3.2. Федеративное государство

Сущность федеративного государства отражена в современном государствоведении неоднозначно. Определения федерации можно привести в такой последовательности:

'См. Сапронова М. А. Указ. соч. С. 308. ² Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 43. 'Там же. С. 44.

255

1) «Федеративное государство является объединением коллекти­вов, которые соглашаются уступить часть своей компетенции в пользу объединения, которое они образуют»'.

2) «Федерация представляет собой объединение территорий, обла­дающих собственной государственностью, в единое союзное госу­дарство»².

3) «Союзное государство есть образование из нескольких госу­дарств суверенного государства, государственная власть которого исходит от его отдельных членов, связанных в одно государственное единство»³.

Федерализм как способ организации государственной власти и модель общественного устройства начал формироваться в конце XVIII в., в ходе первого периода модернизации западных стран. Ис­торически первой современной федерацией были США, в которых но­вая государственность после обретения независимости и войны 1776-1783 гг. оказалась построена на федеративных началах. Этому процессу способствовал сам ход американской истории.

Американский федерализм

На территории будущих США до появления европейских колонис­тов не существовало государственности и какой бы то ни было пра­вовой системы, так как незначительные политические образования индейцев в форме вождеств не оказали на последующий ход событий существенного влияния. Колонисты создавали властные структуры и органы самоуправления одновременно с освоением новых земель. Так как первые поселенцы - англичане - были протестантами-нонкон-формистами, опиравшимися в своей повседневной жизни на Библию, то естественным будет признать равенство людей перед Богом. Сле­довательно, распространение эгалитарных идей способствует форми­рованию представлений о личности как независимой частицы со­циума. От равенства перед Богом колонисты незаметно перешли к формальному равенству между собой (равными при этом признава­лись только мужчины). Разумеется, социальное регулирование осно­вывалось не только на библейских текстах, но и на обычаях и стату­тах Англии. В процессе адаптации колонисты вырабатывали новые нормы и правила, подходя к ним достаточно прагматично. Каждая ко­лония создала собственную систему управления и представительства, и к моменту образования США основа будущей федерации уже была создана. Отметим еще один существенный момент, характеризующий американский федерализм в начале его существования. Исследовате-

^ЖаккеЖ.-П. Указ соч. С. 44. ^lApaнoвcкuй К. В. Указ. соч. С. 170. ^Е.члинек Г. Указ. соч. С. 727.

256

ли констатируют, что «лидеры молодой республики не были до конца уверены в долговечности собственного государства. Даже многие европейские авторитетные государственные и общественные деятели считали, что заокеанская республика — не более чем случайность... Поэтому верность республиканским принципам подразумевала заботу о целостности государства, эффективном функционировании его ос­новных институтов. Именно поэтому многие проблемы становления федеративного государства решались по ходу дела и не вызывали су­щественной полемики»'

В течение первой половины XIX в. американское государственное устройство упрочивало свое положение. Были решены сложнейшие проблемы, связанные с налаживанием денежного обращения между отдельными штатами, и окончательно сформированы принципы вхож­дения в состав США новых территорий. Оставался открытым вопрос о рабстве, приверженцами которого были штаты американского Юга, но и он на некоторое время отступил на второй план. Положительную роль в упрочении федерации играла деятельность Верховного суда США. В ряде своих решений он признал приоритет федерального пра­ва по отношению к праву штатов. Кроме того. Верховный суд декла­рировал принцип нерушимости договоров и их выполнения, что скрепляло единство страны. В результате принятия ряда решений в 1819, 1824 и 1829 гг. деятельность Национального банка США была выведена из-под контроля штатов.

В 30-40-е гг. XIX в. в США происходило усиление возможностей федерального правительства. Ускоренное экономическое развитие и постоянный приток эмигрантов вели к увеличению численности чи­новников, их дальнейшей профессионализации и расширению объема функций.

Во второй половине столетия значительность федеральной власти еще более усилилась. Успешное окончание гражданской войны замет­но сократило возможности отдельных штатов в сфере внешнеэкономи­ческой деятельности. Федеральное законодательство окончательно под­чинило себе правотворческую деятельность штатов в таких важнейших сферах, как денежное обращение, монополизация рынка и т. д. Вместе с тем следует отметить и тот факт, что демократический режим не под­вергался какому-либо осуждению и тем более не воспринимался аме­риканцами в негативном плане. Наоборот, существующий порядок ве­щей вполне устраивал большинство населения. Конец XIX - начало XX вв. стали эпохой расцвета свободного рынка и самореализации личности и одновременно сопровождались промышленным подъемом.

' Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000. С. 43.

чбм 257

Упрочению федерализма как раз и способствовали эти обстоятельства. Правительство создавало условия для экономического развития. По за­мечанию У Мак-Нила, «индустриализация Соединенных Штатов была значительно ускорена многочисленным и разнообразным потоком им­мигрантов. К 1914 г. американский народ стал этнической лигой наций с преобладанием европейских элементов, включением негритянского меньшинства и, по крайней мере символическим, представительством всех других больших ветвей человечества. Культурное многообразие этой смеси добавило своеобразные черты к общественному и психо­логическому напряжению перехода от сельской жизни к городской в период индустриализации. Американское решение этого вопроса осно­вывалось на подчеркивании английского культурного наследия и по­литических прецедентов, затушевав, по крайней мере на несколько де­сятилетий, разнообразие, которое принесли с собой иммигранты, и создав сравнительно гибкую основу, на которой могли взаимодейство­вать культурные различия разных слоев населения»'.

