2. Субъекты и объекты системы управления рынком ценных бумаг в России

Как любая система управления, система управления рынком ценных бумаг строится в соответствии с его целями, стратегией и задачами и включает две подсистемы: управляющую и управляе­мую, которые обслуживает организационная, функциональная и техническая инфраструктура. Первая подсистема выступает в роли субъекта, а вторая — объекта управления. Управляющая подсистема включает:

• государственные органы и саморегулируемые организации, осуществляющие на рынке ценных бумаг законодательную, регис­трационную, лицензионную и надзорную деятельность;

• законодательную инфраструктуру (нормативно-правовые до­кументы, действующие на рынке ценных бумаг, 90% которых — законодательные акты);

• этику фондового рынка (правила ведения бизнеса, утвержда­емые саморегулируемыми организациями);

• традиции и обычаи.

Управляемая и управляющая подсистемы выполняют соответ­ствующие функции. К функциям объекта управления относятся: организация движения финансовых ресурсов, обеспечение каче­ства ценных бумаг, информационное обеспечение рынка. Субъект управления выполняет такие функции: координация, регулирование, прогнозирование, стимулирование, организация и контроль процессов, происходящих на рынке.

Воздействие субъекта на объект управления, т.е. сам процесс управления, может осуществляться только при условии циркулирования определенной информации между управляющей и управ­ляемой подсистемами. Процесс управления рынком предполагает получение, передачу, переработку и использование информации. Решение этой задачи основано на применении современной вы­числительной техники и технологии, развитии телекоммуникаци­онных систем, обслуживающих локальные рынки ценных бумаг. Создание общенациональной телекоммуникационной системы, объединяющей региональные рынки, даст возможность координи­ровать функционирование и развитие рынка ценных бумаг в це­лом, соблюдать единые правила проведения фондовых операций, регистрации ценных бумаг, торговли ими, составления отчетнос­ти, существенно облегчит и ускорит процесс совершения сделок.

3. Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Система управления рынком ценных бумаг основана на исполь­зовании государственных и негосударственных (общественных) методов регулирования. В мировой практике различают две модели регулирования рынка ценных бумаг:

1. Регулирование фондового рынка является преимущественной функцией государственных органов. Лишь небольшая часть полно­мочий по надзору, контролю, установлению правил государство передает объединениям профессиональных участников рынка цен­ных бумаг. Такая система существует во Франции.

2. При сохранении за государством основных контрольных пози­ций максимально возможный объем полномочий передается само­регулируемым организациям (объединениям профессиональных участников рынка ценных бумаг), значительное место в контроле занимают не жесткие предписания, а установившиеся традиции, система согласований и переговоров. Эта система сложилась в Ве­ликобритании.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг включает в себя:

• разработку и реализацию специальных нормативно-правовых актов;

• разработку стандартов, т.е. набора обязательных требований к участникам рынка, финансовым инструментам и т.п.;

• регламентацию основных процедур и государственный конт­роль за соблюдением действующего законодательства со стороны участников рынка.

Задачами государственного регулирования являются:

• реализация государственной политики развития рынка цен­ных бумаг;

• обеспечение безопасности рынка ценных бумаг для профес­сиональных участников и клиентов;

• создание открытой системы информации о рынке ценных бу­маг и контроль за обязательным раскрытием информации участни­ками рынка.

Структура государственных органов, регулирующих фондовый рынок, зависит от принятой модели рынка и степени централиза­ции управления страной и автономии регионов. В странах с федера­тивным устройством часть полномочий государства на рынке цен­ных бумаг передана территориям. Общей тенденцией является со­здание самостоятельных ведомств (комиссий) по ценным бумагам, регулирующих фондовые рынки.

Российский фондовый рынок имеет смешанную модель управ­ления, так как в качестве регулирующих инстанций выступают Центральный банк РФ и небанковские государственные органы во главе с Федеральной службе по финансовым рынкам России, с одной стороны, и саморегулируемые ас­социации профессиональных участников рынка цепных бумаг (ПАРТАД, НАУФОР), с другой стороны. В России стихийно сло­жилась смешанная, полицентрическая модель фондового рынка, на котором одновременно и с равными правами присутствуют ком­мерческие банки, фондовые биржи и другие финансовые институ­ты. Эта модель отличается от американской, где существуют серь­езные ограничения по операциям с ценными бумагами (в частно­сти, для коммерческих банков).

