Тема 3. Сутність та сенс проблеми соціально-поліичного управління

1. Два аспекти політичного управління. Теоретико-політологічне підґрунтя їх розмежування.

2. Соціально-історична визначеність та ціннісно-світоглядний зміст проблеми соціально-політичного управління.

3. Соціально-політичне управління в умовах транс­формації суспільства.

1. Два аспекти політичного управління. Теоретико-політологічне підґрунтя їх розмежування

До основних сфер організації сучасного суспі­льства, як зазначалося раніше, відносяться три основні області суспільного життя — економічна, політична і культурна або ду­ховна. Відповідно розрізняють: управління матеріальним вироб­ництвом, політичне та духовне управління. Вихідним для розу­міння проблематики соціального управління загалом і політич­ного управління зокрема як різновиду останнього є положення про неможливість цілковитого ототожнення політичного управ­ління з адміністративно-державним управлінням. Останнє (при­мус), будучи лише моментом політичного управління, неможливе без забезпечення легітимності своїх заходів, а тому й без соціа­льно-політичного управління (переконання), що націлене на фо­рмування та постійне репродукування установки людської пове­дінки на скорення тим, хто репрезентує себе в якості носіїв легітимного насилля.

Теоретико-політологічним підґрунтям розмежування адмініс­тративно-державного та соціально-політичного управління є прийняте у світовій політичній думці розрізнення двох концепцій держави — формально-правової і етичної або концепції держави-вихователя. (Так, наприклад, Ю. Хабермас, розрізняє владу, яка використовується адміністративно, та владу, що народжується у процесі комунікації і є вільною від будь-яких репресій; у понятті політичного загалом прийнято розмежовувати на сьогодні два аспекти, — інструментальний та нормативний). Перша з цих концепцій, є вузько-юридичною інтерпретацією держави, розгля­дає п як таку, що цілком тотожна урядовим установам та право­охоронним органам, які покликані у своїй сукупності забезпечи­ти ефективну діяльність чинного законодавства (верховенство закону). Акцент при цьому робиться на вивченні функцій держа­вних органів (центральних і місцевих) та питань ефективності правових організацій, норм і приписів. Розгляд держави як особ­ливого політично-правового інституту поряд і у зв'язку з інши­ми, — точка зору інституціоналізму, викладена М. Оріу у праці «Основи публічного права», — сам по собі не долає формально-юридичного тлумачення держави як апарату, що володіє монопо­лією на легітимне використання засобів фізичного примусу.

Такий розгляд полишає без належного осягнення той порядок, який усталюється за допомогою такого апарату і фіксується на противагу йому як деяка система соціальних інститутів. Влада, будучи «розсіяна» у останній, примушує людей до скорення не стільки через безпосередній фізичний примус, а передусім у спо­сіб духовного та морального керівництва ними. Подібне керівни­цтво здійснюється завдяки розгалуженій системі недержавних організацій, які покликані виховувати громадян у дусі «взаємної згоди» (С. Ліпсет) стосовно пануючої системи цінностей. Винай­дення нових форм вираження загального інтересу і досягнення завдяки їм консенсусу у суспільстві становить на сьогодні, на думку французького вченого М. Крозьє, програму теоретичних розробок і безпосередньо практичних рекомендацій [Див.: Крозьє М. Основные тенденции сложных обществ // Социально-поли­тический журнал. 1992. — № 6—7]. В зв'язку з цим увага акцен­тується на необхідності знання «усієї держави», тобто з'ясуванні усіх притаманних їй історичних та конституційних форм, соціа­льних структур, міжнародних зв'язків тощо.

Таким чином, у загальне поняття держави, за висловлюванням Л. Грамші, входять елементи, які слід віднести до поняття грома­дянського суспільства. Концепція, яка розглядає державу не ли­ше як політично-юридичну організацію, а й як таку, що охоплює увесь апарат духовного і морального керівництва, виховання, отримала в історії філософської і політичної думки назву «етич­ної» або «держави-вихователя». (Г. В. Ф. Гегель, Б. Кроче, Л. Грамші, М. Фуко, Ю. Хабермас). В етичній концепції увага акцентується на найважливішій функції держави, а саме: держава спрямовує свої дії на те, щоб підняти широкі верстви населення до такого культурного і морального рівня, який відповідає потре­бам розвитку продуктивних сил суспільства, а отже, й інтересам пануючої соціальної групи.