Федеративные отношения в США в течение XX столетия сохраня­ли свою нерушимость, хотя в отдельные периоды приоритет получали либо интересы штатов, либо общегосударственные вопросы. В эпоху «Нового курса» Ф. Рузвельта основное бремя реформ приняло на себя федеральное правительство, проведшее через Конгресс ряд за­конов, существенно ограничивших правомочия штатов. В частности, в дополнении к действовавшим законам Шермана (1890 г.) и Клейто­на (1914 г.) в 1935 г. появились «кодексы честной конкуренции», пре­секавшие монополизацию рынка услуг в отдельных штатах. Кроме того, федеральная администрация в 1930-1940 гг. заметно усилила свое влияние на местном уровне за счет создания многочисленных государственных агентств, бравших под контроль ряд сфер обществен­ной жизни (прежде всего социальное обеспечение). Полномочия меж­ду федерацией и штатами распределялись по принципу исключитель­ности прав первой. И еще один характерный штрих к этой картине:

исследователи отмечают, что «ярким свидетельством тех изменений, которые происходили в организме федерации, служат цифры государ­ственных расходов, точнее их динамика. Так, с конца 20-х и до нача­ла 40-х гг. доля федерального правительства в общей сумме государ­ственных расходов возросла с 25 до 70%, в то время как у местных органов власти она сократилась с 54 до 15%. Доля властей штатов в общем котле за это же время практически не изменилась. Эти цифры наглядно показывают, кто стал диктовать условия функционирования всего комплекса, именуемого федерацией»².

' Мак-Нил У. Восхождение Запада. История человеческого сообщества. М., 2004. С. 946-947.

Федерализм: теория и история развития... С. 62.

258

В дальнейшем федеральная власть только усиливала свое воздей­ствие на администрации штатов. Ее финансовые возможности во много раз превосходят возможности отдельных штатов, поэтому есть достаточно эффективные рычаги влияния на ход рассмотрения ряда вопросов, в решении которых заинтересовано правительство.

Американский федерализм самым тесным образом связан со спе­цификой политической системы США, которая состоит из следующих подсистем:

• институциональной (различные партии, общественные органи­зации, собственно государство);

• функциональной (совокупность функций, выполняемых отдель­ными политико-правовыми институтами и социальными группами);

• регулятивной (совокупность различных социальных норм, тради­ций, принципов, политических теорий, обычаев, направленных на рег­ламентацию внутренней жизни и деятельности политической системы);

• коммуникативной (совокупность различных социальных связей и отношений, существующих между различными континентами поли­тической системы общества)*.

Сложность политической системы США объясняется как раз фе­деративным устройством государства. Оно никогда не носило статич­ного характера и могло достаточно быстро приспособиться к меняю­щимся условиям. Это видно на примере формирования и действия системы законодательства США. Существование двухуровневой пра­вовой системы юридически закреплено в Конституции США. Соотно­шение правомочий федерации и штатов четко регламентировано и оп­ределено в исключительном порядке. Все то, что не закреплено в федеральной конституции, относится к компетенции штатов. По мнению В. Острома, «если рассматривать американский федерализм как вели­кий эксперимент по установлению порядка в человеческом обществе, то его отличительная черта состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных со­обществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллекти­вы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновремен­но и частично совпадающих механизмов правления»².

В настоящее время федеральное законодательство обладает целост­ной системой (оно образует Свод законов США). При использовании законодательства применяются различные информационные системы. Они необходимы во многом для того, чтобы получать реальное пред­ставление об эффективности применяемых норм. Эта информация по­зволяет осуществлять унификацию законодательства. С 1892 г. в

' Конституция США: история и современность / Под ред. А. А. Мишина и Е. А. Языкова. М., 1988. С. 185.

² Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 69.

•г- 259

США действует Национальная конференция уполномоченных по уни­фикации законодательства штатов. Основная задача Конференции — раз­работка модельных законов. В ряде штатов уже с середины XIX в. были приняты кодексы, регулирующие значительные сферы общественной жизни. Однако у кодификации, особенно на федеральном уровне, есть многочисленные противники из среды юристов-практиков и ре­гиональных политиков, опасающихся излишней централизации в сфе­ре правового регулирования. Вместо кодификации они предлагают осуществить всеобъемлющую консолидацию законодательства, по­зволяющую сохранить в неприкосновенности прецеденты.

Изучением эффективности действия законодательства занимается Институт американского права. На федеральном уровне, как уже ука­зывалось выше, действует Свод законов США, состоящий из 50 раз­делов. Он переиздается каждые 6 лет. Кроме него действует Свод 4>е-деральных правительственных нормативных актов, издаваемых президентом США и федеральными центральными органами исполни­тельной власти. Достаточно четко отрегулирован и механизм контроля за компетенцией федерального правительства и властей штатов. Со­временные исследователи отмечают, что ведущая роль в этом процес­се на основании ст. 4 Конституции США отведена суду. Существую­щее правило предусматривает, что «в случае возникновения коллизии норм федерального права и норм права отдельных штатов, в том чис­ле и конституционных, судебные органы должны применять общефе­деральные нормы, если они подпадают под разряд перечисленных или подразумеваемых конституционных полномочий»'

Именно суд, исходя из конкретной ситуации, определяет факт нару­шения субъективного права и восстанавливает справедливость. Кроме того, обладая возможностью не только применять законы, но и толко­вать их, судьи фактически «творят право», корректируя его в соответ­ствии с духом времени. Можно говорить о «живом праве», обладаю­щем значительной гибкостью² Именно это свойство права позволило известному американскому исследователю Л. Фридмену образно сравнить его (право) с мостом через реку. Социологическая юриспру­денция, представителем которой и является Л. Фридмен, исходит из того. что «мост - это метафора для права и правовой системы. Обще­ственные силы в большом обществе создают их, крутят и вертят, тянут и толкают. Но эти силы создают систему, которая сама становится час­тью общественной жизни. Однажды заняв свое место, система начина­ет оказывать собственное влияние на общество, на то, как мы живем,

' Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997.С 86.

'См.: Дворкин Р. О правах всерьез. М„ 2004. С. 105-108.

