1.2. Конституционное развитие института прокуратуры в советский период

Октябрьская революция изменила систему государственного правления в России, на смену монархии пришло республиканское устройство государственной власти и установление советской власти, были созданы новые органы власти и управления.

10 июля 1918 г. VI съезд Советов принял Конституцию РСФСР, которая и по сей день характеризуется в литературе как первая Конституция социализма. В ней ничего не говорится о прокуратуре, поскольку такого органа в стране в указанный период не было. Прокуратура нового Российского государства – РСФСР – была создана в мае 1922 г. Причины ее учреждения объяснялись в разные года по-разному. При социализме они носили зачастую весьма общий, туманный, декларативный характер. Например, в первой половине 50-х годов В.Г Лебединский связывал создание прокуратуры в РСФСР с переходом к мирному строительству, развитием гражданского оборота в стране и в связи с этим с настоятельной необходимостью разрешения вопросов революционной законности¹.

Более реалистические, объективные оценки даются в последнее время. Отмечается, в частности, что создание прокуратуры обусловливалось поиском выхода из правового беспредела, царившего в стране после Гражданской войны и выражавшегося, прежде всего, в создании в первые годы советской власти различных неправовых учреждений типа ревтрибуналов, чрезвычайных комиссий и т.д., которые осуществляли внесудебные преследования, расстрелы на месте без суда и следствия. Правовое безумство требовало соответствующего противодействия со стороны государства¹.

Важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью прокуратуры, были урегулированы Положением о прокурорском надзоре, принятым ВЦИК РСФСР 26 мая 1922 г.² Данный акт определил основные задачи этого органа – осуществление надзора за соблюдением законов, активизацию борьбы с преступностью. В соответствии с Положением прокуратура обязывалась осуществлять от имени государства надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственно наблюдать за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов ГПУ; поддерживать обвинение в суде; наблюдать за соблюдением порядка содержания заключенных под стражей.

В основе деятельности прокуратуры лежали принципы ее централизации и независимости от местных органов власти и управления. Прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции РСФСР. Народный комиссар юстиции одновременно являлся и Прокурором Республики. В его непосредственном подчинении находился центральный аппарат Прокуратуры Республики – отдел Прокуратуры НКЮ. Помощники Прокурора Республики в отличие от других ответственных работников НКЮ утверждались Президиумом ВЦИК. Прокурор Республики был подотчетен в своей деятельности ВЦИК РСФСР. На местах губернские, уездные прокуроры назначались и отстранялись от должности Прокурором Республики. В автономных республиках прокурор соответствующей республики назначался и отзывался ЦИК той же республики. Прокуратура автономной области организовывалась и действовала на основаниях, тождественных с организацией и деятельностью прокуратуры при губернских исполкомах. Военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики¹.

Следует отметить, что установленная система в определенной степени противоречила провозглашенному в этот период принципу независимости прокуратуры. Реальное вхождение прокуратуры в исполнительный аппарат, совмещение постов народного комиссара юстиции и Прокурора Республики вели к тому, что прокуратура оказалась в значительной степени зависимой от исполнительных органов. Она фактически стала не самостоятельным, независимым органом, а надзорным органом правительства. В литературе указываются и иные положения, противоречившие провозглашенному принципу независимости прокуратуры. Это касается установления о том, что прокуроры автономных республик назначаются и отзываются ЦИК автономных республик, подчиняются Прокурору РСФСР по вопросам «общефедерального законодательства». Принципу независимости прокурора от местных органов не соответствовало также возложение на него ст. 16 Положения 1922 г. обязанности систематически отчитываться о своей деятельности перед губернскими исполкомами². В дальнейшем указанные ограничения были сняты.