Опыт стран с развитым рынком ценных бумаг показывает, что государство должно осуществлять следующие функции:

• разработка концепции развития рынка, осуществление про­граммы ее реализации, разработка соответствующих законодатель­ных актов;

• концентрация ресурсов (государственных и частных) в пер­вую очередь для развития инфраструктуры рынка;

• контроль за финансовой устойчивостью и безопасностью рынка (контроль за входом на рынок, регистрация ценных бумаг, надзор за финансовым состоянием инвестиционных институтов);

• установление норм функционирования рынка, контроль за их соблюдением, применение санкций за нарушение правовых норм;

• создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг и обеспечение ее открытости для инвесторов;

• создание системы защиты инвесторов от потерь (в том числе государственные или смешанные схемы страхования инвестиций);

• предотвращение негативного воздействия на фондовый ры­нок других видов государственного регулирования (денежно-кре­дитного, валютного, налогового);

• регулирование рынка государственных ценных бумаг, направ­ленное на ограничение размера инвестиционных ресурсов, отвле­каемых на покрытие непроизводительных расходов государства;

• разработка и регистрация общих правил функционирования рынка ценных бумаг;

• арбитраж в спорах о выполнении зарегистрированных пра­вил и обязательств участниками рынка ценных бумаг;

• налогообложение.

В настоящее время в России эти задачи выполняются частично. Ввиду недостаточного развития института профессиональных учас­тников рынка ценных бумаг, отсутствия традиций и устоявшихся методов работы, основную роль в управляющей подсистеме регу­лирования рынка ценных бумаг играют государственные органы. Функции главного координирующего органа выполняет Федеральная служба по финансовым рынкам России.

Государственное регулирование главным образом осуществля­ется на основе нормативно-правовых актов. В настоящее время их действует более 300, но этого явно недостаточно, если сравнить российскую нормативно-правовую базу с многотомными собрани­ями законодательных актов по ценным бумагам в странах с разви­тым фондовым рынком. Основополагающими документами по го­сударственному регулированию рынка ценных бумаг являются Граж­данский кодекс РФ, Федеральные законы "О рынке ценных бу­маг" и "Об акционерных обществах". Постановление ФКЦБ Рос­сии "Об утверждении стандартов эмиссии акций при учреждении акционерных обществ, дополнительных акций, облигаций и их про­спектов эмиссии" (сентябрь 1996 г.). Постановление ФКЦБ Рос­сии "Об утверждении стандартов эмиссии акций и облигаций и их проспектов эмиссии при реорганизации коммерческих организа­ций" от 11 ноября 1998 г.

В связи с постоянными изменениями ситуации на фондовом рынке страны многие правовые нормы быстро устаревают. В них имеется немало противоречий, двойных толкований и "белых пя­тен". Например, слабо урегулированы трастовые операции, опера­ции, связанные с залогом ценных бумаг и ссудой ценными бумага­ми, отсутствует адекватное правовое толкование новых типов ин­ституциональных инвесторов, акций на предъявителя, безбумажного выпуска ценных бумаг, прав и обязанностей самоуправляемых ассоциаций участников рынка ценных бумаг. По некоторым оценкам, действующая нормативно-правовая база реально сдержи­вает развитие фондового рынка, непосредственно влияя на умень­шение объема инвестиций и ценные бумаги. Примерно половина нормативно-правовых актов связана с государственными ценными бумагами и притчи записи. К целом законодательство, регулирую­щее обращение ценных бумаг, имеет большие пробелы, не охваты­вает важные области фондового рынка.

На первичном рынке государственное регулирование со­средоточено па поддержании единого порядка выпуска (эмиссии) ценных бумаг и обращение посредством государственной регистрации проспектов эмиссии и путем аттестации, лицензирования деятельности профессиональных участников рынка. Hа вторичном рынке государственный контроль осуществляется посредством лицензирования деятельности профессиональных участников рын­ка и путем выдачи квалификационных аттестатов, дающих право на совершение определенных виден деятельности на рынке ценных бумаг, а также надзора за соблюдением антимонопольного законо­дательства. Особое место в регулировании развития рынка ценных бумаг занимает налогообложение операций (сделок) с ценными бумагами.

