Достойное поведение вне службы (например учитель бухал после школы, его за это уволили, хотя преподавал он хорошо).

Служебные права:

1. Административные права

   • право осуществлять функции публичной власти – служащий действует не от своего имени, а от имени административной структуры (принцип анонимности публичной службы – решение служащего представляется как волеизъявление администрации в целом, а не того или иного работника). Ответственность за принятое служащим решение несет учреждение в целом

   • право сохранения службы – служащие, внесенные в государственный реестр, со сменой правительства сохраняют свои посты; даже если учреждение упразднили, служащий имеет право на другую постоянную должность до пенсии

   • право на непрерывную служебную карьеру – на последовательное продвижение по службе с повышением з/п и льгот (гарантировано карьерным служащим).

   • Право участвовать в управлении делами учреждения

2. Политические права

   • во многих странах служащие имеют право вступать в политические партии, но публично пропагандировать свои взгляды не могут (иначе будет нарушен принцип нейтральности)

   • право принимать участие в выборах – в разных странах по-разному

     • Франция – служащий сохраняет свою должность до дня выборов и в случае избирания уходит с правом возвращения на свою должность

     • Великобритания – прежде чем стать кандидатом, служащий должен подать в отставку

3. Социальные права

   • в ХХ ст. произошел переход от «системы запретов» к «системе прав»

   • право на создание профессиональных организаций (профсоюзы)

   • право на забастовку (Але: нужно уведомлять, нельзя проводить политические забастовки, нельзя забастовки военнослужащих/охранников тюрем. В Японии – вообще запрещены забастовки)

   • Право на материальное обеспечение, оплачиваемый отпуск и социальное обеспечение

Ответственность публичных служащих:

• уголовно-правовая (уголовное право) – взяточничество/извлечение выгод из своего должностного положения

• финансово-правовая (финансовое право) – за ненадлежащее расходование общественных средств

• гражданско-правовая (гражданское право)

• дисциплинарная ответственность (административное право)

  • основание – совершение дисциплинарного проступка

  • существует порядок привлечения служащих к дисциплинарной ответственности

  • дисциплинарные взыскания

Прекращение службы:

1. Достижение чиновником предельного возраста (60-65 лет)

2. Увольнение (по основаниям доказанной профессиональной непригодности) – служащий имеет право на пенсию

3. Увольнение как дисциплинарное взыскание – служащий теряет право на пенсию

Формы административной деятельности Административные акты

Понятие и виды административных актов:

Административный акт – это выражение воли публичной администрации

• правовые акты

• простые административные действия (материальные операции) – информирование, регистрационная деятельность, действия по обеспечению общественного порядка (административный арест, принудительная госпитализация) и т.д.

Классификация административных актов:

1. В зависимости от органа, который их издал

   • Акты органа, стоящего на более высокой ступени в иерархии публичной администрации, обладают преимуществом по отношению к нижестоящим

2. По территориальному действию

   • На всей территории страны

   • В пределах региона/области

3. В зависимости от того, в какой организационно-правовой форме функционируют издавшие их органы публичной администрации

   • Коллегиальные акты

   • Единоначальные акты

4. Нормативные/индивидуальные административные акты (Франция)

   • Нормативные акты – акты, принимаемые органами публичной администрации в процессе осуществления административной деятельности, которые относятся не к конкретному случаю, а регулируют общественные отношения в общем, абстрактно (предписание неопределенному числу лиц и применяются в отношении неопределенного числа случаев).

   • Конкретные (индивидуальные) акты – относятся к отдельным определенным делам. Конкретные и носят персональный характер.

5. Внешние/внутренние акты

   • Внешние акты – акты, которые воздействуют на лица, не занятых в сфере публичной администрации

   • Внутренние акты – акты, которые воздействуют только на лица

6. В зависимости от количества органов, участвующих в принятии административного акта

   • Акты, принимаемые одним органом

   • Акты, принимаемые двумя или более органами

7. В зависимости от субъекта инициативы

   • Акты, принимаемые в соответствии со служебными обязанностями (например, акты об изъятии оружия)

   • Акты, принимаемые по требованию (предложению) и с согласия стороны (например, акты о принятии в гражданство)

8. По степени связанности органов публичной администрации при принятии актов

   • Связанные акты – это такие юридические предписания, которые в определенной форме указывают, какое действие орган должен совершить, какое решение он должен принять в случае, если в наличии окажутся все условия, предусмотренные юридическим предписанием (выбора нету).