Вместе с тем после учреждения прокуратуры на местах проводилась большая работа по проверке законности постановлений исполкомов, изданных до 1 августа 1922 года, и обеспечению соответствия законам вновь издаваемых нормативных актов местных Советов. Факты нарушения законности прокуроры выявляли при проверке жалоб и заявлении граждан. По неполным данным в 44-х губерниях РСФСР (из 58-ми существовавших на 1 января 1923 года) прокуроры опротестовали 263 постановления уездных исполкомов (удовлетворены 202 протеста), 246 постановлений губисполкомов (удовлетворены самими исполкомами 183), направили в Президиум ВЦИК через Прокурора республики 124 протеста. При осуществлении общего надзора было возбуждено 7533 уголовных дела¹. В 1923 году прокуроры внесли представления об отмене или изменении 2483 постановлений уездных исполкомов (из них принято 90%) и 1507 постановлений губисполкомов (принято 6%). Из поступивших в прокуратуру 17746 жалоб на решения местных органов и действия должностных лиц остались без последствий только 3127². Таким образом, советская прокуратура, даже в самом начале существования, была действенным органом надзора за исполнением законов, обеспечивала точное и единообразное понимание и применение законов в Республике.

Задачи прокуратуры заключались во внедрении революционной законности в городе и деревне, в борьбе с преступностью, в пресечении различного рода перегибов в отношении хозяйствующих субъектов, в обеспечении соблюдения прав граждан.

Содержание перечисленных элементов правового статуса прокуратуры советского периода свидетельствуют о возвращении ей основной функции, определяющей ее предназначение, государственного надзора за исполнением законов. В 1924 г. принята первая Конституция нового государства – Советского Союза¹ (образован в 1922г.). В соответствии с ней в 1925 г. XII Всероссийский съезд Советов утверждает измененный текст Конституции РСФСР. Анализ данного документа, а также основных законов автономных республик, входивших в РСФСР в период 1922–1937 гг., свидетельствует о том, что в них отсутствуют какие-либо положения, связанные с организацией и деятельностью прокуратуры. Таким образом, статус прокуратуры и в указанный период не был предметом конституционного регулирования в РСФСР.

Прокуратура РСФСР продолжала осуществлять свою деятельность на основании Постановления ВЦИК РСФСР об учреждении прокуратуры в 1922 г. Она подчинялась в своей деятельности только ВЦИК РСФСР. Существенные новации в области организации и деятельности прокуратуры в нашей стране в указанный период связаны с тем, что в каждой из входящих в СССР союзных республик была создана централизованная республиканская прокуратура, подотчетная верховным органам власти этих республик. Наряду с ними стала функционировать прокуратура на общефедеральном уровне. Это определялось тем, что советские республики были объединены в единое союзное государство, и в этой связи было необходимо обеспечить проведение в жизнь союзного законодательства на всей территории Советской Федерации. В этих условиях именно прокуратура должна была стать основным звеном в механизме организации государственной власти, призванным осуществлять надзор за точным соблюдением союзного законодательства и обеспечить единую законность на территории всего Советского Союза.

В 1923 г. была создана Прокуратура Верховного Суда СССР. Основные вопросы ее организации и деятельности регламентировались Конституцией СССР 1924 г., Положением о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г.¹ В соответствии со ст. 46 Конституции СССР, Прокурор Верховного Суда СССР, его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. Они были подотчетны Президиуму. При Прокуратуре Верховного Суда СССР состояли два помощника, которые утверждались по его представлению ЦИК СССР. Один помощник был по военной прокуратуре, другой – по надзору за ОГПУ. Прокурор Верховного Суда СССР осуществлял назначение и увольнение военных прокуроров в стране по представлению соответствующих прокуроров союзных республик. Важнейшей обязанностью Прокурора Верховного Суда СССР, в соответствии со ст. 46 Основного закона СССР 1924 г., была дача заключений по вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда СССР, поддержание обвинения в его заседаниях и, в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда СССР, опротестование их в Президиуме ЦИК СССР. Вместе с тем в Положении о Верховном Суде СССР 1923 г. вопрос об основных направлениях деятельности прокуратуры СССР был определен в весьма общей форме. Фактически они лишь обозначались. Это общий надзор за законностью, судебный надзор, надзор за законностью действий ОГПУ Союза ССР.

24 июля 1929 г. было принято новое Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР². В сравнении с ранее действовавшим в нем более конкретно были определены полномочия прокуратуры. Выделялось два их основных вида: в области общего надзора за законностью и в области судебного надзора.

