84. Эволюция государственно-политической системы

Л^ октябре 1961 г. состоялся Двадцать второй съезд Д<^ КПСС, принявший новую Программу партии, в кото-Л-Я рой намечался переход общества к коммунизму. Первые десять лет (1961—1971 гг.) отводились на создание «матери­ально-технической базы коммунизма», последующие (1971— 1981 гг.) — на вступление в коммунизм. Предполагалось сфор­мировать бесклассовое общество и передать функции госу­дарства органам самоуправления трудящихся. В новом пар­тийном Уставе закладывался механизм, призванный обеспе­чить обновление и омоложение партийных кадров. Однако на практике партийная реформа укрепила отношения лич­ной преданности в верхах партаппарата и не смогла привлечь на сторону реформаторов массу низших партаппаратчиков. Противостояние консервативного руководства и либераль­ной интеллигенции (в сфере идеологии и культуры) закончи­лось поражением последней. Сокращение числа совнархозов и образование Высшего Совета народного хозяйства — Сове­та Министров СССР — завершили процесс воссоздания цент­рализованной экономической структуры (1963 г.).

В октябре 1964 г. Н.С. Хрущев, с именем которого ассоци­ировались начавшиеся реформы, был смещен с высших госу­дарственных и партийных постов. Неустойчивость ситуа­ции, к которой приводили начинаемые им реформы, восста­новили против него разные слои общества: бюрократию, тех­нократов, партноменклатуру, военных. Пришедшая к власти

503

Государство и право в условиях кризиса социализма

в 1964 г. группировка пыталась сочетать идеологический кон­серватизм с экономическими реформами.

С 1965 г. упразднением совнархозов и восстановлением центральных промышленных министерств начинается новая административная централизация. Создается ряд централь­ных комитетов: Госкомцен, Госснаб, Госкомитет по науке и технике. Вместе с тем предприятиям была предоставлена оп­ределенная автономия: в октябре 1965 г. были приняты поста­новления «Об улучшении планирования и стимулирования производственной экономики» и «О государственном произ­водственном предприятии при социализме». К минимуму было сведено число обязательных показателей, введены новые: стоимость реализованной продукции, общий фонд за­работной платы, общая сумма централизованных капиталов­ложений. Часть доходов оставалась в распоряжении пред­приятий. Фонды стимулирования были разделены на фонд материального поощрения (контролировался общим собра­нием трудового коллектива), фонд соцкультбыта, и фонд самофинансирования для нужд развития производства. Се­рьезным препятствием на пути реформ был ведомственный принцип в сфере управления и планирования: вертикальная подчиненность хозяйственных органов исключала их гори­зонтальное взаимодействие. Договоры, заключенные пред­приятиями друг с другом, должны были утверждаться выше­стоящими органами (так позиция Госснаба не способствова­ла облегчению связей между поставщиками и потребителя­ми).

Доктрина «общенародного государства» формировалась в контексте идеологии «перехода к коммунистическому обще­ству». Она предполагала существенную трансформацию со­циальной базы советского общества, размывание граней между разными классами и слоями, а также городом и дерев­ней. Предполагалось расширение коллегиальных и демокра­тических начал в государственном управлении с последую­щим превращением его в «народное общественное самоуп­равление». Наметившаяся на этой основе технократическая тенденция в руководстве экономикой и государством пришла в столкновение с идеологической доктриной «партийности». Противоречие разрешилось к середине 70-х гг., когда либе­ральные и технократические тенденции (особенно ярко про-

504 XI.

явившееся в чехословацких реформах и «пражской весне» 1968 г.) были прерваны. Еще в конце 60-х гг. стал формиро­ваться жесткий внешнеполитический курс, опиравшийся на развитие военно-промышленного комплекса страны. Воен­но-политическим центром для проведения этой политики стал образованный в середине 50-х гг. Варшавский Договор. В экономической сфере внешнеполитический контроль СССР над странами социалистического блока осуществлялся через посредство межгосударственных организаций, координиро­вавших работу промышленности, транспорта и распределе­ние энергии. Реформаторские начинания в социалистичес­ких странах (Югославия с конца 1940-х гг., Польша в 1970-х гг., Чехословакия в 1968 г., Румыния в 1974 г.) наталкивались на жесткое сопротивление со стороны СССР.

