Тема 14. Экономия, продуктивность, качество и эффективность

в деятельности государственных учреждений

1. Базовые понятия темы

2. Подход к оценке деятельности органов управления

3. Проблема повышения результативности и эффективности госу-

дарственных учреждений

14.1. Базовые понятия темы

Государственные учреждения, желая улучшить показатели работы,

сосредоточивают внимание на росте экономии, продуктивности, качества,

эффективности.

Экономия связана с вкладом в процесс, стремлением сделать мини-

мальной цену добытых или используемых ресурсов. В таком случае гово-

рят о бережливости, бережливом расходовании народных средств в обще-

ственно значимых социальных сферах.

Продуктивность связана с соотношением между затратами и вы-

пуском. С учетом имеющихся целей и средств их достижения ее можно

определить как минимизацию затрат на программу (скажем, образователь-

ную, оздоровительно-экологическую и т. п.) по сравнению с выгодами от

нее. Если заданная политической властью, правительством (программа

выполнена по возможности с минимальной затратой средств, то о такой

программе говорят как о продуктивной или рентабельной. То есть речь

идет о том, чтобы потратить меньше, а получить больше. Этого можно до-

биться, сделав минимальными затраты, средства (на входе) по сравнению с

выгодами (на выходе) или, наоборот, максимальными выгодами по срав-

нению с затратами, или и то и другое сразу. Решающий фактор в этом со-

отношении – процесс преобразования затрат в выгоды. Если затрат боль-

ше, чем выгоды в процессе реализации программы, говорят о затратной

программе (непродуктивной, нерентабельной).

Качество выпускаемых товаров (услуг) оценивается как степень со-

ответствия (товара или услуги) предварительно установленному стандарту

и обоснованным требованиям всех потребителей.

Когда говорят о качестве предоставляемых государством услуг, то

подчеркивают и используют такие термины, как надежность, долговеч-

ность, удобство обслуживания, эффективность работы, внешнее оформле-

ние. Множественность характеристик качества объясняет существование

часто конкурирующих целей и планов в области качества, исходящих от

разных подразделений одной организации. Термин «цепная реакция каче-

ства» определяет эти взаимоотношения характеристик.

Эффективность (от лат. еffectus – исполнение, действие как результат, 173

следствие каких-то мер, шагов) – синоним «действенность» – относится к

достижению того, чего мыхотим добиться. Это согласованность результата с

целью. Эффективной программа будет такая, цели которой реализуются. Ес-

ли речь идет об экономической программе, то эффективной ее назовут, если

предполагаемая выгода не меньше реальной выгоды. Если речь идет о соци-

альной программе, то ее эффективность будет определяться достижением ка-

кого-либо заданного результата в процессе действия (воздействия) государ-

ственных органов (чистота в городе, порядок в подъездах).

Концепция экономики, продуктивности и эффективности и ее базо-

вые термины работают в экономической сфере, характеризуют рыночные

отношения.

14.2. Подход к оценке деятельности органов управления

Данный подход часто страдает двумя крайностями:

1) анализируется уровень учреждения, его материально-техническое,

кадровое обеспечение, заслуги, отмеченные правительством, а итоги

управленческой деятельности остаются в тени;

2) все внимание направлено на результаты деятельности учрежде-

ния, практически без учета затрат (в соотношении: «затраты – выпуск»).

Чтобы осуществить замеры и оценку деятельности государственных

учреждений, нужно иметь критерии (греч. кriterio – отличительные при-

знаки, мерило, «пробный камень») и показатели для соотношения, замера.

Наиболее распространенными показателями оценки работы пред-

приятий и менеджмента считаются следующие: показатели себестоимости,

показатели производительности труда, часто и степень использования

производственных мощностей, материальных ресурсов, контрольное время

на выполнение конкретного задания, объем, общее количество выполнен-

ной работы, показатели соотношения между спросом и предоставлением

услуг. Так, в понятии экономия в управлении девизом при определении

затрат на управление должно стать: государство может оказывать людям

услуги по приемлемым для них ценам.

Затраты на управляющие структуры – немаловажный критерий при

определении экономичности управления.

