Тема 10. Административный процесс: новые

подходы к пониманию

1. Концептуальные основы административного процесса

2. Административный процесс как исполнение государственной

службы. Виды административного процесса

3. Роль управленческих процедур в механизме административного

управления

4. Административное производство: его место в административно –

управленческом процессе и структура

10.1. Концептуальные основы административного

процесса

Процесс (с лат. Ргocessus – продвижение, прохождение) – термин,

который употребляется в узком, юридическом смысле и широком, обще-

понятном.

В юридическом значении процесс – это урегулированная админи-

стративно-процессуальными нормами деятельность органов исполнитель-

ной власти и их должностных лиц по разрешению определенных индиви-

дуальных дел в сфере государственного управления.

В общепринятом, процесс – продвижение, последовательная смена

состояний, тесная связь закономерно следуемых друг за другом стадий

развития, представляющих непрерывное единое движение.

Если процесс общепринятом смысле связать с государственным

управлением, то – это непрерывное государственное управляющее воздей-

ствие. Проявляющее динамику взаимосвязей, взаимодействий, воздейст-

вий всех структурных компонентов системы государственного управления.

Таким образом, процесс государственного управления – это форма жизни

системы государственного управления, ее функционирование.

Процесс государственного управления проявляется через отношения

и деятельность государственных органов (должностных лиц), которые ба-

зируются на нормах публичного права, всех его отраслей, но при этом су-

ществуют отношения и деятельность в управлении, не урегулированные

нормами права, которые реализуются в порядке усмотрения как субъек-

тивное право. Таким образом, процесс государственного управления имеет

два основания: профессионально-квалификационное управляющее воздей-

ствие и правовое воздействие (юридический процесс) – это вся динамика

управления. С процессом государственного управления нельзя отождеств-

лять управленческий процесс.

Управленческий процесс – это та часть процесса государственного

управления, которая регламентируется нормами права и результатом имеет123

юридические последствия; это отношения и действия, конкретных госу-

дарственно-административных органов (и их должностных лиц), динамика

которых зиждется на нормах права: материальных и процессуальных. Это

юридическая, процессуальная сторона управленческой деятельности. Не-

обходимо отметить, что понятия «управленческий процесс» и «управлен-

ческая деятельность» близкие, но не совпадающие. Так, управленческий

процесс, отражая динамическую, действенную, практическую сущность

управления, представляет собой совокупность последовательных дейст-

вий, процедур, регулирующих поведение объекта управления. В результа-

те осуществления этих действий формируются управленческие отношения,

достигаются цели, реализуются функции, принципы и методы управления,

определяется (достигается) его эффективность.

При осуществлении любой властной управленческой деятельности

органы государства обязаны руководствоваться правовыми установления-

ми, практически использовать предписания нормы права для разрешения

конкретных вопросов управления. Причем одновременно необходимо об-

ращаться как к материальным установлениям, так и к процессуальным,

чтобы разрешить вопрос законно и оптимально, достичь необходимых со-

циальных результатов.

В то же время управление в своей динамике (процесс управления –

не отождествлять с управленческим процессом) нельзя рассматривать

только через совокупность процедур, только как технологию, которые

имеют немаловажное значение для качества управления, но не исчерпы-

вают его содержания. Более правильной является характеристика процесса

управления в контексте его социальной сущности. В какой степени в нем

отражены потребности и возможности общества предупреждать и разре-

шать возникающие противоречия, осуществлять права и свободы, интере-

сы граждан. Без учета этого даже самая передовая технология не может

исключить опасности бюрократизации управленческого процесса, превра-

щения системы управления в «вещь для себя». Процесс управления, та-

ким образом, это целостная управленческая деятельность субъектов управ-

ления (органов исполнительной власти и должностных лиц), осуществляе-

мая как действия, урегулированные нормами права (управленческий про-

цесс), так и действия, не регламентированные правом. Процесс управления

как управленческая деятельность сочетает администрирование с полити-

кой, предполагает способность управленцев разрабатывать управленческие

решения, организовывать работу исходя из общенародных, общегосудар-

ственных интересов.