С 1972 г. консервативные тенденции, ориентирующиеся в экономике на такие приоритеты, как тяжелая и оборонная промышленность, сельское хозяйство и энергетика, берут верх над реформаторским либерализмом и технократизмом. На Двадцать пятом съезде КПСС (февраль 1976 г.) эта линия окончательно победила. Одновременно происходили персо-нализация власти и укрепление позиций партийно-государст­венной бюрократии, функции расширявшегося по составу ЦК все более переходили к бюрократическим структурам его аппарата.

В июле 1978 г. был принят новый Закон о выборах в Вер­ховный Совет СССР, базировавшийся на положениях новой Конституции. В апреле 1979 г. он дополняется новым (преж­ний был принят в 1959 г.) Законом «О порядке отзыва депута­та Верховного Совета СССР» и Законом «О статусе народных депутатов в СССР». Предполагалось повысить контроль Вер­ховного Совета СССР за деятельностью всех формируемых им органов. С той же целью был принят (в апреле 1979 г.) Регламент Верховного Совета СССР, определявший структу­ру, полномочия, порядок работы Верховного Совета и его органов, порядок законотворческой работы, контрольной деятельности и формирования подотчетных Верховному Со­вету органов.

С 1957 г. Верховный Совет СССР наряду с утверждением бюджета утверждал ежегодные хозяйственные планы (ранее это была задача правительства). Утверждение долгосрочных

505

Государство и право в условиях кризиса социализма

(пятилетних, семилетних и т. п.) планов было исключитель­ной прерогативой Верховного Совета.

В 1966 г. увеличивается число постоянных комиссий Сове­та Союза Верховного Совета СССР: наряду с бюджетной, за­конодательных предположений, по иностранным делам и мандатной комиссиями формируются новые (по направлени­ям деятельности Верховного Совета и по направлениям госу­дарственного, хозяйственного и социально-культурного строительства). При каждой из палат Верховного Совета СССР было создано 16 постоянных комиссий: мандатная, за-• конодательных предположений, по иностранным делам, пла-; ново-бюджетная, по промышленности, по транспорту и связи, по строительству и промышленности строительных материалов, по сельскому хозяйству, по науке и технике, по товарам народного потребления и торговле, по жилищно-коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию, по здравоохранению и социальному обеспечению, по народно­му образованию и культуре, по вопросам труда и быта жен­щин, охране материнства и детства, по делам молодежи, по охране природы и рациональному использованию ресурсов. Рекомендации постоянных комиссий подлежали обязатель­ному рассмотрению государственными органами и учрежде­ниями. В апреле 1979 г. было принято новое Положение о постоянных комиссиях.

В 70-х гг. возросла роль Президиума Верховного Совета СССР, выполнявшего роль организатора всей работы Верхов­ного Совета. Усилилась контрольная (за правительствами) деятельность Верховных Советов (СССР и республик) и зако­нотворческая деятельность Верховных Советов союзных республик.

В 1962—1963 гг. местные Советы были разделены (как и партийные органы) по производственному признаку на про­мышленные и сельские (Советы районов, краевые, област­ные Советы). В ноябре 1964 г. были вновь объединены про­мышленные и сельские партийные организации и вслед за этим воссозданы единые районы, в пределах которых стали действовать вновь объединенные Советы. В течение 1968— 1971 гг. Президиум Верховного Совета СССР принял ряд ука­зов, расширивших права городских, районных, сельских и поселковых Советов. Все принимаемые акты исходили из

506

XI.

представления о Советах как об органах, обладающих всем комплексом полномочий в пределах своей территории.

В ноябре 1978 г. принимается Указ Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Сове­тов народных депутатов», а также аналогичные акты о правах и обязанностях городских, районных (в городах), поселко­вых и сельских Советов. В июне 1980 г. — Закон о полномочи­ях краевых, областных, окружных и областных (автономных) Советов.