Затраты имеют определенную структуру и различное значение по

степени влияния на конечный объект управления. Сюда входят расходы на

оплату труда управленческих работников, социальное обеспечение работ-

ников аппарата, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и ЭВМ

и т. д., которые надо соотносить с реальным влиянием соответствующих

управляющих воздействий на общественное развитие. К сожалению, этого

пока нет, а значит, нет и материальной заинтересованности персонала го-

сударственного органа в результатах своего труда. Зависимость нужна в174

прямо пропорциональном измерении, идет речь об экономичности каждой

структуры, каждого участника управления, каждого единичного управлен-

ческого решения, действия, отношения. Есть влияние и положительный

результат конкретного управленческого воздействия – должна в прямой

пропорции возрасти заработанная оплата (доплата, премии вознагражде-

ние). Сюда же входят затраты (средства) на подготовку и переподготовку

служащих, повышение их квалификации, развитие профессионального,

интеллектуального, творческого и других видов личностного потенциала

персонала управления. При некоторой опосредованности влияние этого

фактора на конечную эффективность.

В целом показатель экономичности (затратности) выявляет, во

сколько обходится служба, или подразделение.

Конечно, оценивать место и роль в обществе, эффективность госу-

дарственного органа (службы, подразделения) только путем измерения

уровня затрат на него – в высшей степени примитивный метод, по опреде-

лению не учитывающий продуктивности (как совокупности экономии и

результативности), эффективности управления. Главный акцент перено-

сится на учет интересов граждан, потребителей и налогоплательщиков.

Продуктивность в управлении – это критерий оценки самого про-

цесса управления, производительность труда управленцев, определяется

соотношением между результатами, фактически полученными с помощью

имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно по-

лучать с их помощью, т.е.:

1) оценить управление по достигнутым результатам;

2) и в соответствии с ценой, которую за них пришлось платить, из-

держками в управленческом производстве.

Необходимо оценить продуктивность с помощью таких понятий, как

«усилия», «работа» и «результаты».

Усилия относятся к тому, что считается трудозатратами, измеряе-

мыми, например, в человеко-часах (например, сколько стоит обработать

заявку нажилищное пособие?).

Работа – результат приложения усилий, она относится к деятельно-

сти, выполняемой в течение определенного количества человеко-часов.

Это показатели объема проделанной работы, без определения качества или

того, насколько она соответствует желаемым целям. Например, сколько

заявок на пособие обрабатывает за час один работник?

Результат измеряет и усилия и работу, но при этом указывает на

эффект этого усилия или работы при выполнении стоящей задачи. Таким

образом, системная цепочка определения продуктивности выглядит сле-

дующим образом: затраты – усилия – работа – результаты.

Результатами деятельности государственной организации является

как прямой внешний «выпуск» (услуги – например, выписанные чеки или175

количество дней нахождения пациента в государственной больнице), так и

внешние косвенные результаты (повышение качества жизни клиентов или

их возможность обеспечить собственную занятость). Кроме того, к резуль-

татам деятельности этих организаций относится «внутренний продукт»

(обычно это услуги типа повышения квалификации и переподготовки кад-

ров, эксплуатации и ремонта зданий и оборудования), что является необ-

ходимым условием обеспечения внешних выходов и косвенных результа-

тов. Оценка деятельности должна охватывать все три стадии: оказание

внешних услуг, внутренние услуги и достижение косвенных результатов с

использованием концепции «пакетного анализа данных».

Оценка деятельности любого коллектива будет субъективной и

произвольной без надежной системы измерения результатов работы. Оце-

нивая выпуск управленческой продукции, необходимо четко разграничить

и сопоставить фактически предоставленные услуги и характеристики ус-

луг, имеющие первостепенное значение для граждан – потребителей.

Можно выделить пять векторов: вектор затрат; вектор фактического вы-

пуска товаров и услуг; вектор последствий прямых результатов выпуска

(речь идет о степени безопасности, о бесперебойности работы транспорт-

ных магистралей и т. п.); вектор внешних условий, характеризующих ус-

ловияжизни местного населения.