260

как думаем, как чувствуем. Это независимое влияние правовой систе­мы не автономно, не независимо от общества. Она не является систе­мой самой для себя, изолированной от жизни общества»'.

Таким образом, американская модель федерализма отличается достаточной гибкостью и относительно безболезненно позволяет регу­лировать все многообразие отношений как внутри штатов, так и меж­ду ними и федерацией.

Германский федерализм

История федеративных отношений в Германии может быть про­слежена по крайней мере с эпохи расцвета Священной Римской им­перии германской нации (XII-XVI вв.). Династии Штауфенов, а затем и Габсбургов собрали под своей верховной властью фактически все земли Центральной Европы (современная территория Германии, Авст­рии, Бельгии, Голландии, Чехии, северной Италии и т. д.). Огромная империя, однако, не была централизованным государством.

Ее составными частями являлись полунезависимые феодальные владения, имперские города и наследственные земли императоров. С 1356 г. крупнейшие землевладельцы получили право избирать импе­ратора, объединившись в специальную коллегию курфюрстов. Феода­лы содержали собственную армию и чеканили монету, а также могли заключать различные договоры с другими государствами. Экономи­ческий подъем XIV — первой половины XVI вв. сменился застоем кон­ца XVI в., а затем катастрофой Тридцатилетней войны (1618-1648). С позиций социально-антропологического подхода «Германия была бо­лее разнородной в этнокультурном смысле, ее географические пределы были менее компактны, ей недоставало четко очерченных природных рубежей на юго-востоке и востоке. Германия - срединная область Ев­ропы, большей своей частью она принадлежит европейскому Западу, меньшей - европейскому Востоку. Именно по Германии проходила... внутренняя граница Европы, прежде всего цивилизационная. Западная, "старая" Германия, исторически более благополучная, примыкала... к западноевропейской цивилизации (в особенности своими северо-за­падными областями). Восточные же земли Германии, колонизованные немцами в XIV-XV вв., примыкали к восточноевропейскому ареалу, во многом разделив его историческую судьбу (вторичное закрепоще­ние крестьянства, политический авторитаризм)»².

К территориальной незавершенности «германского мира» приба­вился в XVI столетии религиозный раскол, прошедший по линии «се­вер - юг». Победивший на севере протестантизм дал сильнейший тол-

' Фридмен Л. В. Введение в американское право. М., 1993. С. 209. ^гPaкoв В. М. «Европейское чудо» (рождение новой Европы) в XVI-XVII вв. Пермь, 1999. С. 62.

261

чок социально-экономическому развитию ряда немецких государств (прежде всего - Пруссии). Религиозное разделение способствовало внутренней консолидации отдельных составляющих империи. Княже­ства поглощали вольные общины и города, расширяя свои террито­рии, и одновременно усиливали бюрократический аппарат управле­ния. Правящая династия Габсбургов (с XV в.) в большей степени была озабочена судьбой своих наследственных владений, чем ук­реплением центральной власти, поэтому имперские князья практи­чески бесконтрольно распоряжались своими землями и несли по­винности в пользу империи лишь постольку, поскольку не могли полностью пренебречь единством страны.

Разумеется, некоторые императоры пытались осуществлять необ­ходимые для Германии реформы, прежде всего пытаясь создать «еди­ное правовое пространство». При Максимилиане I (1490-1519 гг.) про­цесс рецепции римского права был заметно ускорен. По мнению Г. Ф. Шершеневича, это было связано с тем, что «германские государи смотрели на себя как на непосредственных преемников римских импе­раторов, а потому считали своей обязанностью покровительствовать римскому императорском^' законодательству. Склонности государей европейских к римском}' праву способствовало немало и то, что зако­нодательство Юстиниана проникнуто монархическими идеями и в нем можно было найти много оправданий для появившегося в то время стремления усилить верховную власть»'.

С усилением значимости имперской власти при Максимилиане, монарх был провозглашен единственным источником правосудия в стране. Рецепция римского права в Германии произошла в макси­мально возможной степени и выразилась на практике в том, что Ко­декс Юстиниана был непосредственно включен в правовую систему империи и действовал до вступления в силу Германского граждан­ского уложения в 1900 г.

Кроме того, в 1495 г. был создан Общеимперский суд, половина состава которого комплектовалась из профессиональных юристов, а другая половина - из лиц, знакомых с римским правом. В своей практике этот суд руководствовался общим правом империи, т. е. Ко­дексом Юстиниана.

Тем не менее центробежные тенденции все же превалировали, и Германия до 1871 г. оставалась аморфным объединением фактически независимых государств, признающих императора верховным главой лишь номинально. Новый виток структурирования германской госу­дарственности произошел в 1870 г. под воздействием объединитель­ных усилий Пруссии. Эта в высшей степени централизованная абсо-

' Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 30. 262

лютная монархия в силу ряда удачных войн и деятельности такой крупнейшей фигуры в немецкой истории, как О. фон Бисмарк, приоб­рела в Центральной Европе господствующее положение. С принятием в 1871 г. Конституции Германской империи «федеративные принципы получили применение в сочетании с институтами унитарного государ­ства при сохранении и укреплении власти монарха. Особенность го­сударственного устройства Германии как конституционной монархии после 1871 г. заключалась в том, что власть императора получала подкрепление со стороны рейхстага при довольно значительной роли бундесрата. Исследователи политической истории Германии называют второй рейх "монархической 4>едерацией", причем федерация высту­пает здесь лишь как форма государственной структуры, хотя по су­ществу можно отметить и искажения федеративных принципов (разу­меется, монархия тяготеет к унитаризму). В этом смысле не лишены основания оценки второго рейха как псевдофедерации»'. Унитарные тенденции во втором рейхе явно господствовали. Император, по мне­нию германских государствоведов, сочетавший функции монарха и президента в одном лице, обладал внушительными полномочиями:

• разрабатывает и издает общеимперские законы (вступающие в силу с подписью их канцлера);

• созывает и распускает рейхстаг;

• назначает и увольняет должностных лиц;

• представляет империю в международных отношениях;

• поддерживает единство империи и вводит на ее территории чрезвычайное положение;

• является верховным главнокомандующим².

