37. Систематизация нпа: понятие, основные виды и их характеристика.

СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Нормативные правовые акты многочисленны и разнообразны. Все они входят в законодательство, которое не просто является суммой этих актов, а объединяет их в определенной системе.

Система нормативных правовых актов, которая охватывается понятием «законодательство», отличается от системы норм права, которая составляет понятие «право»¹⁸².

Система законодательства и система права взаимосвязаны, но не тождественны. Правотворческий орган, принимая нормативный правовой акт, должен учитывать структуру права, место принимаемого акта в системе права и законодательства. Знание системы права дает ориентиры в системе законодательства, помогает при решении конкретных правовых вопросов поиску требуемого нормативного акта, который зависит от состояния законодательства, его систематизации.

Структура законодательства отражает не только систему права, но и ступенчатую систему нормативных правовых актов, имеющих разную юридическую силу. Упорядочение законодательства требует учета особенностей его структуры, зависит от четкости определения компетенции правотворческих органов, определенности наименований и юридической силы нормативных правовых актов, их места в правовой системе. Трудности упорядочения законодательства усугубляются тем, что не всегда четко согласованы между собой источники права, в одном нормативном акте могут содержаться нормы различных отраслей права. Работа по упорядочению законодательства, приведению нормативных правовых актов в согласованную, единую систему составляет суть систематизации.

В нормативных правовых актах отражается состояние общества, особенности его развития, быстрый темп которого с особой остротой ставит задачу упорядочения законодательства, приведения его в соответствие с новыми условиями, потребностями.

Главная причина, требующая систематизации нормативных актов, в их количестве, несогласованности, затрудняющих и правотворчество, и реализацию норм права. Особенно сложна систематизация нормативных правовых актов в федеративном государстве и в обстановке интенсивного проведения реформ.

Систематизация необходима не только для удобства обозрения массива источников права, ориентации в системе законодательства, она нужна правотворческим органам при принятии новых нормативных актов, для согласованности между всеми нормативными правовыми актами, ликвидации повторений, решения вопросов об устаревших актах, поиска наиболее эффективных средств нормативного правового регулирования.

Систематизацию законодательства можно определить как упорядочение и совершенствование нормативных правовых актов с целью более удобного практического его использования и развития права.

Работа по систематизации законодательства проводилась во многих странах и в разные эпохи. Так, византийский император Юстиниан (VI век) провел кодификацию римского права, в которой отразились происходящие изменения в общественной жизни и стремление способствовать централизации государства. В царской России яркими результатами систематизации законодательства, проведенной в начале XIX века, были Собрание и Свод законов Российской империи. Несколько раз в послеоктябрьской истории нашей страны проводились работы по систематизации законодательства и в республиках, и в масштабах СССР.

Задачи упорядочения законодательства решаются различными субъектами и разными способами.

В зависимости от субъекта, проводящего упорядочение законодательства, различают официальную и неофициальную систематизацию. Официальная систематизация проводится государственными органами самостоятельно или по заданию. Неофициальная систематизация может быть проведена любым субъектом (негосударственной организацией, группой ученых, отдельным гражданином).

В зависимости от степени охвата материала (нормативных правовых актов) систематизация может быть общей, отраслевой и специальной. Примером общей систематизации являются Своды законов, Своды законодательства, Собрания законодательства¹⁸³. Примером отраслевой систематизации являются различные сборники нормативных актов, относящихся к одной отрасли права, например сборник законов о труде. Специальная систематизация может быть ориентирована на изучение, обобщение норм какого-то конкретного института права, комплексных, межотраслевых правовых норм.

Использование разных способов систематизации позволяет выделить два основных вида: инкорпорацию и кодификацию.

Инкорпорация – простая форма систематизации, в процессе и в результате которой нормативные правовые акты упорядочиваются без внесения в них изменений, поэтому ее еще называют внешней обработкой законодательства.

Инкорпорация может быть проведена на хронологической основе, а также по предмету и методу правового регулирования (отраслевая или по институтам). В итоге подготавливаются единые сборники либо норм одной отрасли права, либо одного или нескольких институтов права, либо по одной проблеме. Инкорпоративной систематизацией могут быть охвачены нормативные правовые акты одного или группы правотворческих органов или всех таких органов. Таким образом, инкорпорация по содержанию разнообразна.

По субъектам инкорпорация разграничивается на официальную и неофициальную. Основанием для официальной инкорпорации может быть запрос нормотворческого органа, нуждающегося в полной информации по нормативному регулированию определенных общественных отношений. Официальная инкорпорация имеет место в процессе официального опубликования нормативных правовых актов. Примером официальной инкорпорации является издание сборников нормативных правовых актов в хронологическом порядке. К их числу относится еженедельное издание Собрания законодательства РФ, в котором публикуются: в разделе 1 – федеральные конституционные и федеральные законы; в разделе 2 – акты палат федерального Собрания РФ; в разделе 3 – указы и распоряжения Президента РФ; в разделе 4 – постановления и распоряжения Правительства РФ; в разделе 5 – решения Конституционного суда РФ о толковании Конституции и соответствии ей законов, нормативных актов Президента, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Каждый акт имеет свой номер (номер статьи сборника), что способствует более эффективному использованию, правореализации.

Неофициальная инкорпорация может быть проведена любым другим субъектом без специального поручения. Ее может провести издательство, публикуя, например, сборник актов о льготах участников войны, о налогах и т. д. В результате такой инкорпорации не появляется новый источник права.

Инкорпорация имеет разновидности, зависящие от способа систематизации. Простая инкорпорация означает объединение в разные сборники действующих (или уже отмененных) нормативных актов без всяких изменений в их тексте. Сложная инкорпорация может быть связана с подготовкой нового сборника, в который включаются нормативные акты с учетом внесенных в них соответствующим правотворческим органом последующих изменений (отмены, дополнений, иной редакции).