Эффективная характеристика продуктивности трудоемких управлен-

ческих работ представляется на двух уровнях:

•конкретной деятельности, когда рассматривается распределение

рабочего времени при выполнении специальных, четко определенных ти-

пов работ или решаемых задач;

• трудовых процессов, когда, например, подсчитывают все время,

потраченное на означенную работу, телефонные разговоры, проведенное

на собраниях и т. п.

Чтобы отыскать возможности повышения производительности про-

фессиональной деятельности необходимо ввести еще два уровня:

• функциональный, на котором решаемые задачи распределяются

по широким функциям с учетом общих целей деятельности. Функциональ-

ное распределение времени позволяет выявить, насколько рационально с

точки зрения целей и задач организации персонал распределяет и исполь-

зует рабочее время.

• квалификационный, который показывает, какой процент време-

ни тратится на высокопрофессиональные задачи, требующие независимого

суждения и знаний, и какой на работу более низкого уровня.

Здесь необходима стратегическая классификация задач по профессио-

нальным функциям и уровням квалификации. Квалификационный анализ по-

зволит выявить потенциальные возможности информатизации, исключаю-

щие низкоквалифицированные работы, передачи соответствующих функций176

(операций) низкооплачиваемому низкоквалифицированному персоналу.

Важнейшим специальным критерием продуктивности (и одновре-

менно качества, эффективности) управления являются затраты времени на

решение управленческих вопросов и осуществление управленческих опе-

раций. К сожалению, часто бывает так, что принимается очень важное для

людей управленческое решение, указывается срок исполнения, но, увы, он

нарушается и задача переходит на следующие сроки. «Долгострой» в при-

нятии и реализации управленческих актов – это показатель неэффективно-

сти власти. Люди устают ждать и появляется недоверие к власти. Таким

образом, появляются издержки социально-экономического и морального,

политического характера.

При оценке продуктивности управленческой деятельности важна

оценить стиль и методы работы.

Стиль функционирования субъектов управления, который характе-

ризуется соотношением между нормоустановительной, нормопримени-

тельной и непосредственно организаторской деятельностью, содержанием

и количеством принимаемых решений, смыслом и числом совещаний, за-

седаний, проверок и других организационных действий, сосредоточением

управленческих усилий на деятельности управленческого органа или

управляемых объектах и иными элементами. Стиль зависит не только от

личности руководителя и функционирования соответствующей системы и

подсистемы управления, но и от того, насколько в них четко «описаны»

цели, как распределены функции, как обеспечены они организационными

ресурсами и т. д.

Сокращение числа и продолжительности различного рода заседаний,

совещаний, представительских и пиаровских акций, излишней отчетности

положительным образом отражается на производительности труда руково-

дителей и служащих.

Качество – важнейший критерий при оценке продуктов и услуг,

предоставляемых государственным сектором гражданам и обществу. Ори-

ентация на качество может быть выгодна тем, что:

• борясь между собой за подряд, ведомства станут более конкурен-

тоспособными по сравнению с соперниками;

• улучшаются отношения е заказчиками, поскольку они довольны

обслуживанием;

В целом при включении качества как оценочного критерия управле-

ния трудно бывает разделить понятия результативности и эффективности,

может произойти «загрязнение» данных, снизится внимание к материаль-

ным результатам деятельности как таковым, а ведь именно они воплощают

в себе то, что используется и потребляется.

Прибыль, продуктивность работы в государственных учреждениях

становится известной только после составления отчета об исполнении177

бюджета. Но служащим нужна информация и в промежутке между этим

им нужно «ощущать» эффективность своей работы.

Эффективность в управлении можно измерить, если:

а) цель четко сформулирована и ее понимают те, перед кем она по-

ставлена;

б) есть критерииоценки, шкалапоказателейрезультатов эффективности.

Сами по себе цели бессмысленны, если нет возможности оценить их

выполнение. Такой конкретной целью может быть программа, предусмат-

ривающая четкие показатели, которые можно оценить, измерить, увидеть.

Поскольку государственное управление осуществляется в виде воз-

действия одних людей на других во имя их интересов, то во внимание

должны приниматься главным образом социальные результаты и послед-

ствия, не просто производственные, технологические, экономические по-

казатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение потребно-

стей общества и поддержание его целостности и динамики, а с другой –

через удовлетворение запросов людей, созданий им условий для трудовой

и благополучнойжизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты.