В связи с этим любопытной представляется аргументация в пользу империи ее истинного создателя - О. фон Бисмарка, по мнению кото­рого, «принятие императорского титула королем при расширении Севе­рогерманского союза было политической потребностью, ибо титул этот в воспоминаниях из времен, когда юридически он значил больше, фак­тически - меньше, нежели теперь, составлял элемент, взывавший к единству и централизации; я был убежден, что скрепляющее давление на наши правовые институты должно быть тем более длительным, чем сильнее прусский носитель этого давления избегал бы опасного, но присущего германскому прошлом}⁷ стремления подчеркивать на глазах у других династий превосходство своей собственной»³. Восприятие имперского титула у будущего кайзера Вильгельма I носило сугубо пет-

' Федерализм: теория и история развития... С. 123-124. ² Медушевскгш А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституцио­нализм в сравнительной перспективе. М., 1997. С. 196.

'Бисмарк О. фон. Мемуары Железного канцлера. М., 2003. С. 450.

263

риархальный характер и основывалось на свойственном прусской мо­нархии патернализме и легитимизме. Имперская государственность Германии надолго сохранила в основном законе страны термин «Reich» даже в период Веймарской республики, что являлось доказа­тельством сильных монархических симпатий населения и его специфи­ческой ментальности. Именно господство монархического начала во многом сводило на нет федералистские принципы государства. По мнению Г. Еллинека, «входящие в состав союзного государства от­дельные государства не суверенны; высшим органом их государствен­ной власти и с тем вместе им самим предоставлено, однако в качестве эквивалента суверенитета более или менее широкое участие в осуще­ствлении государственной власти коллективного государства. Право­порядок союзного государства основан на конституции, которая явля­ется его собственным законом и может быть изменяема только законом союзного государства, но отнюдь не волей - хотя бы и всех - отдель­ных государств, проявленной в иных, кроме установленных конститу­цией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер»'.

После поражения в Первой мировой войне Германия вошла в полосу радикальных изменений. Имперская государственность сме­нилась республиканской. Федералистские начала получили возмож­ность укрепиться, т. к. в землях были ликвидированы местные динас­тии. Кроме того, значительное усиление получили полномочия парламента (рейхстага), ставшего формировать правительство и на­значать канцлера. Результатом создания «республиканского рейха» оказалась правительственная чехарда и неспособность партий создать устойсивое парламентское большинство. Все это накладывалось на «синдром упущенной победы» и неприятие большинством интеллек­туалов либеральных принципов властвования. Неготовность Германии к демократизации и нежелание значительной части населения отка­заться от привычного патернализма лишили Веймарскую республику легитимности. В связи с возможностью подобного развития событий М. Вебер, бывший соавтором Конституции 1919 г., отмечал: «То, что немец за границей, когда он вылезает из привычной раковины бюро­кратической опеки, как правило, теряет всякий самоконтроль и всякое чувство безопасности, - следствие того, что дома он привык ощу­щать себя исключительно объектом, но никак не носителем собствен­ного жизнеустройства — именно это и обуславливает неуверенную ро­бость его публичного поведения... Только политически зрелый народ -"народ господ": народом называются люди, которые держали в соб­ственных руках контроль над управлением своими делами, а также с

' Елпинек Г. Указ. соч. С. 728.

264

помощью избранных представителей решающим образом принимают участие в отборе своих политических лидеров»'.

Конституция 1919 г. создала федеративное государство, состоя­щее из 18 земель (союзных государств). Каждая земля обладала зна­чительными правомочиями по решению своих внутренних вопросов. Основными чертами земель выступали:

• наличие ландтага;

• собственное правительство;

• собственная конституция.

Одновременно федерация сохраняла за собой такие полномочия, как:

• оборона и безопасность;

• верховенство законов рейха над земельными законами;

• финансы страны;

• транспорт;

• промышленность и торговля.

В целом, оценивая федерализм Веймарской республики, можно согласиться с теми исследователями, которые считают ее государ­ством, в котором «землям наряду с правами и функциями управления даны были достаточно широкие полномочия в сфере образования, культуры, социальной жизни. Но и тенденции к централизации управ­ления, особенно в области финансов, налогов были сильными. Они вели к упразднению привилегий, которыми еще обладали такие зем­ли, как Бавария, Баден, Вюртемберг... Веймарская федерация была таким образом своеобразным продолжением германской государ­ственности: с одной стороны, она продвинула дело строительства де­мократического государства, а с другой, создала предпосылки для легального перехода к тоталитарному правлению при посредничестве "сильного" президента»². Период с 1933 по 1945 гг. характеризовался последовательной ликвидацией федеративных начал государственнос­ти. Территория страны была разделена на 32 области (гау) во шаве с назначаемыми правительством гауляйтерами. Централизация управле­ния достигла своего предела.

После военного поражения и демонтажа нацистской системы феде­ративное государство на территории Западной Германии было восста­новлено. Конституция 1949 г. четко разграничила полномочия федера­ции и земель. Современный немецкий федерализм опирается на следующие основополагающие принципы, закрепленные в Конституции:

1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-право­вого государства, федерация гарантирует соответствие конституцион-

^ВеберМ. Политические работы 1895-1919. М., 2003. С. 296. 'Федерализм: теория и история развития... С. 125.

265

ного порядка земель положениям Конституции ФРГ;

2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни, граждане земель равноправны, кадры федеральных органов 4)ормируются из чиновников всех земель;

3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус;

4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федераль­ное право обладает преимуществом перед правом земель;

5) компетенция федерации и земель разделена на исключитель­ную, конкурирующую и земельную.

