятии — естественных монополистов;

• дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его ка­чества и местоположения, а также оплаты жилья, превышаю­щего по площади социальную норму, и тарифов на коммуналь­ные услуги при сверхнормативном их потреблении;

• демонополизация деятельности организаций ЖКХ;

• принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;

• завершение создания  системы органов государственных жи­лищных инспекций в субъектах РФ;

• организационное и методическое содействие массовому созда­нию товариществ собственников жилья;

• переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жи­лых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

Второй   этап:

• доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 100%; широ­кое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах;

• переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья, завершение в основном переводи ЖКХ на работу в ре­жиме безубыточного функционирования; поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жи­лья в себестоимость жилищных услуг;

• разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

Третий этап:

• завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт, включая капитальный, жилья и ком­мунальных услуг в части покрытия текущих издержек;

• завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья;

• обязательная установка в жилых домах индивидуальных прибо­ров учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов;

• широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструкту­ры с использованием различных источников инвестирования;

• превращение товариществ собственников жилья в преобладаю­щую форму управления многоквартирными жилыми домами.

Минимальная бюджетная обеспеченность. Государственные минимальные социальные стандарты

Любое муниципальное образование независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством. Объем и структура этих услуг должны определяться минимальными государственными социальными стандартами, в основе которые лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (соответственно, в натуральном и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами. Система государственных минимальных социальных стандартов используется в качестве нормативной базы при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи муниципальным образованиям.

Государственные минимальные социальные стандарты призваны обеспечить предоставление населению минимального набора общественных услуг, возможность формирования местных бюджетов на единой правовой базе и общих методологических и методических принципах.

Понятие и виды государственных минимальных социальных стандартов

Под государственными минимальными социальными стандартами понимают услуги, предоставление которых населению на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Формирование государственных минимальных социальных стандартов предполагает учет следующих таких принципов, как:

• обеспечение конституционных прав населения страны;

• экономическая и социальная обоснованность;

• соответствие международным критериям;

• ответственность властных структур в случае их несоблюдения.

Государственные минимальные социальные стандарты включают следующие основные типы:

• номенклатуру объектов государственной социальной стандартизации в виде перечней организаций социальной сферы, ассортимента или набора материальных благ и услуг;

• количественные нормы и нормативы объектов государственной социальной стандартизации в натуральном или стоимостном выражении;

• нормативы времени предоставления услуг объектами государственной социальной стандартизации;

• нормативные соотношения объектов государственной социальной стандартизации в виде установленных пропорций.

Виды государственных социальных стандартов представлены в табл. 1.

Таблица.1- Государственные минимальные социальные стандарты

Сфера действия	Вид государственного минимального социального стандарта
Оплата труда	Минимальный размер оплаты труда Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы
Пенсионное обеспечение	Минимальные размеры государственных пенсий
Образование	Набор бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств Нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, удельных показателей общей площади образовательных учреждений и обеспеченности населения бесплатными образовательными услугами Нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся
Здравоохранение	Перечень видов медицинских услуг, бесплатно предоставляемых учреждениями здравоохранения Набор бесплатных услуг по оказанию амбудаторно-поликлини-ческой, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетных средств и фондов обязательного медицинского страхования Нормативы обеспеченности больничными учреждениями, ам-булаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, медицинской помощью
Культура	Набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения государственными и муниципальными учреждениями культуры, оказывающими бесплатные услуги
	Вид государственного минимального социального стандарта
	Нормы и нормативы обеспеченности населения учреждениями культуры по их видам (библиотеки, парки культуры и отдыха, кинотеатры и киноустановки)
Сфера действия	Набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения, финансируемых за счет бюджетных средств. Нормы и нормативы обеспеченности населения услугами учреждений социального обслуживания
Жилищно-коммунальное обслуживание	Набор предоставляемых населению льготных жилищно-коммунальных услуг Нормы и нормативы минимального уровня жилищно-коммунального обслуживания населения

В качестве объектов государственной социальной стандартизации выступают: оплата труда, государственные пенсии, пособия и другие социальные выплаты, льготные бесплатные социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями, другие гарантии социальной защиты.

В настоящее время система государственных минимальных социальных стандартов находится в процессе формирования. Разработкой государственных минимальных социальных стандартов занимается Министерство экономики и развития совместно с министерствами и ведомствами, Академия бюджета и казначейства по поручению Министерства финансов, комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов — необходимые условия совершенствования бюджетного планирования и финансирования социальной сферы.

