6.1. Предмет, метод и система административного права

Предметом административного права являются общественные отношения, складывающиеся в связи с совершением особого вида правонарушений - административных правонарушений и по поводу применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.

«Административное» означает «управленческое», поэтому метод административного права заключается в использовании властных полномочий во взаимоотношениях между его субъектами, вытекающих из их подчиненности по отношению друг к другу.

Первостепенное значение имеет характеристика того вида государственной деятельности, который называют административным. Это особенно важно для того, чтобы понять, почему административно-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность, содержатся в законодательных актах, а применение мер административной ответственности отнесено в основном к компетенции государственных органов (должностных яиц), осуществляющих Государственно-управленческую деятельность.

Исполнительная власть (иногда ее не без оснований называют административной) представляет собой одну из ветвей единой государственной власти. Эта власть находит свое практическое воплощение в деятельности соответствующих государственных органов, которые для этого наделяются законом необходимыми полномочиями юридически-властного характера. Осуществляя государственно-управленческие функции в подведомственной им сфере, эти органы и их должностные лица тем самым выражают государственную волю и политику, т.е. публично-правовые (а не частные) интересы. При этом они активно участвуют в государственном регулировании управленческих общественных отношений, придавая им организованный, упорядоченный характер.

Управленческая сфера общественной жизни крайне широка и многообразна. Нельзя обеспечить в этой сфере должный правопорядок, не обладая правомочиями властного воздействия на поведение участников этих отношений.

Регулируемые административным (т.е. управленческим) правом общественные отношений являются властеотношениями. Это означает, что в них всегда присутствует тот субъект, который в состоянии представлять интересы государства, т.е. публично-правовые интересы.

Соответственно другая сторона регулируемых административным правом отношений юридически зависима от волеизъявлений обязательного субъекта, роль которого в соответствии с действующим законодательством возложена на органы исполнительной власти и действующих от их имени должностных лиц. Поскольку проведение в жизнь требований законов, т.е. наиболее общих норм и правил должного поведения, осуществляется в процессе «общения» органов исполнительной власти с разнообразными участниками управленческих общественных отношений, постольку решение подобной задачи невозможно без властного воздействия на их поведение.

Так как между управляющими и управляемыми нет отношений равенства, свойственных гражданско-правовому регулирования, стороны управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, не находятся на одном правовом уровне, т.е. они в юридическом смысле не равны.

Это, конечно, не означает, что, например, гражданин подчинен тому или иному органу исполнительной власти или должностному лицу. Но он юридически зависим от них, поскольку, во-первых, представителю исполнительной власти предоставлены полномочия по использованию односторонних юридически-властных предписаний в адрес, как гражданина, так и любого иного управляемого участника регулируемых отношений (предприятия, частной коммерческой структуры и т.п.).

Во-вторых, что не менее важно, только полномочный исполнительный орган (должностное лицо) в состоянии официально решить тот или иной вопрос, возникающий по инициативе гражданина (например, по поводу реализации его субъективных прав), причем опять же в одностороннем порядке.

В-третьих, именно органы исполнительной власти уполномочены на защиту регулируемых общественных отношений, а также прав и законных интересов их участников.

В-четвертых, именно на органы исполнительной власти возлагается в значительном масштабе осуществление контроля и надзора за соблюдением в регулируемой сфере должного правопорядка.

Наконец, в-пятых, именно они наделены полномочиями по принудительному предупреждению и пресечению правонарушений в сфере государственного управления, а также по применению к правонарушителям мер юридической ответственности.

Все эти качества исполнительной деятельности находят закрепление в нормах административного права, основным назначением которого является регулирование управленческих отношений. Данная отрасль российского права реализует свою регулятивную роль с помощью таких правовых методов, как предписание, запрет, дозволение.

Предписание выражается в установлении юридической обязанности действовать в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой, именно так, а не иначе. Тем самым предписывается должный вариант поведения участников управленческих отношений.

Что касается дозволений, то их юридический смысл можно понять, например, по предоставленной судьям и должностным лещам, уполномоченным решать дела об административных правонарушениях, возможности при незначительности правонарушения отказаться от применения к правонарушителю административного наказания и ограничиться устным замечанием. Запреты определяют условия, при наступлении которых адресат обязан воздержаться от совершения определенных действий под угрозой наступления неблагоприятных последствий (имеется в виду прежде всего юридическая ответственность).

Уголовный кодекс Российской Федерации также содержит соответствующие правовые запреты. Фактически каждый состав преступления или административного правонарушения, характеристика которых дается в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, - это и есть получивший внешнее выражение запрет на совершение того, что с позиций публично-правовых интересов нарушает нормальный порядок общественных отношений. В равной мере метод запретов используется гражданским и дисциплинарным законодательством.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - единственный кодификационный акт административно-правового значения. В нем приведен в определенную систему нормативный правовой материал, составляющий институт административной ответственности. В этом по существу и состоит его значение в плане создания стабильного законодательства, что особенно важно для сферы действия норм российского административного права - наиболее мобильных и многоплановых.

Тем самым осуществлено упорядочение значительного массива действующих административно-правовых норм различного уровня.

Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целом воспринял структуру Кодекса об административных правонарушениях 1984 г.: те же пять разделов, содержащих, как и ранее, 32 главы. Тем не менее некоторые усовершенствования существуют.

Раньше искусственно проводилось различие между Общими положениями и Общей частью Кодекса об административных правонарушениях, в силу чего единые нормы концептуального характера располагались в двух разделах Кодекса. Теперь весь нормативный материал подобного рода в полном соответствии с логикой объединен в раздел «Общие положения». Это дает возможность до ознакомления с видовым разнообразием административных правонарушений получить целостное представление об их законодательной трактовке.

Система административного права включает в себя не только действующее законодательство, но также значительный массив подзаконных административно-правовых актов.

Рассматривая вопрос о системе административного права, следует отметить, что в отечественной юридической науке существуют различные взгляды на понятие «система административного права».

С общетеоретических позиций система любой отрасли права представлена следующей конструкцией: отрасль права - подотрасли - правовые институты - правовые нормы.

Но существуют и иные мнения на этот счет. Так, например, по мнению профессора Ю. А. Тихомирова, всю отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли:

1. Нормативно-регулятивная: предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения.

2. Органы исполнительной власти.

3. Государственная служба.

4. Административно-правовые режимы.

5. Административный процесс, законность в управлении.

6. Организация государственного управления.

7. Информационное право.

8. Правовое регулирование нормативов.

Профессор К. С. Вольский, в свою очередь, выделяет институциональный, отраслевой и процессуальный критерии построения системы административного права, отмечая, что критерий предмета правового регулирования разграничивает нормы административного права на три основные подотрасли:

1) управленческое право;

2) полицейское право;

3) право административной юстиции.

Система административного права - это совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.

Административно-правовой институт - это совокупность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.