6) Конституция допускает возможность федерального вмешатель­ства, если земля не выполняет обязанностей, возложенных на нее действующим законодательством;

7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу пра­вовую и административную помощь'

В германском государствоведении также накоплен достаточно большой опыт типологической характеристики федеративного устрой­ства. Механизм современного федеративного государства предпола­гает двучленную структуру государства: федерацию и земли. При этом последние равны друг перед другом, но не равнозначны федера­ции и не обладают суверенитетом, который свойственен только фе­дерации. В результате внедрения такой модели взаимоотношений государство и приобретает двучленную структуру. Немецкие государ-ствоведы при этом отмечают, что «учение о федерации как едином государстве объясняет, почему два уровня государственности не со­относятся как два отдельных друг от друга государства. Дело не в идентичности народа и территории федерации, а в том, что они со­ставляют единое сообщество»²

Помимо двухуровневого построения федерации в Германии, дос­таточно актуальным является вопрос о соотношении федерализма и системы разделения властей. В силу наличия двухуровневой структу­ры государства складывается и соответствующая двойная система разделения властей (федеральная и земельная). Такая система харак­теризуется следующими чертами:

• две структуры управления, каждая из которых прямо связана со своими гражданами и предполагает обеспечение баланса власти и управления между различными уровнями федерации;

• формальное конституционное распределение законодательных и

' Чиркин В. Е. Конституционное право -зарубежных стран. С. 416^17. ² Государственное право Германии Т. 1. С. 77.

266

исполнительных полномочий и размещение государственных ресур­сов между двумя системами управления, гарантирующими опреде­ленные области подлинной автономии для каждой системы, а также субсидиарность как принцип решения проблемы на том уровне уп­равления, где она возникает;

• обеспечение представительства различных региональных пози­ций внутри институтов выработки федеральной политики, обычно проводимое особой формой второй палаты парламента;

• верховенство писаной конституции, поправки в которую вносят­ся с согласия значительной части составляющих федерацию единиц;

• посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения споров между структурами управления и власти;

• процессы и институты для облегчения межуправленческого со­трудничества в тех областях, где существует совместная компетенция или пересекается ответственность'.

Разумеется, любая федерация, и Германия не является исключени­ем, сталкивается с определенными проблемами в сфере федера­тивных отношений. Так, М. X. Фарукшин отмечает: «Высокоцентра­лизованные федеративные демократические государства, подобные Германии, действуют на основе двух противоречивых политических принципов. Горизонтально - на территории субъекта федерации (в данном случае - земли) и государства в целом - партии и их члены в федеральном и земельных правительствах следуют логике конкурен­ции и рынка. Вертикально - от города к земле и далее к стране - они работают, прибегая к политике приспособления и консенсуса»².

Кроме того, немецкое государство сталкивается и с другими про­блемами, среди которых следует указать:

• исполнительный федерализм, означающий распыление усилий центра и земель;

• наличие излишнего количества субъектов властеотношений, имеющих право налагать вето на принимаемые решения;

• конкуренция между Бундестагом и земельными правительства­ми в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности;

• асимметрия в фактическом положении «старых» и «новых» зе­мель.

В принципе «решение проблем отношений "федерация - земли ' лежит в распределении компетенции. Все государственные задачи, все три власти в разной степени поделены между федеральными и иными органами. При этом преимущество в законодательной сфере

' Сморгучов Л. В. Современная сравнительная политология. М., 2001. С. 282. ² Фарукшин М. X. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004. С. 67.

267

' Жалинский А., РерихтА. Указ. соч. М., 2001. С. 144.

² Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 314.

государственное право Германии. Т. 1. С. 80.

268

ственности. Он выражается в понятии «кооперативный федерализм», которое «относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность- урегулированную позитив­ным правом, в более тесном - только добровольное, допустимое с точки зрения конституционного права сотрудничество обладателей властных полномочий в федеративном государстве»'. Таким обра­зом, наличие нескольких форм разрешения противоречий между фе­дерацией и землями, а также высокая политическая культура правяще­го слоя позволяют находить консенсус и поддерживать стабильность в государстве.

Индийский федерализм

Еще одна модель федерации, которую необходимо рассмотреть особо, - это индийский вариант. Индия является самой большой де­мократической страной мира (население около 1 млрд человек). После получения независимости в 1947 г. и принятия Конституции в 1950 г. Индия структурировалась как федеративное государство. В составе федерации 26 штатов и б союзных территорий. До 1956 г. в составе федерации находились исторические княжества, обладавшие теми же правами, что и штаты. После реформы 1956 г. княжества были ликвидированы, и федерация приобрела однородный характер. Ее основными чертами в настоящее время являются:

• автономия штатов (они не обладают суверенитетом);

• централизованный характер федерации (штаты не имеют соб­ственных конституций);

• единая система административных судебных органов федера­ции и штатов;

• деление на штаты произведено на основе национально-лингвис­тического признака;

• органы управления в отдельных штатах построены по единой схеме;

• губернаторы назначаются президентом Индии. Разграничение компетенции между федерацией и штатами осуще­ствляется по трем направлениям:

• исключительная компетенция федерации (иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, транспорт и т. д.);

• совместная компетенция (уголовный и гражданский процесс, семейное право, договорное и трудовое законодательство и т. д.);

• исключительная компетенция штата (общественный порядок, тюрьмы, просвещение, здравоохранение и т. д.).

Кроме того, федерация по решению верхней палаты 2/3 голосов

'Государственное право Германии. Т. 1. С. 82-83. 269

может принимать к рассмотрению любой вопрос, отнесенный Консти­туцией к ведению штата. В политологической и государствоведческой литературе отмечается, что «в случае конфликта по поводу использо­вания полномочий, противоречий в законодательстве, а также опреде­ления остаточных полномочий преимущество остается за Союзом»'.

