§ 3. Земельное право после революции 1917 г.

Земельное право в период 1917—1930 гг. Земельный строй в нашей стране был радикально изменен после революции 1917 г. II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917г. был принят Декрет «О земле»*, который явился основой развития советского земельного законодательства. Декретом «О земле» помещичья собственность на землю отменялась немедленно и без всякого выкупа. Помещичьи имения, равно как и все земли, удельные, монастырские, церковные со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями, переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. Земли рядовых крестьян и казаков не подлежали конфискации. Они оставались за ними в трудовом пользовании.

Развернутая формулировка отмены частной собственности на землю содержалась в ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета «О земле»: «право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней...».

Декрет «О земле» стал юридическим основанием земельных преобразований в России, суть которых заключалась в том, что был ликвидирован земельный строй, базировавшийся на частной собственности, и утверждался новый земельный правопорядок, при котором земля объявлялась всенародным достоянием.

Положения Декрета «О земле» были развиты и конкретизированы в Декрете ВЦИК от 19 (6) февраля 1918 г. «О социализации земли»*, в котором предусматривалась необходимость перехода к коллективным формам хозяйствования в земледелии и создания для них преимуществ по сравнению с единоличными хозяйствами.

Правовой режим некоторых земель определялся лишь в общих чертах. Декрет от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах»* установил, что земли в пределах городской черты находились в управлении местных органов власти., Эти органы имели право устанавливать нормы предоставления земельных участков для индивидуального и общественного пользования, устанавливать размер арендной платы за их использование, изымать участки, превышающие такие нормы.

Высшее законодательное закрепление национализация земли, ее недр, вод и лесов получила в Конституции РСФСР 1918 г.*: «частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования» (ст. 3).

Право государственной собственности на землю стало краеугольным камнем советского земельного законодательства. Поэтому в последующие годы законодательство развивалось на основе последовательной реализации принципа права государственной собственности на землю и иные природные ресурсы и производного от этого права — права землепользования и права природопользования. Использование земли допускалось, как правило, только на титуле права пользования землей.

В принятом ВЦИК 14 февраля 1919 г. Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»* вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни находилась, была провозглашена единым государственным земельным фондом. Начинает закрепляться классификация земель. Выделяются земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в трудовом пользовании (единоличном или коллективном) или в пользовании государственных предприятий (совхозов) и учреждений (сельскохозяйственные школы и др.). Основные черты правового режима этих земель в то время выражались в обеспечении права крестьян на землю, всемерного поощрения создания социалистических форм сельскохозяйственного землепользования (совхозов и иных форм коллективных хозяйств) и на этой основе увеличения объема производства сельскохозяйственной продукции. Выделялись также земли несельскохозяйственного или специального назначения (городские, курортные, занятые промышленными предприятиями, путями сообщения и др.).

Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли»* заложил основы правового режима использования земель для горного дела. Участки земли, содержавшие заслуживающие разработки полезные ископаемые, передавались Горному Совету ВСНХ.

В период нэпа 22 мая 1922 г. ВЦИК принял Закон о трудовом землепользовании,* а 30 октября 1922 г. — Земельный кодекс РСФСР**. Кодекс закрепил право всех граждан РСФСР обрабатывать землю своим трудом. В нем регулировались трудовое землепользование, которое имело бессрочный характер, трудовая аренда земли и правовое положение обществ крестьян-землепользователей. Кодекс регулировал также правовой режим городских земель и «государственных земельных имуществ», т.е. земель совхозов и государственного запаса. Определялся порядок землеустройства, государственной регистрации землепользований, рассмотрения земельных споров и сельскохозяйственного переселения.

Продолжается процесс более четкого определения правового режима земель городов. 13 апреля 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение о земельных распорядках в городах*. Городские земли делились на три вида: селитебные (занятые постройками, обслуживающие их или предназначенные под застройку); общего пользования (улицы, дороги, площади, набережные и т.д.); городские угодья (леса, торфяники, каменоломни, сельскохозяйственные земли в городах). 28 августа 1925 г. Президиум ЦИК и СНК СССР утверждают Положение о землях, предоставленных транспорту**, а 9 ноября 1927 г. — Горное положение СССР***.