   • Дискреционные акты – принимаются на основе свободной оценки, характеризуются тем, что административному органу предоставляется право по своему усмотрению выбирать между несколькими альтернативными решениями.

9. Учредительные/декларативные акты

   • Учредительные акты – создают, изменяют или прекращают административные правоотношения (уполномочивающие и обязывающие). Действуют ex nunc – вступают в силу с момента принятия.

   • Декларативные акты – конструируют наступление конкретных условий, необходимых для применения правовых норм, в результате чего и должна возникнуть правовая ситуация. Действуют ex tunc – имеют обратное действие с момента появления тех обстоятельств, которые привели к созданию правоотношения.

Подготовка и принятие административных актов:

1. Инициатива принятия административного акта – может исходить как от административного органа, так и от ходатайства/заявления/требования частного лица (орган обязан такое заявление рассмотреть, но может отказать).

2. Определение компетентности административного органа – понять, в его ли обязанности входит рассмотрение данного дела; если нет – то перенаправить в те органы, которые полномочны решать данный вопрос

   • процедура единого окна (США, ЕС) – о каком бы праве частное лицо не делало заявление перед администрацией, оно должно подать документы специальному служащему в «единое окно», который потом передает их в соответствующий орган (упрощает процедуру и уменьшает возможность коррупции)

3. Участники процесса подготовки административного акта – когда орган принимает дело к рассмотрению, он должен решить, какие лица будут принимать участие в подготовке и принятии административного акта.

   • Отвод заинтересованных должностных лиц

   • Кроме должностных лиц к подготовке административного акта привлекаются стороны-участники по данному делу

4. Полномочия администрации в процессе подготовки административного акта

   • Нужно выяснить все обстоятельства дела - собрать необходимые документы и доказательства должен чиновник

   • Администрация обязана сохранять конфиденциальность полученной ею информации

5. Права сторон в процессе подготовки административного акта

   • Стороны имеют право на ознакомление с материалами дела

6. Определение содержания административного акта

   • Письменные акты должны содержать название, указание на издавший его административных орган, подпись и фамилию руководителя

   • Акт должен быть обоснован (обнаруженные факты, закон, на основании которого принимается, основные свидетельские показания)

7. Оглашение административных актов – акт должен быть предан гласности (опубликован), иначе он не вступит в силу

Условия действительности административных актов:

1. Законность и справедливость - административные акты не могут противоречить закону и его духу; издаваться в порядке, определенном процессуальными правовыми нормами

2. Орган публичной администрации должен быть правомочен на его издание

3. Подлинность воли и ее безупречность (ибо административный акт – это воля публичной администрации - не должно быть угрозы, принуждения или ошибки

Действие административного акта:

• Презумпция действительности индивидуального административного акта – он исполняется до тех пор, пока не будет отменен органом или же упразднен другим способом

• Ошибочные административные акты

  • Незаконные акты – противоречат закону или подзаконному акту

  • Неправильные акты – прямо не нарушают закон, но наносят ущерб интересам, охраняемым законом

• В зависимости от юридических последствий административных актов:

  • Оспоримые (опровержимые) – содержат ошибки, не имеющие серьезного характера (если акт не будет оспорен, он может стать правомочным)

  • Недействительный – содержит существенную ошибку

    • Ничтожные – такие печальные дефекты, что не подлежат исправлению вообще

    • Те, которые могут быть исправлены, после чего они становятся действительными

  • Несуществующие – акты, которые являются недействительными с момента издания (настолько грубые, что даже не могут временно порождать юридические последствия)

  • Подлежащие аннулированию – акт содержит такую ошибку, которая не может быть исправлена, но пока правомочный орган не аннулировал акт, его действительность может быть оспорена

Административный договор

Договор – акт, основанный на взаимном согласии участвующих в нем сторон.