В области общего надзора Прокуратуре Верховного Суда СССР принадлежало право наблюдения за законностью с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства, постановлений народных комиссариатов СССР и иных центральных учреждений СССР, кроме ЦИК СССР, его Президиума, СНК СССР и Совета Труда и Обороны, с внесением представлений по поводу усмотренных нарушений в пленум Верховного Суда СССР, а в отдельных не терпящих отлагательства случаях – непосредственно в Президиум ЦИК СССР; наблюдения за законностью действий ОГПУ; наблюдения за законностью действий народных комиссариатов и иных центральных учреждений СССР и организаций общесоюзного значения с правом запрашивать их по поводу допущенных ими незаконных действий и опротестовать эти действия соответственно в Президиум ЦИК СССР или в СНК СССР.

В области судебного надзора прокурор Верховного Суда СССР осуществлял наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик с внесением представлений в пленум Верховного Суда СССР о даче руководящих разъяснений и толкований верховным судам союзных республик; наблюдение за соответствием постановлений пленумов верховных судов союзных республик общесоюзному законодательству с внесением в пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушениями ими интересов других союзных республик; надзор за правильностью применения действующего законодательства в приговорах, решениях и определениях коллегий и специальных судебных присутствий Верховного Суда СССР, а также кассационного присутствия военной коллегии Верховного Суда СССР с внесением протестов в пленум Верховного Суда СССР; надзор за производством дел в военных трибуналах и военной прокуратуре.

В области деятельности Верховного Суда СССР в качестве суда первой инстанции прокурор Верховного Суда СССР возбуждал уголовное преследование по делам, подлежащим рассмотрению Верховным Судом СССР, наблюдал за производством предварительного следствия по этим делам, давал дальнейшее направление законченным следствием делам и осуществлял функции прокурора в судебных и распорядительных заседаниях по этим делам.

Важное значение придавалось правовому урегулированию связей прокурора Верховного Суда СССР с различными органами и, прежде всего, с прокуратурами союзных республик. Так, например, он имел право непосредственного сношения по вопросам своей компетенции с Президиумами ЦИК и с прокурорами союзных республик и право требовать от них необходимые сведения, справки и материалы. Прокурор Верховного Суда СССР был вправе предлагать прокурорам союзных республик опротестовать в порядке надзора приговоры и решения судов союзных республик, вступивших в законную силу. Данные действия он совершал в том случае, когда обнаруживал в производстве по этим делам нарушения общесоюзного законодательства или интересов союзных республик.

Указанная связь не была односторонней. Органы прокуратуры союзных республик все больше вовлекались в дело обеспечения единой законности на территории СССР. Во всех пленарных заседаниях Верховного Суда СССР участвовали с совещательным голосом прокуроры союзных республик, их заместители. Прокуроры союзных республик наделялись правом требовать созыва экстренных пленарных заседаний Верховного Суда СССР. Такое требование являлось обязательным. Устанавливалось, что Верховный Суд СССР по представлению прокурора Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик дает Верховным Судам союзных республик руководящие разъяснения и толкования общесоюзного законодательства, входит с представлением в Президиум ЦИК СССР о приостановлении или отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных комиссариатов (за исключением постановлений ЦИК СССР и его Президиума) по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР, как по собственной инициативе, так и по предложениям центральных органов союзных республик, Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик.

Следовательно, в рассматриваемый нами период осуществлявшийся прокурорскими органами РСФСР надзор за законностью дополнялся надзором, осуществляемым прокурором Верховного Суда СССР. Однако хотя прокурор Верховного Суда СССР, как отмечалось выше, имел определенные права по отношению к прокурорам союзных республик, последние не подчинялись ему. Реально в СССР существовали как бы две параллельные прокурорские системы: с одной стороны, союзный орган в лице прокуратуры Верховного Суда СССР, а с другой – прокуратуры союзных республик.

С момента создания прокуратуры СССР стала прослеживаться тенденция к централизации прокуратуры в масштабах всей страны. Данный процесс завершился в первой половине 30-х годов принятием 20 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР Постановления «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»¹. В соответствии с ним Прокуратура СССР создавалась «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противоборствующих элементов…»¹.