В процессе инкорпорации могут быть объединены разрозненные акты по одному вопросу. Некоторые ученые называют это консолидацией. При такой инкорпорации материал располагается в определенной логической последовательности, подвергается редакционной обработке без внесения изменений по существу. Такая инкорпорация принята не во всех странах. Широкое распространение она получила во Франции, Великобритании. В России она не применяется.

Инкорпорация различается по объему. Генеральной инкорпорацией – высшей ее формой – называют такую систематизацию, при которой этой обработке подвергается все законодательство страны. Частичная инкорпорация – это простая систематизация на выборку части законодательства, например отраслевая (по институтам), при хронологической или предметной их обработке.

При инкорпорации нормативные правовые акты сохраняют силу с момента их принятия. При реализации норм инкорпорированных правовых актов нужна ссылка не на сборник, а на нормативный правовой акт.

Кодификация в отличие от инкорпорации является сложной формой систематизации, которая направлена на создание нового сводного нормативного акта. Кодификация представляет собой не только систематизацию, но и разновидность правотворческой деятельности, обеспечивающей упорядочение правового регулирования определенных общественных отношений путем издания единого, внутренне согласованного нормативного правового акта.

Предметом упорядочения являются не просто нормативные акты (как при инкорпорации), а правовые нормы, поэтому кодификация создает новый нормативный правовой акт.

Результатом кодификации может быть сводный нормативный акт, в котором впервые регулируются новые области общественных отношений,

Кодификация может осуществляться на базе отрасли или подотрасли права, но всегда должна иметь предметное единство. Она обеспечивает самый высокий уровень обработки нормативного материала, включающего и общие положения, и дефиниции, и нормы права. Природа кодификационных актов обусловливает возможность таких структурных элементов сводного акта, как общая и особенная части.

Кодификация может быть только официальной и проводиться в установленном законом порядке и в заданных пределах. Результаты кодификации должны быть рассмотрены и утверждены компетентным правотворческим органом.

Кодификации могут подвергаться нормативные акты разной юридической силы. Реализация норм права, подвергнутых кодификационной систематизации, должна при правоприменении сопровождаться ссылкой на кодификационный акт.

В процессе кодификации нормы права подвергаются не просто внешней обработке, а переработке их содержания, устранению устаревших норм, излишней их множественности, казуистичности, фрагментарности, противоречий. При кодификации закрываются пробелы в праве, изменяются редакция норм, структура и тексты нормативных правовых актов. Кодифицированные нормативные акты более доступны для широкого круга субъектов, облегчают толкование, другие проблемы правореализации.

В процессе кодификации могут быть решены разные задачи систематизации. Кодификация может охватывать нормы лишь отрасли права, комплексной регламентации, но может быть и генеральной, полной, охватывающей нормы права всех отраслей, как это имеет место при принятии Свода законов¹⁸⁴.

Кодификация существенно способствует совершенствованию законодательства, повышению его эффективности, развитию правовой культуры.

Систематизация (простая и сложная) неразрывно связана со справочно-информационной работой, направлены на хранение нормативных правовых актов, их поиск и вы дачу. Справочно-информационная работа необходима не только для систематизации законов и подзаконных нормативных актов, но и для сохранения и доступности источников права, которые могут и не подвергаться систематизации. Справочные юридические отделы разных государственных структур собирают, хранят, обеспечиваю необходимой правовой информацией своих сотрудников. В этой работе главное место занимает сбор, хранение и выдача нормативных правовых актов, что не тождественно систематизации, являющейся специальной работой по совершенствованию, упорядочению законодательства. Объектами юридической справочно-информационной работы являются не только источники права, но и различные, связанные с ними материалы (толкование, постатейные материалы, приложения).

Учет источников права в справочно-информационной работе ведется с помощью карточек, журналов, компьютерной техники.

Правовая информация приобретает все возрастающее значение для всех субъектов права. Государственное управление не может успешно осуществляться без информации тех, кому адресованы нормативные правовые акты. Правовая информация необходима гражданам для обеспечения и защиты их законных интересов, для нормальной деятельности общественных объединений в сфере, урегулированной правом.

Большую роль в решении задач систематизации нормативных правовых актов и их учете в рамках справочно-информационной работы играет законодательная техника (юридическая техника).

Законодательная техника – это исторически сложившиеся в определенной правовой системе правила наиболее совершенного, полного и рационального составления и изложения правовых норм, институтов в структуре нормативных правовых актов.

Например, в российской правовой системе в качестве основного структурного элемента изложения правового материала в тексте нормативного акта используются статьи, в некоторых странах – параграфы.

Законодательная техника призвана обеспечить удобную ориентацию в нормативных правовых актах, упростить правовую регламентацию, сделать ее более понятной и доступной.

К законодательной технике относятся проблемы разработки правовых конструкций (юридических понятий, их связей, классификаций, объединений в группы, презумпций, фикций, при которых приравниваются разные понятия), обеспечивающих связь между нормами права, всех элементов структуры нормативного правового акта.

Законодательная техника органично включает требования стилистики нормативных правовых актов. Язык права – это юридическая техника, выраженная в стиле, который соседствует с проблемами терминов, юридических конструкций. К вопросам законодательной техники относятся такие, как допустимость (или недопустимость) разнобоя терминологии, использование синонимов и омонимов, специальной терминологии из других областей знания, иностранной лексики и т. д.

Задачи унификации и стандартизации юридических терминов вытекают из необходимости обеспечить единство юридической терминологии, повысить качество источников права. Эти задачи становятся еще более значимыми в связи с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем (АИПС).

Уровень законодательной техники существенно влияет на все виды работ по систематизации нормативных правовых актов.