В управленческой деятельности нельзя не замечать политическую

составляющую. В западной и российской политологии активно разрабаты-

вается подход к определению административной политики, как одному из

основных видов управленческой деятельности. Связанной с выражением и124

защитой значимых интересов государства, социальных групп и слоев об-

щества, индивидов, интеграцией различных слоев населения, гармониза-

цией их интересов и рационализацией возникших противоречий и т.д. –

т.е. по управлению социально-политическими процессами. Отсюда адми-

нистративная политика, это спланированная на основе конституционно-

законодательных норм программа, обозначающая цель, ценности и прак-

тические шаги по реализации принципов зафиксированных главой первой

Конституции РФ.

10.2. Административный процесс как исполнение

государственной службы.

Виды административного процесса

Управленческие отношения всегда предполагают неравновесные

управленческие отношения между субъектом и управляемым объектом.

Поэтому возникает особая необходимость урегулировать нормами права

все действия субъекта управления.

Субъекты административного права определяются в нормах права

общим или родовым понятием как физические лица, государственные ор-

ганы власти, негосударственные объединения, организации, предприятия,

учреждения различной формы собственности, другие юридические лица –

все те, кто потенциально может вступить в конкретные правоотношения с

органами государственного административного управления.

Субъекты административных правоотношений – это конкретные

участники административных правоотношений, наделенные соответст-

вующими правами и обязанностями и способные реализовать их в порядке,

определенном административно-процессуальным законодательством.

Условия необходимые для административно-процессуальных отно-

шений:

- наличие нормы материального права;

- наличие нормы процессуального права;

- наличие правосубъектности участников административного процесса;

- наличие юридического факта.

Под административной правоспособностью понимается реальная

и обеспеченная государством возможность, иметь субъективные права и

исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с мо-

мента рождения гражданина и прекращается с его смертью.

Под административной дееспособностью понимается способность

гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права

и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере ис-

полнительной власти.

Субъект административного права, субъект административно-125

правовых отношений – понятия юридические. Однако государственно-

административное управление как система прямых и обратных связей ор-

ганов исполнительной власти, их должностных лиц с общественностью,

гражданами не сводится к чисто юридическим отношениям, чаще приоб-

ретает характер политических, личностных, формальных и неформальных

связей, взаимоотношений.

Граждане, реализующие установленные Конституцией и правовыми

актами права и обязанности, могут воздействовать на административный

процесс (участвовать в нем) двумя способами: пассивным и активным. Пас-

сивным – значит, исполнять возлагаемые на них обязанности, тем самым,

соглашаясь с установленным порядком управления, не желая его изменения

или доверяя различным общественным институтам представлять их интере-

сы, мнение. Активным – выражение своего мнения или несогласие с каким-

либо конкретным видом управляющего воздействия. Используя для этого

различные средства – институт обращений граждан или обжалование в суд

какого-либо конкретного управленческого акта, действия. Право граждан

участвовать в процессе управления и эффективность его использования во

многомзависят от правовой и политической культурыграждан.

Административно-правовые отношения всегда двусторонние. Од-

ной стороной выступает орган государственной власти, его должностные

лица. Другой стороной могут быть: органы государственной власти, реали-

зующие нормы административного права и вступающие во взаимоотноше-

ния с управляемыми объектами. Органы управления организациями, пред-

приятиями и учреждениями, общественные объединения граждан, обла-

дающие свойствами административного правового статуса, граждане,

вступающие во взаимоотношения с субъектами административного права,

администрацией.