У межах формально-юридичної концепції держави політичне управління розглядається виключно як адміністративно-державне. Останнє французьким політологом Р. Грегорі визнача­ється як особлива функція, спрямована на впорядкування розвит­ку в інтересах усього суспільства, де державний чиновник є спе­ціальним агентом влади. Англійські політологи Дж. Грінвуд і Д. Вільсон вважають, що адміністративно-державне управлін­ня — це діяльність, організація інститутів та предмет вивчення. Розгорнуте визначення адміністративно-державного управління як діяльності, що пов'язана з трьома сферами влади, — законода­вчою, виконавчою і судовою, — дали американські політологи у свої монографії «Сучасне державне адміністрування». Згідно з цими авторами, державне адміністрування означає узгоджені групові дії у державних справах, які:

1) пов'язані з трьома сфера­ми влади — законодавчою, виконавчою і судовою;

2) мають важ­ливе значення для формування державної політики й є частиною політичного процесу;

3) значно відрізняються від адмініструван­ня у приватному секторі;

4) щільно пов'язані з чисельними приват­ними групами та індивідами, що працюють у різних компаніях та організаціях.

Загалом адміністративно-державне управління — це здійснення державної політики через систему адміністратив­них установ, за якої відповідальність за виконання державних рішень спускається зверху вниз [Див.: Василенко И. А. Админис­тративно-государственное управление как наука // Социологиче­ские исследования. — 1993. — № 8. — 1994. — № 1].

Перші наукові дослідження адміністративно-державного управ­ління розпочинаються у першій половині XIX століття після за­снування Правової школи в Германії, метою якої було дослі­дження держави. У 1887 році американський професор В. Віль­сон у своїй праці «Вивчення адміністрування» започаткував теоретичну розробку питань адміністративно-державного управ­ління, підкресливши, що наука адміністрування буде відшукува­ти способи вдосконалення діяльності уряду. Вільсону належить розробка моделі «адміністративної ефективності», яка передба­чала використання в адміністративно-державному управлінні ра­ціональні та дієві методи організації й управління в бізнесі та відбір державних службовців за їх професійною компетентністю. Разом з американським політологом Френком Гуднау Вільсон здійснив класичне дослідження американської системи адмініст­ративно-державного управління з метою розробки моделі бюрок­ратії, яка б працювала в умовах демократичного суспільства. Останнє, на думку вчених, передбачає необхідність контролю ді­яльності адміністраторів з боку політиків [Див.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запа­да. — М., 2000].

Систематизований аналіз основних принципів адміністратив­но-державного управління міститься у праці М. Вебера «Госпо­дарство і суспільство». До таких принципів вчений відносить:

• ієрархічна організація адміністративних установ;

• кожна установа має власну компетенцію;

• державні службовці назначаються (а не обираються) на під­ставі їх професійної кваліфікації чи за результатами екзаменів на цю посаду;

• державні службовці отримують заробітну плату відповідно до свого рангу;

• для державного службовця ця робота є професією (основ­ним заняттям);

• службовець не володіє установою, в якій працює, підпоряд­ковується дисципліні й знаходиться під контролем;

• зміщення з посади відбувається за рішенням вищого керів­ництва.

Ідеї В. Вільсон, Ф. Гуднау та М. Вебера справили значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Систематичний виклад цієї теорії містить, зо­крема, робота французького вченого Б. Гурне «Державне управління.» Згідно з Б. Гурне державне управління виконує головні, допоміжні та командні функції. Головні функції істотно відріз­няються одна від одної й потребують застосування специфічних методів. Це, зокрема, функції верховної влади, економічні функ­ції, соціальні освітні та культурні функції. Допоміжні функції за­стосовуються в усіх адміністративних службах чи об'єднаннях служб. До них належать: управління персоналом, придбання майна і управління ним, бюджет і бухгалтерський облік, докуме­нтування, юридичні функції. Командні функції передбачають за­стосування влади. До них належать: дослідження, прогнози і про-і рами, організація служб, контроль (технічний і адміністративний), зв'язки з громадськістю. Попри те, що адміністративне управління загалом не залежить від політичної ідеології, деякі його проблеми, вважає Б. Гурне, можуть стати ареною сутичок міологічного характеру. Це: децентралізація управління, права і гарантії, що надаються державним службовцям, проблема бюро­кратії. Вчений також детально висвітлює передумови та дилеми успішної адміністративної реформи. Серед передумов він виріз­няє політичні та фінансові, а до дилем відносить такі питання: «революція чи реформа?», «згори чи знизу?», «структура чи ме­тоди?».

Сучасна теорія адміністративно-державного управління руха­ється у таких дослідницьких напрямах:

— організація державного управління на різних рівнях — на­ціональному регіональному та місцевому;

— підготовка та відбір управлінських кадрів;

— техніка державного адміністрування — розробка теорії прийняття державних рішень, політичного прогнозування, мето­дів адміністративно-державного управління у конфліктних та кризових ситуаціях, технології стосунків державної адміністрації та ЗМІ.