17 декабря 1933 г. ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР². Прокуратура Верховного Суда СССР упразднялась. Прокуратуру СССР возглавил прокурор СССР. Он назначался ЦИК СССР. Заместители прокурора СССР утверждались Президиумом ЦИК СССР. Прокурор СССР был ответственен перед ЦИК, его Президиумом, СНК СССР. Его распоряжения могли быть отменены, приостановлены Президиумом ЦИК и СНК СССР по принадлежности. В состав прокуратуры СССР вошли военная, транспортная, а позднее водная транспортная прокуратуры.

На прокуратуру СССР возлагался надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР; наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями, возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР; надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений; общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик. Прокурор СССР участвовал с правом совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК, СНК СТО СССР, Комиссии Исполнения при СНК СССР. Он имел право законодательной инициативы. Прокурор СССР участвовал в заседаниях пленума Верховного Суда СССР и имел право опротестования постановлений пленума Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК СССР.

Прокуроры союзных республик назначались, отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик. Краевые, областные прокуроры, прокуроры автономных республик, прокуроры автономных областей назначались, отзывались прокурорами союзных республик с согласия прокурора СССР. Прокуроры по специальным делам в союзных, автономных республиках, краях, областях, а также прокуроры по надзору за оперативными секторами ОГПУ назначались, отзывались Прокурором СССР.

Однако следует заметить, что принцип единства, централизации прокуратуры еще не был доведен до конца. Прокуроры союзных республик оставались в системе народных комиссариатов юстиции союзных республик. Они фактически были в двойном подчинении – Прокурору СССР и народному комиссару юстиции соответствующей союзной республики. Данное несоответствие было устранено Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР»¹. В соответствии с пунктом 2 этого акта органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и подчинены непосредственно Прокурору СССР. Процесс централизации прокуратуры в основном завершился.

Таким образом, вопросы организации и деятельности прокуратуры в нашей стране первоначально на конституционном уровне были урегулированы в определенной степени Основным законом СССР 1924 г. Они касались прокуратуры Верховного Суда СССР, чья деятельность распространялась и на территорию РСФСР. В научной юридической литературе мы не встречаем каких-либо выводов, позиций, в которых бы обосновывались причины отсутствия в 1925–1937 гг. в Конституции РСФСР, конституциях входящих в нее республик положений, связанных со статусом прокуратуры. Такое явление, с нашей точки зрения, связано с тем, что в данный период как в теоретическом, так и в практическом плане не была в полной мере отработана сама концепция, модель этого органа, не были определены его место и роль в государственном механизме в целом, его специфика в условиях федеративного устройства на уровне как Союза ССР, так и Российской Федерации. Анализ законодательного закрепления места и роли прокуратуры свидетельствует о поиске оптимального решения по определению статуса прокуратуры, ее места в системе органов государства, отвечающих в значительной мере своеобразию нашей страны.

Существенно изменилась ситуация во второй половине 30-х годов. В 1936 г. была принята новая Конституция СССР¹ и на ее основе в 1937 г. новая Конституция РСФСР², позднее – новые основные законы субъектов РСФСР. С этого времени важнейшие вопросы организации и деятельности прокуратуры стали объектом конституционного регулирования на уровне РСФСР и ее субъектов. Следует отметить, что Основной закон СССР 1936 г. и принятые в соответствии с ним основные законы союзных и автономных республик завершили процесс централизации и создания единой системы прокурорских органов в масштабе Советского Союза. Статус органов прокуратуры, как общесоюзного уровня, так и уровня союзных, автономных республик, иных уровней определялся Конституцией СССР и союзным законодательством. Нормы, содержащиеся в основных законах союзных и автономных республик о прокуратуре, мало, чем отличались от аналогичных норм Конституции СССР. Такое же положение имело место в России течение всего советского периода существования государства.

Основные вопросы организации и деятельности прокуратуры в конституциях союза и субъектов федерации были закреплены в главах, которые носили название «Суд и прокуратура». Им посвящалось по четыре – пять статей. В первую очередь в конституциях последовательно закреплялись принципы единства и централизации системы органов прокуратуры и их структура. Возглавлял прокуратуру Прокурор СССР, который назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет и был ответственен перед ним, а в период между сессиями был подотчетен Президиуму Верховного Совета СССР. Прокуроры союзных и автономных республик, краев, областей, автономных областей назначались Прокурором СССР сроком на пять лет; прокуроры округов, районов, городов – прокурорами союзных республик с утверждением Прокурора СССР сроком на пять лет.