По уровню реализации следует различать:

- общеадминистративный процесс: обеспечение государственной

службой достижения политических целей и функций государства в соот-

ветствии с законодательством по ведению и разрешению конкретных дел;

- специально-административный процесс обуславливающий ведение

и разрешение дел компетенции соответствующего государственного орга-

на уполномоченными должностными лицами;

- местный административный процесс;

- индивидуально-административный процесс: порядок (процедуры)

действий по исполнению должностных обязанностей.

По предметному содержанию административный процесс право-

мерно разделить на три вида:

1) Административно-юстиционный;

2) Административно-юрисдикционный;

3) Административно-управленческий. 126

Административно-юстиционный – это судебный процесс, а адми-

нистративная юстиция – разновидность судебной деятельности и система

специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере го-

сударственного управления, особый специализированный процессуальный

порядок рассмотрения административных дел и разрешения администра-

тивно – правовых споров между гражданами либо организацией, с одной

стороны, и органом государственной власти (должностным лицом) – с дру-

гой.

Административно-юрисдикционный – несудебный процесс –

обеспечивает группу отношений, связанных с административной ответст-

венностью, порядком и способом ее применения. Это регламентированная

административно-процессуальными нормами деятельность (несудебная)

органов государственного управления, иных государственных и общест-

венных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению админи-

стративных правонарушений. Порядок разбирательства (внесудебного)

административных дел и применение к виновным физическим или юриди-

ческим лицам мер общественного воздействия, а также мер по исполнению

принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений. Ад-

министративно-юрисдикционную деятельность осуществляют компетент-

ные государственные органы (и должностные лица), наделенные соответ-

ствующими властными полномочиями. Межведомственные общественные

органы, создаваемые в целях выявления и пресечения административных

правонарушений: административные комиссии, комиссии по труду ин-

спекции по труду и т. д. Они реализуют санкции, предусмотренные КоАП

РФ и другими нормативными актами.

Административно-управленческий процесс обеспечивает основную

группу отношений, регулируемых материальным административным правом.

Это юридически регламентируемая деятельность, порядок рассмотрения

конкретных индивидуальных дел в сфере управления на основе нормправа.

Административно-управленческий процесс осуществляется не толь-

ко в органах исполнительной власти, но и законодательных, и судебных

органах по обеспечению их внутреннего управления, в том числе по делам

обеспечения нормопроизводства, судопроизводства.

Таким образом, административно-управленческий процесс – это

государственная служба по обеспечению всякого публично-правового

процесса, включающего в себя также политические и правовые согласи-

тельные процессы и производства. Следовательно, в самом общем виде –

это исполнение титульного юридического процесса государственного ор-

гана, действующего в определенном разделении государственной власти. 127

10.3. Роль управленческих процедур вмеханизме

административного управления.

Процесс независимо от конкретной специальной сферы отличают

имманентно-присущие ему свойства – непрерывность, цикличность и по-

следовательность.

Непрерывность обусловлена самой природой управления, связанной с

необходимостью постоянного воздействия на соответствующие объекты. В

процессе управления оценивается состояние объекта воздействия, выявляют-

ся проблемные ситуации, формулируются цели и задачи, ведется поиск путей

их решения, организуется выполнение намеченного. Затем оцениваются дос-

тигнутые результаты, выявляются новые проблемы. Непрерывность этих

действий свидетельствует о цикличности процесса управления, которая про-

является в строго закономерном повторении указанных основных операций.

Их единичный, одноразовый оборот – от возникновения проблемы до ее раз-

решения – получил название управленческого цикла.

В каждом цикле наблюдается обязательная последовательность

управленческих действий (операций). Соблюдение их очередности имеет

важное значение для обеспечения высокого качества управления.

Таким образом, процесс управления есть комплекс непрерывных,

взаимосвязанных и в последовательном порядке осуществляемых дейст-

вий, направленных на решение практических задач управления.