Внимание только к тому, что легко поддается измерению, приводит

к нежелательным результатам.

Во-первых, из-за того, что затраты легче измерить, чем выгоду, эф-

фективность часто низводят до экономии. Экономия денежных средств и

рабочей силы становится единственным показателем улучшения; погоня за

эффективностью превращается в стремление к сокращениям затрат. Во-

вторых, из-за того, что общественно необходимые затраты труднее опре-

делить, чем экономические затраты, часто оставляют без внимания внеш-

ние факторы. Отдельные подразделения стремятся улучшить у себя соот-

ношение «затраты/выгоды», даже если общий эффект ниже оптимального.

В-третьих, экономические выгоды легче указать, чем общественные, и ко-

гда стараются повысить эффективность, то подменяют одни критерии дру-

гими, легче определяемыми. Борьба за эффективность перерождается в

махинации с числами.

Выполнение любой работы должно измеряться не тем, сколько за-

трачено денежных средств или сколько было, занято сотрудников, а тем,

насколько хорошо поставлялись товары и в какой мере удовлетворялись

нужды потребителей услуг. Таким образом, в центре внимания окажется

эффективность управления.

Итак, можно выделить три аспекта в определении эффективности

управления. Первый – выяснение того, действительно ли возник результат

управления, а не действия каких-то других общественных компонентов,

проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Второй –

поиск источника результата управления (профессионализм и талант управ-

ляющих, качество правовых документов и т. д.), с тем чтобы активнее и ши-178

ре его использовать в последующих управленческих циклах. Третий – ус-

тановление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами,

представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и

реально полученными результатами управления. Итоговая информация как

характеристика результата управления выступает предпосылкой и основой

для последующего сравнительного измерения издержек на Управление и

результатов управления и получения соответствующих представлений о со-

циальной эффективности управления.

Комплексная характеристика результатов управления позволяет уви-

деть его влияние и значение для общества в целом и назвать три уровня

критериев социальной эффективности управления. Прежде всего, имеются

в виду критерии общей социальной эффективности систем управления, ко-

торые связаны с потребностями, интересами и целями общественного раз-

вития (как общенационального, так и регионального) и позволяют увидеть

(измерить) меру удовлетворения искомых потребностей. В качестве пока-

зателей учитываются:

• расширенное воспроизводство территориального социума;

• устойчивость региональной социально-экономической системы;

• уровень жизни населения (включая индивидуальное благосостоя-

ние, занятость, социальную защиту, экологическую обстановку, среднюю

продолжительность жизни, прирост населения, обеспеченность больница-

ми и медперсоналом, калорийность питания и др.);

• экономическое развитие, т. е. рост общей экономической деятель-

ности и валового внутреннего продукта. Такое развитие может измеряться

национальным производством в расчете на душу населения;

• социальная мобилизация, результат которой проявляется в посте-

пенной смене пластов предпочтений, ценностей, когда подвергаются эро-

зии и разрушению старые и складывается восприимчивость к новым моде-

лям социализации и поведения.

Точная оценка эффективности услуг гражданам, предоставляемых

конкретнымгосударственным (муниципальным) органоми привлекаемыми к

этому профессионалами, предполагает учитывать ряд важных аспектов:

• как отражается определенный вид услуг на состоянии общества,

сфере управления или положений потребителей, т. е. какие изменения под

его влиянием происходят в обществе, сфере деятельности, положении или

состояния клиента;

• каковы конкретные конечные результаты, полученные специали-

стами, оказывающими данный вид услуг;

• каково качество профессиональных услуг:

• какова оперативность профессиональных услуг;

• какова степень удовлетворенности и мнение общественности или179

клиентов об оказанных услугах;

• каковы побочные эффекты профессиональных услуг.

Важная роль в анализе и оценке управления принадлежит критериям

конкретной социальной эффективности деятельности каждой структуры,

каждого участника управления, каждого единичного управленческого ре-

шения, действия, отношения.