В Конституцию было введено понятие «высший надзор за точным исполнением законов». Статья 113 Конституции СССР 1936 г. устанавливала, что высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР, возлагается на Прокурора СССР. Остальные прокуроры действовали в пределах своей компетенции, определенной статья 113 Конституции СССР 1936 г. Это положение было отражено в определенной форме в основных законах союзных и автономных республик. Так, статья 117 Конституции РСФСР 1937 г. гласила: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами на территории РСФСР, осуществляется как Прокурор СССР непосредственно, так и через Прокурора РСФСР». В статье 81 Конституции Дагестанской АССР 1937 г. закреплено: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами на территории Дагестанской АССР, осуществляется как Прокурором СССР непосредственно, так и через Прокурора РСФСР и Прокурора Дагестанской АССР»¹. Высший надзор за точным исполнением законов определялся в юридической литературе того времени как новая форма советской государственной деятельности. Ее возникновение обосновывалось особенностями исторического развития социализма в России, объективной необходимостью, обусловленной социальной ролью права и законности в строительстве коммунистического общества².

Конституции в достаточно общем виде закрепляли перечень объектов прокурорского надзора. Он не расходился с соответствующими определениями, данными в Положении о прокуратуре Союза ССР 1933 г. Особо важное значение имело закрепление на конституционном уровне принципа независимости прокурорских органов от каких бы то ни было местных органов и подчинения их только Прокурору СССР (статья 121 Конституции РСФСР 1937 г.)³.

Следует отметить, что в ходе всенародного обсуждения проекта Основного закона СССР 1936 г. высказывался ряд интересных предложений, направленных на более полное конституционное регулирование деятельности прокуратуры, на расширение её прав. Так, отмечалось, чтобы всякое незаконное распоряжение или действие любого из органов, надзор за закон-ностью действий которых осуществляет прокуратура, в случае непосредственного нарушения ими положений самой Конституции не только опротестовывались прокурором, но и приостанавливались¹. Особо подчеркивалась необходимость усиления участия прокуратуры в работе суда, в частности участия прокуроров в судебных заседаниях в качестве обвинителей².

В последующие годы принимается ряд нормативных актов, которые раскрыли и конкретизировали конституционные положения о прокуратуре и оказали существенное влияние на ее функционирование. Особое значение здесь имело Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г.³ Оно впервые в масштабе всей нашей страны кодифицировало законодательство о прокуратуре. В Положении 1955 г. в соответствии со ст. 113 Конституции СССР 1936 г. на Генерального Прокурора СССР⁴ возлагалось осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, так и гражданами СССР. В качестве важнейшего требования закреплялась обязанность Генерального Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров следить за правильным и единообразным применением законов СССР, союзных и автономных республик, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Органы прокуратуры осуществляли свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР.

Достаточно полно были определены основные направления прокурорского надзора и прокурорской деятельности: надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, а равно надзор за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами; привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений; надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов; надзор за законностью исполнения приговоров; надзор за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.

Положение 1955 г. определило, что органы прокуратуры составляют единую централизованную систему. Ее возглавлял Генеральный Прокурор СССР. Нижестоящие прокуроры подчинялись вышестоящим. Генеральный Прокурор СССР нес ответственность перед Верховным Советом СССР и был ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Подробно урегулированы вопросы, связанные с порядком образования органов прокуратуры, с их структурой. Генеральный Прокурор СССР назначался сроком на семь лет Верховным Советом СССР, а его заместители – Президиумом Верховного Совета СССР. В составе прокуратуры СССР образовывались управления и отделы, Главная военная прокуратура, Главная транспортная прокуратура. Создавались прокуратуры в союзных и автономных республиках, краях, областях, автономных областях, национальных округах, городах республиканского, краевого, областного подчинения в районах; в Советской Армии и на Военно-Морском Флоте – в военных округах, флотах, соединениях и гарнизонах; на железнодорожном и водном транспорте – в округах, на железных дорогах, в водных бассейнах и на участках.