Операции (действия), осуществляемые в процессе управления, пре-

дусматривают создание организационных, методических, технических и

других условий, необходимых для выработки и реализации решений. Ко-

личество операций, их длительность, трудоемкость зависят от сложности

выполняемых с их помощью задач. Однако в любом случае технология

управления (греч. – искусство, ремесло, наука, понятие, учение) – сово-

купность знаний о способах и средствах проведения управленческого про-

цесса – предполагает необходимость выделить обязательные управленче-

ские процедуры.

Родовое понятие «процедура» означает порядок совершения дейст-

вий, необходимых для выполнения какого либо дела, решения, задачи.

Управленческие процедуры – порядок совершения управленческих

действий, предусмотренных нормами административного права и организаци-

онно-управленческой практикой, т. е. порядок управленческой деятельности.

Применительно к государственным органам процедуры своей после-

довательностью образуют управленческий процесс, определяют стадии

управленческой деятельности, их цели, временные рамки, конкретные дей-

ствия на каждой стадии, основания совершения действий, их взаимосвязь,

способы их оформления и фиксации.

Если процедуры закреплены и установлены правовыми нормами, 128

они становятся юридическим явлением и превращаются в элемент админи-

стративно-управленческого процесса.

Если процедуры деятельности органов управления не закреплены

правом и существуют как сложившаяся практика, как организационный

обычай, они образуют просто административно-управленческий процесс,

управленческую деятельность, не правовую форму осуществления испол-

нительной власти.

Любое, как уже указывалось, социальное, в том числе и государст-

венное, и муниципальное управление циклично. На каждой стадии цикла

субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных,

последовательно сменяющих друг друга действий.

Обычно выделяются следующие общие стадии управленческого цикла:

- выявление проблемы, нуждающейся в разрешении;

- анализ этой проблемы и выработка проекта решения;

- рассмотрение проекта, в том числе согласование, обсуждение, экс-

пертная оценка;

- утверждение проекта, т. е. принятие решения;

- доведение его до исполнителей;

- организация исполнения принятого решения, в том числе контроль

за его исполнением;

- пересмотр, в случае необходимости ранее принятого решения, его

корректировка, отмена или приостановление действия решения.

На любой стадии процесса его участники, выполняя специфические

процессуальные роли и обладая определенными процессуальными права-

ми и обязанностями, совершают определенные взаимозависимые процес-

суальные действия, фиксируемые установленным способом, и вступают

друг с другом в различные процессуальные отношения.

Классификация управленческих процедур возможна по различным

основаниям:

- по отношению к праву выделяются процедуры правовые и не пра-

вовые (административно-правовые, административно-управленческие).

- по отношению к главному решению рассматриваемой проблемы

различаются процедуры ответственные и обеспечительные. Здесь нужно

подчеркнуть, что выработка и принятие управленческих решений наиболее

ответственные стадии, так же как и процедуры, их образующие. Успех или

неуспех управленческой деятельности, ее эффективность зависят от каче-

ства и своевременности принятия решений.

- по управленческим функциям процедуры необходимо различать –

по проведению анализа, прогнозирования, планирования, организации,

взаимосвязи и взаимодействия, контролю и учету, кадровой политике.

По формам управляющего воздействия выделяются:

1) процедуры издания актов управления (нормативных, директив-129

ных, плановых и индивидуальных актов). Среди процедур в области реше-

ния индивидуальных дел следует особо выделить юрисдикционные проце-

дуры, которые касаются разрешения (внесудебного, административного)

споров о праве и дел о правонарушениях. Они урегулированы нормами та-

моженного, налогового, дорожно-транспортного и т. п. правилами.

2) процедурызаключения административных договоров, соглашений;

3) процедуры совершения иных юридически значимых действий:

выдача справок, удостоверяющих те или иные факты, снятие и заверение

копий и т. д.;

4) процедуры совершения организационных действий (изучение по-

ложения дел на том или ином управляемом объекте, проведение проверок,

совещаний, обобщение опыта и т. д.);

5) процедуры выполнения материально-технических действий, не

влекущих правовых последствий: работа с информацией, подсчеты, дело-

производство, бухгалтерские операции и т.д.