В руках центрального правительства Индии находится такой эф­фективный инструмент контроля за властями штата, как введение чрезвычайного положения. Оно допустимо в трех случаях:

• если безопасности страны или какой-то ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки (ст. 352 Конституции);

• введение президентского правления в каком-либо штате по причинам неэффективности конституционного механизма (ст. 356 Конституции);

• чрезвычайного положения в области финансов, вызванного уг­розой финансовой устойчивости, либо кредита Индии (ст. 360 Кон­ституции).

В результате единство Союза обеспечивается как на конституцион­ном, так и на практически-политическом уровне. Кроме централиза­ции в сфере исполнительной власти, в Индии есть еще один действен­ный орган, обеспечивающий единство страны, - Верховный суд. На основании ст. 131 Конституции Верховный суд является судом первой инстанции по любому спору:

• между правительством Индии и одним или более штатами;

• между правительством Индии и штатом или штатами с одной стороны и одним или более штатами - с другой;

• между двумя или более штатами, если и поскольку такой спор включает какой-либо вопрос права или факта, от которого зависит существование или объем законного права².

В принципе индийский федерализм прошел испытание временем до­статочно успешно, т. к. Союз практически не сталкивался с сепаратист­ским движением. Религиозные же волнения в Кашмире и Пенджабе, периодически будоражащие государство, связаны с деятельностью ра­дикальных исламских группировок, финансируемых Пакистаном и США. Эти волнения пресекаются достаточно оперативно и жестко.

Рассмотрев достаточно подробно несколько форм федеративных государств, целесообразно перейти к более общим вопросам типоло­гии федераций. Прежде всего следует отметить общие черты любой федерации, независимо от ее внутренней структуры. Это:

• территория федерации состоит из территории ее субъектов;

' Селезнев Л. И. Политические системы современности: сравнительный ана­лиз. СПб., 1995. С.214.

² Конституция Индии. М., 1956. С. 117-118.

270

• верховная государственная власть принадлежит федеральному правительству;

• субъекты федерации могут иметь собственную конституцию и особую правовую систему;

• единое гражданство;

• наличие палаты представителей субъектов федерации в струк­туре парламента;

• внешние отношения осуществляет федеральное правительство. Федерализм как форма государственного устройства формирует­ся там, где уже сложился или активно складывается соответствую­щий тип политической культуры, который исследователи (в частности, М. X. Фарукшин) называют «федеративной политической культурой». Она предполагает признание следующих положений:

• отказ от принуждения во взаимоотношениях между федерацией и субъектами, а также между самими субъектами (за исключением конституционно предусмотренных случаев);

• признание существующих в федерации противоречий, считать их естественным явлением и осуществлять поиск путей их преодоления;

• использование метода консультаций за счет вовлечения в про­цесс обсуждения различных групп и институтов, а также поиск реше­ний в духе компромиссов и терпимости;

• конституирование принципа субсидиарности, т. е. отнесение к компетенции федеральной власти только тех вопросов, которые сами субъекты решить не могут и в решении которых они совместно заин­тересованы;

• признание важного значения этнополитического аспекта феде­ративного устройства'.

С позиций социальной антропологии, федералистская политиче­ская культура самым тесным образом связана с ментальностью насе­ления. Федерализм лучше всего прижился в странах с протестант­скими религиозными конфессиями (США, ФРГ) или религиозным плюрализмом (Индия). В противоположность им, традиционалистский тип культуры отвергает плюралистическую практику мира и носит конфронтационный характер. Протестантизм предполагает отношение к другому как к равному (и потенциальному клиенту в какой-либо сфере деятельности). Подобный поведенческий мотив вырабатывается из поколения в поколение и в конце концов превращается в обыден­ное знание, подразумевающееся и самоочевидное. В таком случае «социально одобренное знание состоит из некоторого множества ре­цептов, призванных помочь каждому члену группы типичным обра­зом определить свою ситуацию в реальности повседневной жизни.

' ФарукишнМ. X. Указ соч. С. 75-83. 271

Для описания мира, принимаемого тем или иным обществом как дан­ность, не имеет совершенно никакого значения, является ли социаль­но одобренное или почерпнутое знание действительно истинным. Все элементы такого знания, включая и любого рода аппрезентативные соотнесения, при условии, что их считают истинными, становятся ре­альными компонентами '"определения ситуации" членами группы»'.

Соответственно, структура федеративного государства во многом определяется ментальностью населения и его этническим составом. Поэтому территориальное устройство федерации может существовать в двух формах:

1. Административно-территориальные федерации (Бразилия, Мек­сика, США). Их характерные черты:

• субъекты федерации не являются самостоятельными государ­ствами;

• нет прямого представительства субъектов федерации в между­народных организациях;

• запрещается выход из состава федерации;

• вооруженными силами руководит федеральное правительство. Административно-территориальная федерация, на наш взгляд, яв­ляется наиболее устойчивой формой государства. Она позволяет из­бегать этнических конфликтов и препятствует региональному сепара­тизму. Конечно, эта форма государственного устройства не лишена недостатков (экономическое неравенство субъектов), но положитель­ных черт все же значительно больше. Таким образом, «мировой опыт свидетельствует о том, что территориальный принцип следует считать более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства нацио­нально-этнический (религиозный, лингвистический, культурно-этни­ческий) фактор как источник возможных конфликтов между террито­риями отсутствует»²

2. Национально-территориальные федерации (Россия) Такие федерации характеризуются следующими чертами:

• добровольное объединение субъектов в федерацию;

• субъекты федерации являются национальными государствами или государствоподобными образованиями;

• федерация обеспечивает суверенитет входящих в нее наций;

• высшие органы власти федерации формируются из представи­телей ее субъектов;

• конституционно закрепляется право наций на самоопределение

^\ШюцA. Избранное: мир, светящийся смыслом. М., 2004. С. 518. ² Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт:

итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 54.