Прокуратуры союзных и автономных республик возглавляли соответствующие прокуратуры, которые назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Прокуроры союзных и автономных республик имели заместителей, старших помощников, помощников. Организовывались отделы. Во главе прокуратур краев, областей и автономных областей стояли прокуроры краев, областей и автономных областей. Они назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Прокуроры краев, областей, автономных областей, автономных областей имели заместителей, старших помощников, помощников. В данной группе прокуратур могли создаваться отделы. Прокуроры округов, районов, городов возглавляли прокуратуры соответствующих административно-территориальных единиц. Они назначались прокурорами союзных республик с утверждением Генерального Прокурора СССР сроком на пять лет. Прокуроры округов, районов, городов имели заместителей и помощников. При Генеральном Прокуроре СССР и прокурорах союзных республик состояли следователи по особо важным делам; при прокурорах автономных республик, краев, областей, автономных областей – старшие следователи; при прокурорах округов, районов и городов – старшие следователи и следователи. Положение 1955 г. закрепило также достаточно жесткие требования к лицам, занимающим прокурорские, следственные должности.

Особое значение для плодотворной деятельности прокуратуры имело ее полномочие, закрепленное в статье 9 Положения. В соответствии с ней Генеральный Прокурор СССР наделялся правом вхождения в Президиум Верховного Совета СССР с представлением по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке или требующим толкования закона в порядке п. «в» ст. 49 Конституции СССР. Указанная законодательная формула стала одной их реальных форм обеспечения взаимодействия прокуратуры – органа, осуществляющего верховный конституционный надзор в стране, - и Президиума Верховного Совета СССР – важнейшего органа верховного конституционного контроля в стране.

В 1977 г. была принята новая Конституция СССР. В соответствии с ней в 1978 г. была приняты новые Конституция РСФСР и входивших в ее состав автономных республик¹. Данный период конституционного закрепления статуса прокуратуры характеризуется более широким уровнем его конституционной регламентации и подробного регулирования вопросов, ее организации и деятельности. Прокуратуре текстах конституций отведена самостоятельная глава, которая называлась «Прокуратура» и содержала четыре-пять статей. Статья 164 Конституции СССР 1977 г. устанавливала, что «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров»¹. Аналогичные положения содержались в конституциях союзных и автономных республик (например, ст. 176 Конституции РСФСР, ст. 153 Конституции Тувинской АССР, ст. 153 Конституции Удмуртской АССР)².

Новым в конституционной регламентации статуса является, положение о том, что прокуратура осуществляет надзор не только за точным исполнением законов (как это было установлено ранее), но и за единообразным их исполнением. Такая деятельность прокуратуры обусловлена, прежде всего, самим характером федеративного устройства. Прежние конституции возлагали высший надзор за исполнением закона лишь на Генерального прокурора СССР. В новой редакции данными полномочиями наделялись и все подчиненные ему прокуроры. Компетенция Генерального прокурора СССР распространялась на всю территорию СССР, на все государственные органы, предприятия, учреждения, организации, определенные в законе, на всех должностных лиц, граждан. Все иные прокуроры действовали в пределах своей компетенции. Это было закреплено в Конституции СССР, а также в конституциях союзных и автономных республик. Например, в статье 176 Конституции РСФСР 1978 г. говорится, что высший надзор на территории РСФСР осуществляется Генеральным Прокурором СССР и подчиненными ему Прокурором РСФСР и нижестоящими прокурорами; в ст. 153 Конституции Башкирской АССР записано, что высший надзор на территории Башкирской АССР осуществляется Генеральным Прокурором СССР и подчиненными ему Прокурором РСФСР, Прокурором Башкирской АССР и нижестоящими прокурорами. В результате была повышена роль прокуратуры в целом, как единого государственного органа.

В Конституции СССР 1977 г. и принятых в соответствии с ней конституциях союзных и автономных республик достаточно полно закреплялась независимость органов прокуратуры в осуществлении своих полномочий от каких бы то ни было местных органов и подчинение их только Генеральному прокурору СССР. Это способствовало дальнейшему усилению централизации и единства прокурорского надзора, его самостоятельности.