Нормативный подход к определению государственных социальных стандартов

Анализ сфер и услуг системы государственных минимальных социальных стандартов показывает, что общая методологическая и логическая направленность их планирования (прогнозирования) достигается при использовании нормативного подхода. Нормативный метод имеет серьезные преимущества в практике бюджетного финансирования и планирования социальной сферы, что определяет значимость его совершенствования и широкого применения.

Следует учитывать при этом, что в различных сферах объекты социальных услуг характеризуются разнотипностью, социальные услуги

дифференцированы по уровню платности, льготности и бесплатности, видам и структуре источников финансирования. Потому в рамках общего нормативного подхода применяются различные методы расчета финансовых нормативов по конкретным сферам.

Так, для определения финансовых нормативов в таких сферах, как образование, здравоохранение и социальное обслуживание, используется метод структуризации. Его суть состоит в том, чтобы на основе выделения компонентов затрат социального показателя рассчитать структуру норматива затрат с привязкой общей величины норматива к наиболее стабильной статье социального показателя «оплата труда». Метод структуризации может использоваться для расчета финансовых нормативов и в сфере жилищно-коммунального обслуживания. Здесь выделение составных элементов финансирования социального показателя связано с соотношением платных и бесплатных услуг. Финансовый норматив выступает как стоимостное выражение уровня дотирования услуг.

Определение финансовых нормативов в сфере культуры может осуществляться при помощи методов структуризации и прямого счета. В качестве основного метода расчета для сферы социального обеспечения предусмотрен метод прямого счета. Социальный показатель устанавливается в виде финансового норматива, который применяется для разных групп потребителей услуг.

На уровне субъекта Федерации и муниципального образования могут применяться и другие методы определения расходов на социальные нужды, исходя из действующего законодательства:

• на основе процента от величины создаваемого дохода или территориального внутреннего продукта;

• на основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета;

• исходя из норм бюджетного финансирования на человека и численности населения.

Минимальная бюджетная обеспеченность

и минимальный местный бюджет

Задачи усиления работы по расширению нормативной базы бюджетного финансирования во многом связаны с тем, что система государственных минимальных стандартов необходима как инструмент расчета минимальной потребности в бюджетных средствах и обоснованного расчета объемов финансовой помощи муниципальным образованиям.

Понятие минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета

На основании минимальных государственных социальных стандартов и с учетом местных цен и тарифов в каждом муниципальном образовании может быть определена минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Эта величина называется «минимум бюджетной обеспеченности».

Умноженная на число жителей в муниципальном образовании, она дает величину его минимального бюджета текущих расходов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку.

Впервые понятие «бюджетная обеспеченность» как показатель, исчисляемый в расчете на одного жителя, было определено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», где говорилось о средней бюджетной обеспеченности на одного жителя по региону (ст. 44).

Затем понятие «бюджетная обеспеченность» было зафиксировано в Законе о финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), где дается определение норматива бюджетной обеспеченности как расчетного показателя минимально необходимой потребности в финансовых средствах на одного жителя муниципального образования в текущих расходах.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) вводит понятие «минимальная бюджетная обеспеченность». Под минимальной бюджетной обеспеченностью понимается «минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов». В этом же документе установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные стандарты. Перечень, виды и количественные значения государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации, а нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует порядок, обеспечивающий для каждого муниципального образования минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной или долговременной основе. В случаях если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, а если и этого недостаточно — дотации и другие трансфертные платежи.

Проблемы обеспечения минимального местного бюджета

Несмотря на правовую регламентацию обеспечения минимального местного бюджета фактически установленный законодательными актами порядок не соблюдается. Минимальные государственные социальные стандарты находятся в стадии разработки. То, что до сих пор нет системы нормативов, утвержденных Правительством РФ, не случайно. Минимально необходимые финансовые нормативы расходов как денежное выражение социальных норм (в натуральных показателях) в отличие от последних имеют большую дифференциацию в разрезе территориальных образований и не обладают стабильностью. Эти особенности, присущие современному этапу экономического развития, отсутствовали в рамках централизованной плановой экономики, когда действовали единые, практически неизменные цены. В тех условиях использование системы указанных норм на всех уровнях власти для межбюджетного регулирования основывалось на стабильных ценах, неизменных показателях.

В новой ситуации создание нормативной базы характеризуется высокой сложностью, особенно на федеральном уровне. Взаимосвязь социальных нормативов на федеральном уровне и на уровне отдельных территорий имеет особую значимость. С одной стороны, централизованно данные нормативы определить практически невозможно: минимальные социальные стандарты, например в Краснодарском крае и Тюменской области, где продолжительность зимнего отопительного сезона и, следовательно, затраты на теплоснабжение на душу населения будут отличаться в несколько раз. Не могут остаться едиными нормативы затрат на выпуск региональных учебников в центральных областях России и в Сибири в силу различия демографической ситуации и плотности населения.