272

вплоть до отделения и образования собственного государства.

Судьба национально-территориальных федераций гораздо более сложна, чем административно-территориальных. Так, И. А. Конюхова выделила три группы федеративных государств, основанных на наци­ональном (этническом) элементе функционирования:

• государства, распавшиеся и прекратившие свое существование, либо были преобразованы (СССР, Чехословакия, Югославия);

• страны, сохраняющие государственную целостность, но столк­нувшиеся с рядом проблем и внутренних этнополитических конфлик­тов (Индия, Канада, Эфиопия, Россия);

• стабильные и относительно стабильные федерации (Бельгия и Швейцария)*.

В принципе, и И. А. Конюхова это отмечает, «сочетание территори­ального и национально-этнического (лингвистического, религиозного и т. п.) признаков при структурировании федераций допустимо. Важ­но, однако, чтобы их применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие на­родов и их право на самоопределение, не стимулировало развитие национализма в крайне агрессивных формах»² Учитывая повышен­ный интерес исследователей к этнической проблематике в последние годы, а также резкий всплеск национального самосознания, можно предположить, что федерации, организованные по этническому или религиозному признак)', в значительной степени подвержены различ­ным катаклизмам. Негативную роль играет как раз принцип самооп­ределения наций. Этот принцип состоит из следующих элементов:

• создание суверенного и независимого государства;

• свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним;

• установление любого другого политического статуса, свободно определяемого данным народом'.

При этом следует учесть тот факт, что нация представляет собой «совокупность граждан одного государства независимо от их этни­ческой (национальной) принадлежности... Формирование нации не­посредственно связано с реализацией идей политической демократии и гражданского общества, основой которого стал статус гражданина государства как личности, имеющей равные с другими членами об­щества политические права»⁴. Необходимо помнить о том, что «на­ция» и «этнос» различные понятия. В современном мире существует

'Конюхова И. А. Указ. соч. С. 55.

² Там же. С. 55.

'КиселеваА. В., НестеренкоА. В. Теория федерализма. М., 2002, С. 175.

⁴ Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 155.

273

достаточно много полиэтнических государств (Индия, Нигерия, Рос­сия). Структурирование федераций по национальному признаку, по сути, как мы уже упоминали выше, ведет к распаду страны. Кроме всего прочего, гомогенных наций практически не осталось, постоян­но растет количество смешанных браков.

С позиций социальной антропологии «важно видеть и понимать, что политическая ассимиляция (или интеграция) почти всегда идет впереди этнокультурной ассимиляции и далеко не всегда неотвратимо вызывает последнюю. Этничность обладает собственной динамикой и собственным расчетом. Чем быстрее идет экономическое развитие общества и чем ощутимее личностно-групповой материальный успех, тем быстрее ассимиляция, но только до определенного момента, когда состоятельность и утвердившийся статус в основном обществе снова могут потянуть к поиску корней»'.

Следовательно, речь может идти только о том, что федеративное государство, в котором проживает несколько этносов, должно учиты­вать их интересы в образовательно-культурной сфере, соблюдать принцип равноправия и предоставлять возможность самореализации личности в рамках действующего законодательства. Если же какая-либо этническая группа действует в ущерб общих интересов и стре­мится получить особый статус в рамках единого государства или пы­тается выйти из его состава, то федеральное правительство на основании своих конституционных полномочий должно применить силу (в том числе и военную) в целях недопущения распада страны. Политическая практика ряда федераций показывает, что сепаратистс­кие устремления демонстрирует этнеократия, т. е. властвующая этни­ческая группа, часто не выражающая интересов самого этноса.

Кроме того, современные федерации не предоставляют субъектам прав в международной сфере. В международном праве, конечно, на­ция обладает определенными правомочиями, но они сводятся только к вопросу о самоопределении, да и то лишь в особых случаях. Эти правомочия можно свести к следующим:

• право нации на волеизъявление в любой форме, включая право на сопротивление колониальной политике метрополии;

• право на международно-правовую защиту и получение помощи от государств, наций и международных организаций;

• право на официальные сношения с суверенными государства­ми и борющимися нациями;

• право на участие в деятельности международных организаций и конференций;

• право на участие в создании норм международного права и на

'• Тишков В. А. Реквием по этносу. Исследования по социально-культурной антропологии. М., 2003. С. 106.

274

самостоятельное использование действующих международных право­вых актов'.

Видимо, говорить о представительстве наций как территориальных образований юридически бессмысленно, а с позиций реальной поли­тики - опасно.

Интересы нации в сфере внешней политики и международного общения представляют:

• единый фронт национального освобождения (в колониях и иных зависимых территориях);

• политические партии, выражающие интересы нации и пользую­щиеся поддержкой большинства населения;

• временное правительство, соединяющее в себе черты органа борющейся нации и зарождающейся государственности².

С другой стороны, справедливым будет мнение исследователей о том, что «в государстве, где этнообъединительные процессы не завер­шены, различные национальности могут выступать в качестве специ­фических субъектов государственного права, но в целях сглаживания межэтнической напряженности они, по всей видимости, не должны рассматриваться как национально-территориальные и тем более как государственные образования»³ Придание той или иной этнической общности черт политико-правового союза (государства или государ-ствоподобного образования) увеличивает риск возникновения сепа­ратистских настроений, особенно в случае экономической значимос­ти данной территории для всей страны (например, провинция Квебек в Канаде). Структурирование федерации по национально-территори­альному принципу недолговечно. В 2003 г. югославская федерация в лице Сербии и Черногории трансформировалась в более аморфное со­общество с явно выраженными чертами конфедерации. Это прямой путь к дальнейшему разделению двух республик и их самостоятельно­му существованию. Все это лишний раз показывает, что в эпоху роста этнического самосознания небезопасно без особой необходимости пробуждать национальные проблемы. Как отмечают некоторые уче­ные, «почему происходит так, что создание любого суверенного го­сударства в рамках межгосударственной системы порождает и соот­ветствующую "нацию", "народ"? Ответить на этот вопрос не трудно, достаточно посмотреть, что происходит вокруг. Внутри этой системы государства сталкиваются с проблемами поддержания собственной целостности и неделимости. Как только их суверенитет признан, они оказываются под угрозой одновременно внутренней дезинтеграции и

' Оль И. А., Ромашов Р. А. Нация (генезис понятия и вопросы права субъект­ное™). СПб., 2002. С. 74. ² Там же. С. 76. 'Там же, С. 86.