Обратим внимание еще на один момент, имеющий важное значение для деятельности прокуратуры, в сфере осуществления общего и конституционного надзора. Конституция СССР 1977 г. наделила Генерального Прокурора СССР правом законодательной инициативы (статья 113). В свою очередь конституции союзных и автономных республик наделили правом законодательной инициативы в соответствующих Верховных Советах прокуроров республик. Так, статья 108 Конституции РСФСР закрепила: «право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР принадлежит Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР»¹.

Подробно вопросы организации и деятельности прокуратуры в СССР в целом и в РСФСР в частности урегулировал специальный Закон «О прокуратуре СССР» 1979 г.² Его принятие, как отмечалось в научной литературе тех лет, являлось выражением возросшего значения законности в условиях развитого социалистического общества, роли прокурорского надзора в ее обеспечении³.

Закон «О прокуратуре СССР» развил и конкретизировал положения Конституции СССР 1977 г. Это касалось, прежде всего задач, полномочий союзной прокуратуры, принципов ее организации и деятельности. В статье 2 Закона указывалось, что деятельность прокуратуры СССР направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка и имеет задачей охрану от всяких посягательств: закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Законодательно достаточно полно были определены основные направления деятельности прокуратуры. К их числу отнесены: надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор); надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности; борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление; разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями; участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.

В Законе «О прокуратуре СССР» впервые в отдельной статье были сформулированы принципы организации и ее деятельности. К законодательно установленным принципам относились: единство и централизация прокуратуры; социалистическая законность; осуществление органами прокуратуры надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям; принятие мер к выявлению и своевременному устранению нарушений законов, от кого бы они ни исходили; взаимодействие прокуратуры с другими органами государства и общественными организациями; независимость органов прокуратуры.

Закон о прокуратуре конкретизировал, и объем и формы реализации правомочий прокуратуры, закрепленные в конституционном порядке в сфере законотворчества, толкования законов. Заметим, что Конституция СССР 1977 г. решила вопрос о толковании законов СССР. Этим правом наделялся Президиум Верховного Совета СССР (пункт 5 статьи 121). Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных и автономных республик применительно к республиканскому законодательству. Так, например, пункт 6 статьи 115 Конституции РСФСР устанавливал, что Президиум Верховного Совета РСФСР дает толкование законов РСФСР; в пункте 5 статьи 103 Конституции Карельской АССР говорилось, что Президиум Верховного Совета Карельской АССР дает толкование законов Карельской АССР.

В соответствии со статьей 9 Закона о прокуратуре 1979 г. Генеральному Прокурору СССР и прокурорам союзных и автономных республик было предоставлено право законодательной инициативы, а также право вносить представления в соответствующие президиумы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов¹.

Предоставление данных полномочий положило начало осуществления прокуратурой конституционного надзора обеспечения единой конституционной законности в России и явилось установлением новой и одной из наиболее важных форм конституционного надзора прокуратуры.

Анализ конституционно правового закрепления статуса прокуратуры свидетельствует, что интересы установления законности и правопорядка в российском советском государстве потребовали поиска способов установления эффективных государственных надзорных механизмов. Это во многом повлекло за собой изменения статуса прокуратуры и выведения ее из судебный системы в самостоятельную централизованную систему органов прокуратуры. Мало эффективным явилось нахождение прокуратуры в субъектах федерации в системе органов юстиции. Европейские варианты структурного определения прокуратуры оказались малоэффективными для большого федеративного российского государства и не позволяли в полной мере обеспечить правильное единообразное исполнение законов и реализовать надзорную функцию государства, обеспечить законность правопорядок, защиту прав и свобод личности. Начиная со второй половины 30-х годов, шел процесс расширения конституционного регулирования организации и деятельности прокуратуры в нашей стране. Статус прокуратуры получил свою конституционно-правовую регламентацию в Конституции СССР, союзных и автономных республик. В них он закреплялся в отдельных главах. Конституционно прокуратура устанавливалась в качестве самостоятельного, независимого органа, не входящего ни в одну из трех ветвей власти, осуществляющего высший государственный надзор за законностью, конституционный надзор, обладающего достаточными полномочиями, в том числе правом законодательной инициативы и обращения с запросами о толковании конституции.