С другой стороны, разработка социальных нормативов исключительно на уровне регионов приведет неизбежно к их завышенной дифференциации. Кроме того, ряд финансово благополучных субъектов Федерации может установить такие высокие значения показателей уровня жизни, что при обеспечении их реализации не останется средств для перечисления в федеральный бюджет.

В данной связи в экономической литературе предлагаются различные подходы к решению рассматриваемой проблемы.

Одним из таких предложений является активизация деятельности по разработке социальных нормативов посредством подготовки и принятия федерального закона рамочного характера, который устанавливал бы как нижнюю и верхнюю границы социальных нормативов для всех федеральных округов России, так и основные элементы единой методики определения конкретных показателей в рамках установленных границ. Разработка таких социальных нормативов внутри субъектов Федерации способствовала бы, по мнению сторонников данного подхода, обеспечению конституционных гарантий граждан на равные права по отношению к образованию, здравоохранению, культуре и т.д.

Другие экономисты возражают против принятия «рамочных» социальных нормативов, поскольку, на их взгляд, региональные власти будут стремиться к установлению максимально возможных значений социальных нормативов, для того чтобы обосновать необходимость получения значительных финансовых трансфертов. В качестве способа решения проблемы они предлагают использовать систему социальных нормативов, построенных с учетом поправочных региональных коэффициентов.

Еще одним предложением является разработка минимального местного бюджета, который в условиях отсутствия государственных минимальных социальных стандартов может определяться на основе сложившихся средних показателей затрат в государстве на социальные нужды и принятие соответствующего федерального закона о минимальном бюджете самоуправления. Разработка и принятие данного закона рассматривается как законодательный выход из трудного финансового положения, создавшегося в результате расхождения доходных и расходных полномочий местных бюджетов. Это будет способствовать решению задач согласования всех противоречивых законодательных положений, регулирующих сферу финансов местного самоуправления, усилению регулирования деятельности местного самоуправления на федеральном уровне через усиление обшей упорядоченности финансовых потоков, совершенствованию межбюджетного регулирования. Наибольший эффект от действия предлагаемого закона получат муниципальные образования: во-первых, в условиях стабилизации бюджетных нормативов появится возможность их наиболее оперативного использования, во-вторых, возникнет заинтересованность местных властей в наращивании доходной базы сверх установленного минимума.

Рассматривая данные подходы, следует отметить, что в условиях высокой степени дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований последние существенно различаются по уровню бюджетной обеспеченности. Анализ данных показателей на субфедеральном уровне свидетельствует о резком разбросе их величин. Это подтверждает необходимость усиления работы по расширению нормативной базы бюджетного финансирования, хотя и не умаляет значимость работы в направлении установления местного бюджетного минимума. Представляется, что установление минимального местного бюджета без разработки минимальных государственных стандартов будет недостаточно обоснованным.

Пока Правительством Российской Федерации утверждены лишь нормативы по жилищно-коммунальному хозяйству. Минфин России использует для межбюджетного регулирования полученные по запросам от отраслевых ведомств средние по России расчетные нормативы с соответствующей региональной корректировкой, что не гарантирует их полную обоснованность. Правительством страны они не утверждены.

Таким образом, при всей важности проблемы обеспечения минимально необходимых расходов местных бюджетов его практическая реализация сдерживается отсутствием государственных социальных стандартов, а также четкого разграничения полномочий, источников финансирования и ответственности органов власти разного уровня по кругу вопросов социального характера. Это обусловливает настоятельную необходимость в ускоренном формировании правовой базы, единых методологических основ, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг.

Нормативный метод финансирования расходов местных бюджетов

Реализация государственных социальных стандартов в муниципальных образованиях должна обеспечиваться путем закрепления государством доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, предоставления средств финансовой помощи. Государственные минимальные социальные стандарты призваны служить нормативной базой при определении бюджетной потребности муниципальных образований, расчете размеров финансовой помощи бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам, внедрении системы адресной социальной поддержки потребителей муниципальных услуг. Их использование необходимо для анализа фактического исполнения местных бюджетов, оценки качества жизни населения территории.

Между тем в настоящее время система обеспечения государственных минимальных стандартов на муниципальном уровне не сформирована. Ее решение частично обеспечивается использованием трансфертных платежей или прямой оплаты услуг по линии федеральных и региональных социальных программ.

Органы местного самоуправления могут осуществлять формирование и исполнение социальных стандартов лишь в пределах имеющихся у них финансовых ресурсов.