Выделяют следующие методы регулирования рынка ценных бумаг:

• регистрация выпусков ценных бумаг, проспектов эмиссии;

• лицензирование деятельности профессиональных участников рынка;

• аттестация специалистов инвестиционных институтов;

• страхование инвесторов;

• аудиторский и рейтинговый контроль за финансовым состо­янием эмитентов;

• надзор и контроль за проведением фондовых операций;

• регистрация и надзор за деятельностью обменных и клирин­говых корпораций;

• раскрытие и публикация информации в соответствии с дей­ствующим законодательством.

Федеративное устройство России предполагает двухуровневое регулирование рынка цепных бумаг на федеральном и региональ­ном уровнях. Если федеральная система управления фондовым рын­ком в целом сложилась, то система регулирования региональных рынков ценных бумаг пока еще формируется. Это связано с тем, что в целом региональные рынки характеризуются недостаточным развитием инфраструктуры и сети коммуникаций. Хотя примеры городов Москвы и Санкт-Петербурга, Нижегородской и Свердловс­кой областей свидетельствуют о больших перспективах их развития.

На региональном уровне в целом преобладает государственное регулирование, широко используются командно-административные методы управления. Методы экономического и социально-психо­логического управления региональными рынками ценных бумаг применяются недостаточно эффективно. Это связано прежде всего с отсутствием необходимого числа профессиональных менеджеров. Важными аспектами экономического регулирования являются на­полнение рынка ценными бумагами с различными инвестици­онными качествами, предложение привлекательных инвестицион­ных программ. Социально-психологические методы регулирования рынка ценных бумаг связаны с формированием определенного об­щественного мнения, целенаправленной работой по мотивации поведения инвесторов.

Действующая нормативно-правовая база в регионах часто про­тиворечит федеральной. Она не в полной мере защищает интересы инвесторов, не дает четких разъяснений по регулированию опера­ций на вторичном рынке и применению санкций к нарушителям. В этих условиях повышается значение конкретных мер, направлен­ных на упорядочение регулирования региональных рынков ценных бумаг. Регулирование процессов, происходящих на фондовом рын­ке, является также одной из сфер деятельности территориальных органов Федеральной службе по финансовым рынкам России. Цель таких территориальных органов — обеспечить вы­полнение установленных законодательством РФ норм, правил и условий функционирования фондового рынка, а также практичес­кую реализацию решений, принимаемых Федеральной службой по финансовым рынкам России, и конт­ролировать деятельность профессиональных участников рынка цен­ных бумаг на территории региона.

В состав региональной органов входят представители админи­страции территорий (отдела или департамента управления государ­ственным имуществом, финансового управления), территориаль­ных подразделений фонда государственного имущества, управле­ния юстиции, государственной налоговой инспекции и налоговой полиции, управления Государственного комитета по антимонополь­ной политике и поддержке развития предпринимательства, Цент­рального банка и др. При региональных органах создается кон­сультационно-совещательный орган — экспертный совет. В его со­став входят представители государственных органов, деятельность которых связана с регулированием финансового рынка, предста­вители профессиональных участников рынка ценных бумаг и их союзов, иных общественных объединений, фондовых бирж, а так­же независимые эксперты.

Региональная комиссия обеспечивает выполнение на подведом­ственной территории постановлений Федеральной службы по финансовым рынкам России, распоряже­ний ее региональных представительств. В сферу ее компетенции вхо­дят следующие вопросы:

• разработка основных направлений развития регионального рынка ценных бумаг и координация деятельности государственных органов по вопросам регулирования фондового рынка в пределах установленных полномочий;

• регламентация порядка деятельности: 1) юридических и фи­зических лиц па региональном рынке ценных бумаг; 2) специали­зированных регистраторов, депозитариев, инвестиционных инсти­тутов, банков, занимающихся деятельностью по ведению и хране­нию реестров акционеров;

• определение обязательных требований и иных условий допус­ка ценных бумаг к их публичному размещению и обращению.