Конституцией СССР 1924 г. установление общих начал землеустройства и землепользования было отнесено, к ведению Союза. 15 декабря 1928 г. ВЦИК СССР принял Общие начала землепользования и землеустройства*, в которых было закреплено понятие единого государственного земельного фонда и были определены правовой режим его отдельных категорий, компетенция государственных органов по управлению им. Земли подразделялись на земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, земли городские и иного несельскохозяйственного (специального) назначения и земли государственного запаса. В Общих началах были закреплены также: право трудящихся на землю, меры поощрения коллективных форм землепользования, нормы по аренде земли трудового пользования и найму труда в сельском хозяйстве.

Земельное право в период 1930—1941 гг. В период сплошной коллективизации и осуществления линии партии на ликвидацию кулачества как класса положения, касающиеся аренды земли и найма труда, были отменены постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством»*. В это время землепользование колхозов регулировалось Примерным уставом сельскохозяйственной артели, утвержденным СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г.**, который предусматривал, что земли, закрепленные за колхозом, составляют единый земельный массив, который не должен уменьшаться.

Развитие транспорта в стране потребовало принятия специальных нормативных актов. Устав внутреннего водного транспорта (1930)* урегулировал порядок выделения и использования для судоходства и сплава «бечевника» — полосы земли шириной до 20 м вдоль водных объектов. 3 января 1930 г. СНК РСФСР утверждает Положение о курортных трестах местного значения**, в котором получает развитие регулирование использования земель курортов.

Главное внимание уделялось регулированию использования сельскохозяйственных земель. 3 сентября 1932 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР «О создании устойчивого землепользования колхозов»*, в соответствии с которым при сохранении незыблемости государственной собственности на землю за каждым колхозом закреплялась земля, находящаяся в его трудовом пользовании, и запрещались всякие переделы.

Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый Вторым Всесоюзным съездом колхозников-ударников, был утвержден СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г.* Устав предусматривал, что земля закреплялась за артелью в бессрочное пользование (навечно), устанавливалось право на приусадебное землепользование колхозных дворов и определялись размеры приусадебного землепользования.

Конституция СССР 1936 г. признала землю, ее недра, воды и леса в СССР государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Земля, используемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т.е. навечно. Каждый колхозный двор мог иметь в пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на этом участке.

Действовавшее в данный период законодательство предусматривало, что приусадебное землепользование колхозного двора могло быть прекращено в случаях переселения двора или смерти всех его членов. Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. установило, что в случае невыработки колхозником обязательного минимума трудодней без уважительной причины указанное право могло быть прекращено. Площадь приусадебного земельного участка рабочих, служащих и других граждан, проживавших в колхозе, согласно постановлению ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 28 июля 1939 г.* была ограничена размером не более 0,15 га.

Земельное право в период 1941—1945 гг. В годы Великой Отечественной войны особое внимание уделялось расширению использования сельскохозяйственных земель для столь необходимого в то время увеличения производства продовольствия и сырья. Так, 1 марта 1942 г. было принято постановление СНК СССР «О разрешении колхозам производить посевы на неиспользуемых пахотных землях смежных колхозов»*. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 7 апреля 1942 г. «О выделении земель для подсобных хозяйств под огороды рабочих и служащих» предпринимаются меры по развитию индивидуального огородничества рабочих и служащих.

Одновременно проводится политика укрепления трудовой дисциплины колхозников. 13 апреля 1942 г. СНК СССР и ЦК ВКП (б) принимают постановление «О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней»*, которым было установлено, что трудоспособные колхозники и колхозницы, не выработавшие в течение года обязательного минимума трудодней, должны считаться выбывшими из колхоза, потерявшими права колхозника и лишаться приусадебного участка.

Земельное право в период 1946—1990 гг. В 1945 г. после окончания войны в состав СССР вошли территории Западной Украины, Калининградской области, южная часть острова Сахалина и Курильские острова. Особого законодательного акта о национализации земли Западной Украины и Калининградской области принято не было. Считалось, что национализация земли вытекала из факта включения этих территорий в состав СССР. Однако национализация земли на территориях Южного Сахалина и Курильских островов была проведена на основе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1946 г. «О национализации земли, банков, промышленных и коммунальных предприятий, железнодорожного и водного транспорта и средств связи южной части острова Сахалин и Курильских островов»*.