Если система измерения и оценки разработана с должной тщатель-

ностью, показатели используются аудиторами и аналитиками в управле-

нии, которые осуществляют:

• сравнение показателей деятельности организаций или отдельных

подразделений с показателями деятельности аналогичных организацион-

ных единиц или с уровнем прошлых достижений;

• выяснение истинных причин достигнутых успехов или отсутствия

таковых;

• прогнозирование периодов недогрузки или перегрузки тех или

иных коллективов (производственных мощностей);

• увязка возрастающих объемов выделяемых ресурсов с результа-

тами принятия политических решений или важными проблемами стоящи-

ми перед данной системой (организацией);

• усиление действия факторов, обеспечивающих эффективную

взаимосвязь между затратами и результатами;

• улучшение методов измерения и оценки.

Применение различного рода графиков и диаграмм способствует бы-

строму и легкому восприятию аналитических показателей, информации по

существующей и прогнозируемой ситуации.

Есть попытки количественного подсчета эффективности государст-

венного управления – по конечным результатам изменения качества жизни

в отчетный период.

Так, А. М. Брячихин в бытность свою префектом СЗАО г. Москвы

предлагал формулу:

Эф = К

ж / Рп,

где Эф – эффективность деятельности органов управления террито-

риального округа за определенный период;

К

ж – прирост (снижение) качестважизни населения;

Рп – имеющийся ресурсный потенциал округа за данный период

времени.

Конечно, реальное положение дел в части повышения эффективно-

сти управляющего воздействия можно выяснить, сопоставляя данные меж-

ду собой. Применяются следующие сравнения.

1. Сравнение на протяжении какого-то времени. Например, сравни-180

ваются цены этого года с ценами прошлого года, или процент успешно

выдержавших экзамены по сравнению с процентом прежних лет.

2. Стандарты. Сравнивается норма прибыли на капиталовложения с

контрольными цифрами правительства. Например, бригаде «помощи на

дому» устанавливаются контрольные цифры обслуживания больных и на-

чальство по ним может оценивать работу различных бригад.

3. «Внутрислужебные сравнения». Сравнивается одно подразделение

учреждения, с аналогичной службой в этом же учреждении. Например,

сколько уходит времени на обработку заявления о предоставлении пособия

по безработице у одних и сколько у других.

4. Сравнение с частным сектором. Работу организации сравнивают с

работой организаций в частном секторе.

5. Сравнение с другими местными органами власти. Сравнивают или

со всеми или с ближайшими соседями, или же отбираются для сравнения

те органы власти, с которыми больше всего сходства.

Для каждого государственного учреждения целесообразно выбрать и

нормативно утвердить критерии и показатели качества, эффективности с

учетом характера решаемых задач, ресурсных затрат, предпочтений потре-

бителей, клиентов, услуг и товаров. Критерии социальной эффективности,

если их регулярно использовать для анализа управленческих проявлений,

могут при всей их ограниченности приносить вполне достоверные знания

о том, как в обществе осуществляется управление. В этом и содержится их

теоретический и практический смысл.

14.3. Проблема повышения результативности и эффективности

государственных учреждений

Решать эту проблему необходимо с помощью комбинации различ-

ных подходов, методов и технологий:

•Один их таких подходов – создание так называемой конкурентной

бюрократии. В этой системе учреждения конкурируют между собой в пре-

доставлении услуг, и благодаря этому происходит снижение цен и расходов,

в увеличении которых виновны учреждения, монопольно предоставляющие

услуги. Больницам, учебным заведениям, учреждениям культуры предложе-

но стать хозрасчетными, конкурирующими между собой, и эти самоуправ-

ляемые организации нового типа получают право использовать прибыль.

•Снижению расходов в государственной сфере служит рыночная

альтернатива в виде негосударственных и неправительственных учрежде-

ний, например в сфере образования, телекоммуникации, их финансирова-

ние может определяться на основе целевых субсидий или ваучеров.

•Могло бы быть введено правило двух третей при голосовании за

большие бюджетные ассигнования госучреждениям; соответствующие из-181

менения могут быть внесены и в налоговую систему.