Административный договор – волевое соглашение, связывающее двух субъектов публичного права или субъектов публичного права и субъекта частного права и заключенные для достижения целей, представляющих общественный (публичный) интерес.

Договоры заключаются:

• В связи с управлением общественными службами (лицо публичного права по договору передает частному лицу управление городским транспортом/парковкой…)

• С целью приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления общественных услуг (договоры поставки продукции, строительства объектов, сдачи в аренду помещений)

• В связи с осуществлением общественных работ (договор об общественных работах)

• Для оформления отношений по найму персонала

• Для оказания различных услуг (перевозка школьников) и проведения исследований (архитектурные, например)

• Экономические контракты

«Договор администрации» (договор с участием административного органа) и «административный договор» (договор с особым правовым режимом) - разные вещи.

-> некоторые договоры (например, контракт о сдаче общиной внаем частному лицу жилья в здании) являются договорами по частному праву.

Выделяют 2 подхода к определению административного договора:

1. Договоры являются административными по законодательному определению

   • Путем прямой квалификации договора – непосредственная фиксация в тексте

   • Путем косвенной квалификации – предусмотрев компетенцию административного судьи по разрешению споров о заключении/исполнении договоров

2. Договоры признаются административными на основании критерия, выработанного судебной практикой

2 критерия административного контракта (судебная практика):

1. Первым необходимым условием для признания договора административным является наличие среди участников контракта по меньшей мере 1 публичного Ю.О.

2. Материальный критерий – необходимо выполнение хотя бы 1 из 2 условий:

   1. Наличие тесной связи предмета договора с деятельностью, представляющей публичный интерес

   2. Наличие в договоре «условий, выходящих за рамки общего права»

2 Основных уровня правового регулирования административных договоров:

1. Законодательные акты, в которых закреплены понятие и основы правового режима административного договора

2. Непрофильные акты, содержащие отдельные нормы, прямо или опосредованно касающиеся договорной практики в сфере государственного и муниципального управления

3. Акты делегированного законодательства (регламентарные акты)

Континентальная система – наука уделает большое внимание публично-правовым договорам.

Англосаксонская система – не признает существование права административных договоров, так как доктрина отрицает самостоятельное существование частноправового и публично-правового режимов регулирования договорных отношений.

Виды административных договоров

1. Координационные (горизонтальные) договоры – заключаются между субъектами публичного права для координации их деятельности. Стороны не подчинены одна другой, тоесть они не могли быть урегулированы административным актом(например договор между государством и церковью о конфессиональных школах)

2. Субординационные (вертикальные) договоры – между субъектами, находящимися в соподчинении (могут быть урегулированы также путем принятия административного акта)

Але: субординационные договоры со стороны классической административно-правовой теории невозможны по определению, ибо государство не ставит себя на 1 уровень с государством

Правовой режим административного договора

3 Основных стадии правового регулирования административного договора:

1. Сопоставление – принимается решение о заключении договора, выбираются партнеры, происходит согласование позиций сторон договора.

Решение о заключении договора принимается компетентным органом (министр, муниципальный совет…)

Вопрос выбора партнера по контракту:

• Если задачи отличаются особой общественной важностью – орган сам решает, какое лицо частного права может выполнить их наилучшим образом (например договоры, наделяющие лицо частного права правом управления какой-либо публичной службой – общественным транспортом…)

• В других случаях – органы не могу выбирать по собственному усмотрению

-> механизм конкуренции (может быть открытая и закрытая конкуренция)

Согласование позиций сторон договора – после выбора партнера стороны договариваются (могут использовать типовые формы договора).