Важливою проблемою адміністративно-державного управлін­ня є формування культури державного управління загалом та культури державних службовців зокрема. Під першою розуміють рівень державницького розвитку системи управління, що втілю­ється у професіоналізмі, компетентності та моральних принципах державних службовців. Культура останніх визначається як відно­сно стійка система професійних знань, оцінок і норм спілкування, що безпосередньо пов'язана з політично-правовою культурою суспільства.

У сучасній Україні існують чотири проблеми, які на думку вчених, можуть бути вирішені переважно за допомогою адмініс­тративно-державного управління, а саме:

1) утвердження полі­тичного, насамперед державного суверенітету України та держа­вницького суверенітету українства, яке повинно мати політичну опору в особі України як держави на міжнародному рівні;

2) по­долання роздробленості державницького життя України;

3) за­безпечення державно зрілого ставлення до територіального існу­вання українства;

4) проблема взаємовідносин між українцями та не українцями в Україні.

Згідно з етичною концепцією держави остання не лише пе­редбачає згоду та потребує її, але й «виховує» своїх громадян у дусі бажаної для неї згоди. Тому політичне управління розгляда­ється тут як таке, що, окрім державного адміністрування, охоп­лює й організацію впливу на свідомість та поведінку людей з ме­тою забезпечення легітимності державних установ та рішень, формування у громадян потрібного для такого забезпечення (ле­гітимного) типу свідомості і поведінки. Відмінності у тлумаченні змісту та призначення політичного управління між формально-юридичною та етичної концепціями держави полягають загалом у такому:

1. В межах першої, — формально-юридичної, — концепції держави політичне управління мислиться як процес, що має на меті забезпечення ефективності функціонування політичних інститутів, злагодженості всіх складових політичної системи, її стабільності в цілому у спосіб законодавчо визначеного і за­кріпленого розподілу функцій та повноважень між управлінсь­кими органами. В межах другої, — етичної концепції держа­ви, — політичне управління забезпечує досягнення стабіль­ності політичної системи шляхом укорінення у свідомості лю­дей переконання щодо її виправданості, недоторканості, при­родності. У поведінці індивідів таке переконання присутнє як установка на взаємну згоду, щодо пануючої системи цін­ностей.

2. У першій концепції держави політичне управління пов'яза­не з проблемами централізації і децентралізації, одномірності і багатомірності, вертикалі і горизонталі управлінських процесів. У другій — з проблемою легітимності (або законності^ С. Ліпсстом) як проблеми культивування у людей установки на добро­вільне скорення тим, хто репрезентує себе як носії легітимного насилля, на вільне визнання керованими державних інститутів і правових приписів. Політичне управління розглядається тут як зусилля забезпечити ще до прийняття колективно-обов'язкового (державного) рішення можливість проведення його в життя через достатній консенсус з цього приводу (Н. Луман).

3. У межах формально-юридичної концепції держави політич­не управління ототожнюється з примусом, який регулює вчинки людей й, тим самим, освячує реальність людського життя у суспільстві. В межах етичної концепції держави — з впливом не лише на людські вчинки, а й на людські наміри, бажання, почуття, думки з метою їх спрямування у бажаному (легітимному) на­прямі, в цілому — на внутрішній світ людини з метою з'ясування меж його пластичності, «... бо, як неправильно вважати, що людська природа лишається незмінною, так і невірно виходити з то­мі, що вона може змінюватися як завгодно, будучи безкінечно Пластичною за своїм характером» [Манхейм К. Диагноз нашего времени. — М., 1994. — С. 372]. Політичне управління в цьому сенсі не стільки усталює і освячує соціальну реальність, скільки Конструює її, стверджуючи певну інтерпретацію життєвого світу. (Складовими такого ствердження, згідно з французьким вченим П. Бурдьє, є:

1) інтерпретація ключових понять (народ, держава тощо);

2) номінація як публічна й офіційна назва відносин, що склалися у суспільстві).

Наприкінці слід зазначити, що абсолютизація лише одного ас­пекту політичного управління, — державного адмініструван­ня, — та недооцінка важливості соціально-політичного управлін­ня, акцент на якому робить етична концепція держави, вдоско­налення діяльності державних органів управління як самодостат­нього, спричиняє виникнення явища так званого «автоматизму політичних інститутів» (П. Новгородцев), що існує як наполегли­вий пошук досконалого права та невпинне довершення чинного законодавства. Оптимізація процесів політичного управління в сучасній Україні потребує знаходження механізмів «... прихиль­ності громадян України ... реформам і мотивації активних дій щодо практичного їх здійснення» [Державне управління в Украї­ні: централізація і децентралізація. — К., 1997. — С. 6], а отже, й теоретичного осмислення суті та сенсу проблеми соціально-політичного управління.