Конкурентный тендер и передача на подряд. Тендер – конкурсная

форма проведения торгов, объектом которых является заказ на выполнение

работ. С 90-х годов практически все крупные государственные учреждения

и муниципальные образования рассматривают возможности передачи на

подряд частным фирмам либо отдельным физическим лицам многих работ:

уборку, сбор мусора, составление планов, поставку продукции, охрану по-

мещений, строительные работы и т. д.

Проведение торгов – конкурсов и расширение подряда (правоотно-

шение между заказчиком и исполнителем) не свидетельствует, однако, о

здоровой конкуренции. Большинство контрактов получает незначительное

количество (одних и техже) фирм.

Введение тендера оказало влияние на структуру и методы ведения

дел организаций. Когда своей, созданной внутри учреждения «фирме по

непосредственному обслуживанию» удавалось получить подряд, образо-

вывались две группы «действующих лиц». Во-первых, заказчик в лице де-

партамента, который объявлял конкурс на подряд. Во-вторых, подрядчик,

который предоставляет услуги. Впервые в жизни властные структуры ста-

ли точно указывать, что должно быть сделано и на каком уровне, какого

качества, и теперь они знают действительную стоимость этой работы. Это

способствует подотчетности.

Трансферты и ваучеры – еще один шаг по пути обязательной конкуренции.

Трансферт в данном случае – перемещение средств с одного счета на дру-

гой, а документ перечисления платежей – ваучер. Говорят, что государство

финансирует услуги, а население выбирает. Возможный выигрыш – это рост

эффективности, потребители получают услуги, которые имнужны, причемте

граждане, которые находятся в худшем материальном положении, выигры-

вают больше, чем те, кто состоятелен. Например, «ваучеры на образование».

Не местный департамент распоряжается, в какую школу родителям отдавать

ребенка, а родители получают ваучер, который могут «потратить» в той шко-

ле, которую выберут сами, доплачивая, если необходимо.

Введение платы за услуги – еще одно новшество России 90-х годов.

Оно снижает уровень государственных затрат на предоставляемые населе-

нию услуги, но при этом основная масса налогоплательщиков не может

признать это эффективной мерой. Так, в государственной системе здраво-

охранения резко повысились цены за проверку зрения, услуги зубоврачеб-

ных кабинетов, консультации врачей и выписывание рецептов. Это значит,

что многие нуждающиеся, в том числе пенсионеры и инвалиды, не могут

воспользоваться этими услугами.

Применительно к каждой государственной организации простой

формулы качества и эффективности не может быть. Однако можно рас-

смотреть общие проблемы повышения эффективности и их применимость182

к государственным учреждениям. Это:

1) преданность потребителям, целям организации, личным принци-

пам и т.д.

2) компетентность: в организации, разрешении проблем, информи-

ровании, планировании и т. д.

3) информирование; устное и печатное при особом внимании на «об-

ратную связь».

4) включение «качества» в задачи организации.

5) сочетание различных систем вознаграждений, таких как плата за

конечный результат и дифференциация ставок управленцев.

Целостная программа повышения эффективности деятельности госу-

дарственных организаций может быть сформирована лишь на основе исполь-

зования разнообразного «меню» методов и подходов, которые могут вклю-

чать самые различные способы и системы управления бюджетом, финанса-

ми, персоналом, системы планирования, измерения, оценки и принятия ре-

шений. Такое «меню» предлагает самый широкий выбор средств. От состав-

ления критериев оценки до собственно оценки результатов деятельности, от

компьютеризации до индивидуального психологического воздействия на от-

дельного работника, от методов ведения коллективных переговоров до кон-

кретных форм сотрудничества субъекта и объекта управления, от формиро-

вания общего морального климата в коллективе до исполнения материаль-

ных стимулов в работе с персоналом, от вложения капиталов в развитие обо-

рудования до вложения в развитие персонала (рабочей силы) и т.д.

Вопросы для самоконтроля и дискуссии

1. Можно ли измерить результаты управленческой деятельности?

2. Что означает экономия, продуктивность, качество и эффектив-

ность применительно к государственно-административному управлению и

конкретному государственному учреждению?

3. Какие вы видите проблемы повышения результативности и эф-

фективности деятельности государственных органов и подходы (средства)

их решения? 183