6 марта 1956 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР было принято постановление «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управления делами артели»*, которым на колхозы возлагались обязанности по рациональному использованию закрепленных за ними земель и упорядочению приусадебного землепользования.

Важное значение для решения проблем повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их охраны имели постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»* и от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии»**.

13 декабря 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик*, игравшие важную роль в регулировании земельных отношений. Значение Основ заключается в том, что этот законодательный акт содержал много принципиально новых норм и явился основой формирования новых в земельном праве институтов. Так, впервые были выделены категории земель водного фонда и земель населенных пунктов. Был предусмотрен особый раздел, посвященный государственному земельному кадастру. Основы закрепили принцип приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения.

Принятие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик явилось базой для кодификации всего законодательства о природных ресурсах: в 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик*, в 1975 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах**, в 1977 г. — Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик***.

28 февраля 1990 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле*. Рассматривая этот законодательный акт с современных позиций, его значение можно оценить как первую попытку восстановить право частной собственности на землю. Основы (ст. 5) предусмотрели титул «право пожизненного наследуемого владения земельным участком» как завуалированную форму частной собственности. Впоследствии этот титул был закреплен и российским законодательством.

Вопросы земельно-аграрной реформы начала 90-х гг. в историческом плане специально не рассматриваются. Многие основные законодательные и нормативные правовые акты о земельно-аграрной реформе, исключая Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»*, продолжают действовать. Их анализ приводится в связи с изложением соответствующего материала.

8. Состояние и развитие земельного законодательства на современном этапе.

Перспективы развития земельного права. Современное законодательство, определяющее правовой режим объектов, признанных недвижимым имуществом: земли, недр, обособленных водных объектов, лесов, многолетних насаждений, а также объектов, созданных человеком: зданий и сооружений, развивается в направлении комплексного регулирования общественных отношений, складывающихся по их поводу. Неразрывная взаимосвязь земли, иных природных и искусственно созданных объектов весьма отчетливо проявляется в земельном законодательстве, законодательстве о природных ресурсах, о градостроительстве и иных отраслях.

Тесная связь земельного, горного, водного и лесного законодательства всегда отмечалась в юридической науке. Эти отрасли развиваются в определенном органическом единстве, обусловленном тем обстоятельством, что предметы их правового регулирования касаются объектов, являющихся составными частями природной среды.

Восстановление в российском праве понятия «недвижимость» привело к тому, что за последние годы принят ряд законодательных и нормативных правовых актов, в которых прослеживается последовательная тенденция регулирования земельных отношений, природоресурсовых отношений и отношений по поводу возведения зданий и сооружений как единого целого, как связанных между собой элементов недвижимости. Такой подход обозначился в законодательстве о приватизации (принцип единовременной приватизации зданий, сооружений и земельного участка), в градостроительном законодательстве, регулирующем в комплексе вопросы правового режима объектов недвижимости и земельных участков, на которых она находится. Аналогичная тенденция просматривается и в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственном земельном кадастре, в состав которого включаются также сведения о недвижимом имуществе на земельном участке.

Правовой режим земельных участков определяет режим возведения зданий и сооружений на них и их эксплуатации. В некоторых случаях проявляется обратная взаимосвязь. Режим использования объектов недвижимости, прочно связанных с землей, в свою очередь, обусловливает правовой режим земельных участков, установление ограничений на их использование. Таким образом, происходит законодательное обособление режима недвижимого имущества как единого целого.

Тенденции развития законодательства о недвижимости позволяют прийти к выводу о формировании общих подходов в определении правового режима всех элементов понятия «недвижимость». Главную роль в этом процессе играет земля как основа недвижимого имущества. Указанные обстоятельства являются объективной предпосылкой более точного определения сферы действия земельного права, регулирующего вопросы, связанные не только с иными природными ресурсами, но и с объектами, созданными человеком и неразрывно связанными с землей, — зданиями и сооружениями (в части определения возможности и условий их создания).

В перспективе земельное право будет охватывать весь комплекс отношений по поводу недвижимости, постепенно формируется право недвижимости как единая самостоятельная отрасль российского права. Возможно, сохранится его нынешнее название «земельное право». Создание права недвижимости (земельного права) как отрасли права явится завершением процесса развития земельного права в нашей стране в условиях рыночной экономики, что соответствует тенденциям правового регулирования в этой области, в том числе и в зарубежных странах.