Разработка финансовых нормативов предоставления муниципальных услуг

До утверждения государственных минимальных социальных стандартов органы исполнительной власти местного самоуправления используют при бюджетном проектировании временные государственные минимальные социальные стандарты на очередной финансовый год, уточненные Правительством Российской Федерации социальные нормы и нормативы.

Данные показатели служат той основой, на которой финансовые органы местного самоуправления могут разработать финансовые нормативы на предоставление единицы муниципальных услуг. Социальные стандарты представлены натуральными нормами в разрезе статей бюджетной классификации расходов. При необходимости данные нормы дополняются натуральными нормами, имеющими специфические особенности. Финансовые нормативы на оказание единицы муниципальных услуг разрабатываются с использованием натуральных норм, цен и тарифов.

База данных о ценах и тарифах на услуги формируется путем сбора соответствующей информации на территории муниципальных образований. При разработке финансовых нормативов используются средние значения цен и тарифов с учетом дефляторов.

С формированием системы финансовых нормативов особое значение приобретают такие факторы, как цели, предпочтения потребителей услуг, ограничения, многовариантность набора, возможность взаимозаменяемости услуг, выбор оптимального варианта, меры муниципального регулирования рынка услуг и т.д.

Как отмечалось в предшествующей главе, при составлении бюджета главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств устанавливаются задания по оказанию муниципальных услуг. На основе разработанных и утвержденных нормативов финансовых затрат на единицу муниципальных услуг и установленных заданий осуществляется выделение бюджетных ассигнований главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств.

Нормативы финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг применяются при определении объемов финансирования муниципального заказа, планировании деятельности муниципальных унитарных предприятий, разработке плана развития муниципального сектора экономики.

Нормативный подход к определению бюджетных расходов позволяет существенно снизить влияние субъективных факторов на принятие решений, обоснованно подойти к определению потребности в бюджетных средствах. Его использование способствует повышению заинтересованности муниципальных образований в эффективном использовании бюджетных средств.

Опыт регионов и муниципальных образований по переходу к нормативному методу финансирования бюджета

При не разработанности системы государственных минимальных стандартов ряд регионов, проанализировав федеральное законодательство, самостоятельно разработал законодательную и нормативную базу формирования расходной части местных бюджетов.

Так, в Карелии в 1998 г. был разработан и в 1999 г. принят Закон о социальных и финансовых нормативах, имеющий четырнадцать табличных приложений по основным направлениям социальной политики. Позже были подготовлено еще десять таких приложений. В соответствии с этим законом были составлены бюджеты республики на 2000, 2001 и 2002 гг., которые предоставляют реальные равные права гражданам в области здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты и некоторым другим важным сферам жизнеобеспечения человека.

В Ярославской области в 1997 г. был принят Закон «О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности», согласно которому временные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности — это система гарантированных органами государственной власти области социальных норм и финансовых нормативов минимальной бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и иными услугами. Здесь социальная норма — это удельный показатель сети учреждений социальной сферы, рассчитываемый по категориям пользователей на количество жителей или пользователей социальными объектами, а финансовый норматив — удельный показатель минимальных затрат на текущее содержание учреждений социальной сферы. Социальные нормы и финансовые нормативы были установлены дифференцированно для четырех групп муниципальных образований области, от столичного города до сельского района. Таким образом, была создана реальная нормативная база для формирования расходной части местных бюджетов. В 1998 г. решением муниципалитета было принято положение «О бюджетном процессе в г. Ярославле», где нашло отражение наличие утвержденной базы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для формирования расходной части бюджета.

Начиная с 1998 г. бюджет Ярославской области, г. Ярославля, бюджеты муниципальных образований Ярославской области стали формироваться по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности.

Отсутствие в субъектах Российской Федерации указанной выше законодательной и нормативной базы побудило ряд городов к созданию такой базы в инициативном порядке. В частности, эту работу в течение ряда лет проводила администрация г. Омска. Ее цель — переход от волевого к нормативному методу формирования бюджета города. Конкретная задача — выявление минимальной потребности в финансовых ресурсах для обеспечения населения муниципальными услугами. В ходе разработки нормативов были проанализированы все имеющиеся нормативные документы: федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, приказы министерств, ведомственные инструкции. Изучен фактически сложившийся уровень потребления муниципальных услуг и тенденции его изменения в условиях экономических реформ. В результате появились два вида нормативов: приведенные удельные затраты на услуги отраслей городского хозяйства и минимальные социальные нормы и нормативы. Выполненные расчеты прошли экспертизу в администрации Омской области, с их учетом удалось увеличить налоговые отчисления в бюджет города.

В настоящее время целый ряд российских регионов и муниципальных образований перешел к нормативному методу финансирования расходов бюджета.