275

внешней агрессии. Развитие "национального чувства" способствует нейтрализации этих опасностей. В интересах правительства - равно как и в интересах различных внутригосударственных подгрупп - спо­собствовать укреплению этого чувства»'

Таким образом, о судьбах национально-территориальных федера­ций можно сделать следующий окончательный вывод: данный тип фе­дерализма порождает нестабильность и сепаратизм, и поэтому стро­ить на нем государственность рискованно.

Современное государствоведение выделяет несколько способов возникновения федераций:

• договорные федерации (ОАЭ, Швейцария);

• конституционные федерации (Мексика).

Различия между этими способами сводятся к тому, что в первом варианте союзное государство возникает «снизу», его образуют са­мостоятельные общности, наделяющие центр только теми правомо­чиями, которые они не могут осуществлять сами. Конституционная же федерация создается по решению высшего органа власти страны. Именно таким путем образовалась современная федерация в Мексике в 1917г., когда в целях предотвращения сепаратизма отдельных реги­онов центральное правительство преобразовало унитарную форму го­сударственного устройства в федеративную.

По своей структуре современные федерации подразделяются на:

• симметричные (Австрия, ФРГ), все субъекты которых облада­ют равным статусом;

• асимметричные (Россия, США), в которых существуют адми­нистративные образования, не являющиеся субъектами федерации, или сами субъекты обладают разным статусом.

Если рассматривать данную типологию с позиций реальной поли­тической практики, то мы увидим, что в конституциях ряда госу­дарств «симметрия» носит лишь формальный характер. Многими ис­следователями справедливо отмечается, что «жесткое проведение «симметричной идеи» в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые разнятся по своей численности, уровню разви­тия и другим характеристикам. Симметрия может не учесть экономи­ческих, исторических и других особенностей отдельных регионов. Всякая нивелировка принижает богатство форм, ведет к единообра­зию»-

В правовом отношении асимметрия федеративного государства

^\Бaлuбap Э., Валчерстайн И. Раса, нация, класс. Двусмысленные идентично­сти. М., 2004, С. 97.

² Сравнительное конституционное право / Под ред. А. И. Ковлера, В. Е. Чир-кина. С.490.

276

может выражаться следующим образом:

• разный объем предметов ведения и полномочий субъектов фе­дерации;

• разный объем учредительной власти субъектов (право выхода, возможность перераспределения полномочий и предметов ведения);

• разный объем участия субъектов федерации в осуществлении общефедеральной власти и разная степень участия общефедеральной власти в осуществлении государственной власти субъектов;

• наличие территориальных образований, обладающих особым статусом, в составе федерации (союзные территории, ассоциирован­ные субъекты).

Так, в США существует в качестве ассоциированного государ­ства остров Пуэрто-Рико, население которого не стремится к вхожде­нию в состав федерации на правах штата. Подобное положение напря­мую связано с тем, что каждый штат США платит общефедеральные налоги.

Другой, более яркий пример асимметричной федерации - Индия. Кроме собственно штатов в составе федерации есть 6 союзных тер­риторий. Эти регионы населены племенами и народностями- суще­ственно отставшими в своем социально-политическом развитии от остальных частей страны. За союзными территориями конституционно закреплены определенные квоты при избрании общегосударственного парламента и право на субсидии со стороны центрального правитель­ства. Эти меры позволяют «подтягивать» уровень развития союзных территорий. В целом же, как отмечает И. А. Конюхова, «федеративные государства, обладающие национальным, этнокультурным, религиоз­ным, лингвистическим и иным многообразием, сталкиваются... с вы­зовами сил агрессивного национализма, сепаратизма, религиозного и политического экстремизма и международного терроризма. Благода­ря государственной политике, проповедующей уважение к разнооб­разным национальным и культурным ценностям, формированию тради­ций терпимости, принятию программ экономического и социального развития, сложноустроенные государства стремятся сохранять един­ство, нередко перестраивая и совершенствуя свою структуру»'.

Еще один аспект современного федерализма - разделение союз­ных государств по степени централизации. В данной классификации можно выделить:

• интеграционные федерации (Индия), для которых характерна высокая степень централизации управления при сохранении нацио­нальных и культурных особенностей субъектов федерации;

• деволюционные федерации (Бельгия), являющиеся относитель-

' Конюхова И. А. Указ. соч. С. 68.

277

но децентрализованными, субъекты которых обладают различным правовым положением.

Централизация индийской федерации основана на праве верхов­ной власти назначать губернаторов и, как уже излагалось выше, вво­дить президентское правление. Губернатор располагает обширными полномочиями и не подотчетен местным представительным органам, что позволяет центру эффективно руководить штатами, одновременно допуская развитое местное самоуправление и многообразие культар.

Федерация же децентрализованная строится на иных основаниях. Бельгийский федерализм характеризуется следующими чертами:

• носит центробежный характер, что является результатом движе­ния от унитарного государства к федеративному;

• биполярность как результат конфликта на этнической и социаль­но-экономической почве между франкофонами и голландцами;

• двойной федерализм (два языковых региона субъекта, столич­ный округ и немецкоязычная автономия);

• отсутствие симметрии вследствие того, что лингвистические общности частично совпадают с территориальным делением'.