В сфере государственного управления нет единого, а существует

множественность видов процесса: нормотворческий процесс, плановый

процесс, процессы по индивидуальным, неюрисдикционным делам.

На управленческий процесс влияет не только разнообразие управ-

ленческой деятельности, но и построение аппарата: несколько уровней

(руководство – подчинение), множественность видов органов, различия в

их компетенции, тесное взаимодействие. В сфере государственного управ-

ления часто один орган проявляет инициативу решения вопроса, другой –

составляет проект решения, третий – дает на него заключение, четвертый –

принимает решение, причем или самостоятельно, или по согласованию с

другим органом, пятый – рассматривает жалобу на решение, если она по-

дана, или пересматривает его в порядке общего контроля.

Каковаже роль управленческих процедур? Они:

- создают устойчивый и четкий порядок управленческой деятельно-

сти при условии, конечно, их рациональности и точного соблюдения на

практике;

- предполагают совершение органом управления таких действий и

включение в процесс таких его участников, которые действительно необ-

ходимы и достаточны для правильного и законного разрешения дел;

- могут способствовать научной обоснованности управленческих ре-

шений, предусматривая участие научных учреждений в разработке проектов

решений, применение ведомственной и вневедомственной экспертизы;

- создают условия для реальной демократизации управления, преду-

сматривая участие в управленческом процессе граждан, различных инсти-

тутов гражданского общества.

- обеспечивают реализацию прав, свобод и, обязанностей граждан;

- устраняют канцелярско-бюрократические извращения при разре-130

шении экономических, социальных, культурных, бытовых нужд граждан,

предприятий.

Таким образом, всякая процессуальная форма – это не самоцель, а

средство достижения эффективности в управлении. Соответственно и

управленческие процедуры должны быть рациональными, свободными от

педантизма и излишних формальностей.

10.4. Административное производство: егоместо в

административно-управленческомпроцессе и структура

Правовая процедура может быть как самостоятельное, отдельное юри-

дически значимое действие и как часть административного производства.

Административное производство – нормативно установленная по-

следовательность процедур разрешения правоотношений, объединенных в

конкретном юридическом деле, исполнение обязанностей применения го-

сударственными служащими полномочий по реализации функций. Кратко

определить административное производство можно как совокупность и

систематизированную последовательность процедур.

Административное производство охватывает все стороны деятельно-

сти государственного аппарата, начиная с подготовки и издания актов

управления и кончая материально-техническими и организационными дей-

ствиями. Оно опосредует применение норм административного права, ох-

ватывает широкий круг общественных отношений в области государствен-

ного управления и по своему содержанию может быть разделено на ста-

дии. Под стадией процесса обычно понимается совокупность процессу-

альных действий или процессуальных отношений, объединенных ближай-

шей задачей; порядок движения дела, установленный законом, поочередно

сменяющие друг друга самостоятельные этапы, имеющие конкретные цели

и задачи. Можно вычленить два уровня (блока) стадий юридического про-

цесса: стадия логической последовательности, где дается общелогическая

характеристика совершения всех процедурно-процессуальных действий, и

стадия функционального назначения, когда совершаются действия, наце-

ленные на достижение определенного результата, установленного право-

вой нормой.

Структура административно-управленческого процесса, таким обра-

зом, может быть определена как совокупность производств и процедур,

разрешающих определенные, специфические группы дел в сфере админи-

стративного управления. 131

Вопросы для самоконтроля и дискуссии

1.Дайте определение административному акту, охарактеризуйте его

отличительные признаки.

2.Что такое правовой режим административного акта?

3. Административный договор: в чем его суть и роль в системе пра-

вового регулирования?

4.В чем специфика нормативных правовых актов местного само-

управления?

5.Какова роль управленческих процедур в упорядочении управлен-

ческой деятельности? 132