1.3. Становление прокуратуры Российской Федерации в начале 90-х годах XX века

После распада Советского Союза, провозглашения независимости и государственного суверенитета Российской Федерации на имевшейся базе была образована Генеральная прокуратура Российской Федерации, ее статус был закреплен Законом РФ 1992 г.¹ В законе были формулированы основные, и задачи прокуратуры независимой России. В их числе: осуществление надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования. Законодательно были установлены цели прокурорской деятельности: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав РФ и прав субъектов РФ, местных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений. В законе были определены основные направления прокурорской деятельности. В сфере осуществление надзора – надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Прокуроры участвовали в рассмотрении дел судами. В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений.

В Законе РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» получили закрепление основные принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация системы органов прокуратуры; независимость прокуратуры от каких бы то ни было органов государства, общественных и политических организаций; движений; законность, гласность. В условиях формирования многопартийной политической системы и политического плюрализма особое значение для обеспечения независимости и объективности в деятельности прокуратуры имели положения пунктов 2, 3, 4 Закона. В соответствии с ними прокуроры не могли быть членами выборных и иных органов, если они осуществляют надзор за законностью издаваемых этими органами правовых актов; запрещалось создание и деятельность политических партий и организаций в органах прокуратуры; прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений; прокуроры не вправе заниматься по совместительству иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Законом о прокуратуре РФ 1992 г. была сохранена сложившаяся ранее система и структура органов прокуратуры: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры республик в составе РФ, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, иные территориальные прокуратуры. Наряду с территориальными прокуратурами, в России действовали военная, транспортная, природоохранительная прокуратура, прокуратура исправительно-трудовых учреждений.

Устанавливался порядок образования органов прокуратуры. В соответствии с ним Генеральный прокурор РФ получал свои полномочия от высшего органа представительной власти. Он назначался и освобождался от должности Верховным Советом РФ по представлению Председателя Верховного Совета РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ сроком на 5 лет. В своей деятельности по надзору за исполнением законов, действовавших на территории России, он был подотчетен Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Отчеты о работе прокуратуры Генеральный прокурор РФ ежегодно представлял Верховному Совету РФ. Приказы и указания Генерального прокурора РФ в случае несоответствия их законам могли быть отменены Верховным Советом РФ либо самим Генеральным прокурором РФ.

Прокуроры республик в составе РФ назначались на должность Генеральным прокурором РФ сроком на 5 лет. Однако с учетом федеративного устройства России при их назначении учитывалось мнение органов государственной власти субъекта федерации. Их кандидатуры согласовывались с высшим органом власти соответствующей республики. Однако сохранялась централизованная система построения прокуратуры. Прокуроры республик были подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ. Вместе с тем принципы федерализма и распределения предметов ведения полномочий между органами государственной власти учитывались в работе органов прокуратуры. Устанавливалось, что решения, принятые прокурором республики по вопросам, регулируемым законодательством этой республики, являются окончательными, а по вопросам, регулируемым законодательством РФ, могут быть обжалованы Генеральному прокурору РФ. Такая формула в определенной мере являлась отражением процесса суверенизации республик и повышения уровня их самостоятельности. Однако в системе построения органов прокуратуры по-прежнему имелась ассиметричное положение, свойственное различному статусу национально-государственных и территориально-государственных образований федерации. Прокуроры краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, приравненные к ним прокуроры назначались на должность Генеральным прокурором РФ сроком на 5 лет (без согласования с органами власти этих субъектов), были ему подчинены и подотчетны. В таком же порядке и на тот же срок назначались прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры. Они были подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Следует отметить некоторое изменение в подходах к законодательному определению функционального назначения прокуратуры. В законе отсутствовало понятие «общего надзора», как вида деятельности прокуратуры, который сложился в стране исторически и использовался достаточно широко как в правовых актах, так и в литературе. Глава 1 Закона о прокуратуре РФ 1992 г, регламентирующая подобный вид деятельности, именовалась «Надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов»¹.

В тоже время законодательно были установлены полномочия, направленные на усиление надзорной деятельности прокуроров, закреплялось их право участвовать в заседаниях органов государственной власти и управления. На основании статьи 7 данного Закона Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе РФ были вправе присутствовать на заседаниях съездов народных депутатов, сессий Верховных Советов соответствующего и нижестоящих уровней, их органов, Президиумов Верховных Советов, Советов Министерств и их Президиумов, сессий местных Советов народных депутатов и их органов. Прокурор края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа, города и района, приравненные к ним территориальные и специализированные прокуроры вправе присутствовать на заседаниях сессий Советов народных депутатов соответствующего и нижестоящего уровней. Прокурор, его заместитель, а также, по их поручению, помощник прокурора вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственного и хозяйственного управления, предприятиями, учреждениями и организациями.

В Законе 1992 г., как и ранее в союзном законодательстве, получили закрепление полномочия прокурора, связанные с правотворческой деятельностью. Они явились существенной посылкой для реализации одной из важных форм осуществления надзора прокуратуры – конституционного, включая право прокуроров субъектов федерации обращаться в соответствующий конституционный суд субъекта.

Генеральному прокурору РФ, прокурору республики в составе РФ принадлежало право законодательной инициативы в пределах своей компетенции. Они же были вправе обращаться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования закона. Особое значение имело положение о том, что Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор республики в составе Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании. Этим обеспечивалось взаимодействие, взаимоотношение двух основных органов в сфере правовой охраны Конституции, взаимосвязь конституционного надзора и конституционного контроля в стране.

Закон о прокуратуре РФ 1992 г. стал важным шагом в определении правового статуса российской прокуратуры в новых условиях, характеризующихся изменением политических экономических основ государства, перераспределением изменением форм собственности, значительным ростом экономической инициативы, поощрением социальной активности людей, коллективов, расширением и углублением демократии, новыми подходами к правовому статусу личности. Закон конкретизировал, развивал и дополнял конституционные основы правового статуса прокуратуры, определял стоящие перед ней задачи в реформирующейся России. Он законодательно определил трех основных, приоритетных направления деятельности прокуратуры: обеспечение конституционных прав граждан; обеспечение законности в борьбе с преступностью; содействие методами прокурорского надзора проведению радикальных экономических реформ ¹.

В тоже время следует отметить, что положения закона во многом входили в противоречие с концепцией реформирования судебной системы. Верховный Совет РСФСР, практически без обсуждения, по предложению Президента России Б.Н. Ельцина принял Концепцию судебной реформы в Российской Федерации и рекомендовал на ее основе проводить необходимую законодательную работу. Это произошло в ноябре 1991 г.²

При подготовке направлений реформирования судебной системы России, авторы предложенной Концепции не могли не затронуть проблемы развития правоохранительной системы в целом и в том числе органов прокурорского надзора. В Концепции предлагались во многом обоснованные, построенные на мировом опыте предложения, касающиеся повышения роли суда, развития принципа независимости судей, состязательности процесса и целый ряд других положений, призванных обеспечить формирование в Росси самостоятельной судебной власти. Однако, как обоснованно неоднократно отмечалось в различного рода публикациях и в дискуссиях в высших органах законодательной власти России, многие положения Концепции не имели должного научного обоснования, были ошибочны и не отражали исторические тенденции развития правовых воззрений, сложившиеся в России ³.

Особенно это во многом касалось оценки прокурорского надзора, роли прокуратуры в истории России, в том числе и в советский период. Прокуратура безосновательно представлялась как орган тоталитарного государства, несовместимого с пониманием его демократического, правового характера. Авторы Концепции возлагали ответственность на прокуратуру за нарушения законности, прав человека, которые случались в советский период, не оценивая в полной мере ее сущностное значение как надзорного органа государства. Отмечалось, что прокуратуру следует преобразовать из органа осуществляющего государственный надзор за соблюдением Конституции и законности исключительно в орган обвинения и уголовного преследования, осуществляющего надзор за расследованием и поддержание государственного обвинения. Предлагалось упразднить так называемые общенадзорные функции прокуратуры, т.е. надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, как указанно в законодательстве сейчас. Постулировалось, что рынок все сам расставит по местам (это в основном касалось экономики, тогда как именно в этой сфере общественные отношения, регулируемые правом, которые затрагивают права практически каждого). Утверждалось также, что государству следует минимально вмешиваться в экономику, а если и случатся какие-то конфликты, то решать их может и должен только суд. Эта линия весьма активно пропагандируется и до настоящего времени. Получает свое отражение на законодательном уровне, в предложениях депутатов Государственной Думы, сторонников подобных взглядов, об изменениях в Законе «О прокуратуре РФ», убрать из полномочий прокуратуры функцию надзора за соблюдением законов. В то же время предлагается оставить надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина¹. Подобные предложения во многом лоббируются представителями экономических структур бизнеса заинтересованными в переделе собственности, получении необоснованных доходов, уклонению от налогообложения, свидетельств этому достаточно. Примером последствий ослабления прокурорского надзора в экономике может служить приватизация государственной собственности, результатом которой стало стремительное обогащение достаточно небольшого круга лиц и обнищание широких народных масс.

Предложения по реформированию функционального назначения прокуратуры и исключению общего надзора оставляют открытыми и нерешенными целый ряд вопросов.

Во-первых, каким образом можно в таком варианте осуществлять надзор за соблюдением прав человека и гражданина, которые провозглашены в Конституции РФ и регламентируются законами, издаваемыми в развитие и исполнение Конституции РФ, если исключить из полномочий прокуратуры надзор за их соблюдением и исполнением?

Во-вторых, какими способами и с помощью каких средств должен реагировать прокурор, лишенный полномочий проверять и реагировать на нарушения прав и свобод человека и гражданина при нарушении закона, в том числе при издании незаконных правовых актов?

Сторонники лишения прокуратуры права надзора за исполнением законов, в том числе при издании незаконных правовых актов, не предлагают реальных вариантов замены прокуратуры в осуществлении этой функции, тогда как без реализации надзора государство утрачивает свою эффективность и возможность воздействия на социальные, политические и экономические процессы.

Такие подходы оказали влияние на разработку закона о прокуратуре Российской Федерации. Однако, при рассмотрении проекта закона (это по времени совпало с первые экономическими реформами начала 1992 г.), сторонники учета исторического пути прокурорского надзора в России сумели добиться того, что опыт развития прокуратуры, как в дореволюционный, так и в советский период российского государства был учтен.

Вместе с тем Закон установил, что прокурор может вмешаться лишь тогда, когда им получена информация, сообщения о нарушении закона. Тем самым была прекращена практика всеобъемлющих, так называемых «плановых» проверок, которые прокурор проводил по разным поручениям и по вопросам, не входящим в компетенцию прокуратуры, что, кстати говоря, еще раз подчеркивало, что прокурор – это не контролирующий орган, что прокуратура не должна и не уполномочена вмешиваться в управленческую, оперативно-хозяйственную деятельность. На эти изменения было обращено особое внимание в приказе Генерального прокурора Российской Федерации об организации работы прокуратуры в соответствии с новым Законом «О прокуратуре Российской Федерации»¹.

Из Закона было исключено указание на то, что прокуратура осуществляет высший надзор за соблюдением законности. Данное решение представляется не в полной мере обоснованным, поскольку в механизме охраны конституции не осталось органа, осуществляющего исключительно надзорные функции по ее исполнению и соблюдению. Так, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. Президент России – есть гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, с 1991 года в России был учрежден специальный судебный орган – Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий судебный конституционный контроль, судебное толкование положений Конституции и решение вопросов о соответствии ей российского законодательства, деятельность которого по снованиям ее возбуждения имеет пассивный характер.

После издания и вступления в действие Федерального закона «О Прокуратуре РФ» развитие прокурорской деятельности осуществлялось в соответствии с его требованиями. Они получили свое развитие в ведомственных актах прокуратуры, в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, где постоянно подчеркивалась правозащитная роль прокуратуры и положение о том, чтобы прокуроры не вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность при отсутствии нарушений закона, не брали на себя функции управления и контроля. Становление органов прокуратуры Российской Федерации шло непросто, было необходимо определить ее роль и место в системе нового политического и экономического строя в стране, а также организовать сотрудничество с прокуратурами созданных независимых государств СНГ, оказывать методическую помощь в деятельности прокуратурам в субъектах Федерации. Принимая во внимание, что прокурорскую деятельность характеризует особый статус государственных служащих ее осуществляющих. Деятельность прокуратуры в новых условиях требовала соответствующей подготовки ее кадрового состава. Необходимо было обобщить опыт работы, повышать квалификацию кадров и помогать в осуществлении функции прокуратурам субъектов федерации работать в условиях определенных новым законом.

В этот период совершенствовалась деятельность структур аппарата Генеральной прокуратуры РФ. В ее ведение был передан Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка в Москве и Институт повышения квалификации руководящих кадров. Санкт-Петер-бургский институт усовершенствования следственных работников, переподчиненный Генеральной прокуратуре РФ, был преобразован в Институт повышения квалификации прокурорско-следственных работников.

Проведенный анализ дает снования для выводов, что в тот период (как и в настоящее время), не было единства мнений о дальнейшей судьбе, содержании и полномочиях прокурорского надзора. Прокуратура безосновательно, представлялась как орган тоталитарного государства, несовместимого с пониманием демократического, правового государства. Рассматривался вопрос о невмешательстве прокуратуры в дела управления, в хозяйственную деятельность, в рыночные отношения.

Все это отразилось на подходах к статусу прокуратуры и его законодательному закреплению при разработке законодательного акта об органах прокуратуры в Российской Федерации в 1992–1995 годах.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» было учтено исторически сложившиеся положение прокуратуры в государстве и обществе. Были сохранены принципы построения и организации прокурорского надзора и направления прокурорской деятельности, сформировавшейся за период существования прокурорских органов. Прокурорам были оставлены полномочия и правовые средства реагирования на нарушения законов, ранее установленные законодательством и апробированы практикой прокурорской деятельности.

В тоже время обращает внимание то обстоятельство, что законодательно не были установлены пределы общенадзорной деятельности прокуратуры, необходимость которых неоднократно подчеркивалась и практиками и представителями науки прокурорского надзора. Работа по подготовке Концепции развития прокуратуры проводилась в переходный период, в сложных условиях, проходивших в государстве реформ, в обострившейся политической обстановке и в условиях противостояния законодательной власти в лице Верховного Совета и Президента, что не могло не отразиться на ее положениях.