2. Исполнение – именно на этой стадии проявляется самые большие отличия административного договора от договора по частному праву

• Административный орган имеет «особые полномочия», которые не имеет другая сторона – может применять односторонние действия

  1. Право контроля за исполнением договора

  2. Право одностороннего применения санкций в отношении партнера, не выполнившего или плохо выполнившего свои обязанности по договору

  3. Право одностороннего внесения изменений в договор, если таковые необходимы для эффективного удовлетворения общественных потребностей (это вообще ппц беспредел, потому есть жесткие пределы, выработанные судебной практикой)

  4. Право на одностороннее расторжение договора

• Але: поскольку частная сторона все это терпит, она имеет право на:

  1. Право на вознаграждение – цена, или отчисления с получателей услуг

  2. Право на возмещение ущерба – например, административный орган принял решение, которое нанесло определенный ущерб частной стороне договора

  3. Некоторые привилегии и исключительные полномочия – например монопольное право на предоставление некоторого вида услуг на конкретной территории, право на временное использование частной собственности (даже без разрешения собственника с целью размещения оборудования/стройматериалов)

3. Прекращение действия договора

   • Обычное – стороны полностью выполнили обязательства друг перед другом

   • Досрочное – договор аннулируется до момента его окончательного исполнения

     • Взаимное согласие сторон

     • Вследствие юридической неизбежности (исчезновение предмета, смерть)

     • По решению административного органа

     • По решению суда

Контроль за деятельностью публичной администрации

Контроль – часть отношений «власть-подчинение».

Особенности контроля – зависят от государственного и общественного строя, правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека.

Контроль – функция управления, состоящая в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных.

1. Предварительный/текущий/последующий контроль

• Предварительный – перед совершением административными органами управленческих действий в целях предупреждения незаконных

• Текущий (оперативный) – во время административной деятельности, в момент совершения управленческих действий/операций/акта

• Последующий – после завершения действий/вступления акта в силу

2. Контроль за лицами/контроль за актами

   • Контроль за лицами – за поведением должностных лиц публичной администрации

   • Контроль за актами – объектом являются административные акты

3. Контроль за законностью/контроль за целесообразностью

   • Контроль за законностью – соответствие административных действий, решений и актов закону, законности в целом и требованиям «естественной справедливости»

   • Контроль за целесообразностью – выявление своевременности, способов, средств и мотивов их осуществления, оценку их эффективности и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом для индивидуальных прав и интересов

4. Внутренний/внешний котроль

   • Внутренний – контроль, осуществляемый внутри самой публичной администрации (в порядке «власть-подчинение»)

   • Внешний – контроль, который осуществляют органы вне публичной администрации

     • Законодательные органы власти

     • Судебные и квазисудебные учреждения

     • Омбудсман, в постсоциалистических странах – прокуратура

Административный контроль – это контроль, осуществляемый органами и должностными лицами самой активной администрации внутри всей системы исполнительной власти.

• Контроль по инициативе администрации (иерархический контроль и опека)

• Контроль по инициативе частных лиц

Административный контроль может касаться любых незаконных/нецелесообразных действий, любых административных актов, как принятых и действующих, так и разрабатывающихся.

Виды административного контроля:

1. Иерархический контроль – высшие инстанции по отношению к нижестоящим; высшая инстанция может отменять решения нижестоящего органа

   • Служебный контроль – высшие должностные лица за действиями подчиненных

   • Контроль вышестоящим органом нижестоящего

     • Ведомственный – осуществляют отраслевые органы исполнительной власти

     • Надведомственный – органы, вышестоящие по отношению к министерствам и ведомствам

     • Общий – президент, правительство (например в президентских республиках типа США президент может в любой момент затребовать у любого ведомства отчет об их деятельности)

2. Административная опека – контроль за деятельностью децентрализованных учреждений. Контроль осуществляется не вышестоящей инстанцией над нижестоящей, а уполномоченным государственным контролером над децентрализованной организацией, подотчетной вышестоящему органу, но автономной.

   • Обычная опека – объектом такой опеки являются финансы, деятельность публичных служащих и децентрализованных органов

   • Экстраординарная опека – осуществляется в чрезвычайных ситуациях, вызванных негативными процессами в деятельности децентрализованных органов

Основные приемы и средства административного контроля:

1. Проверка

2. Получение отчетов и информации

3. Разрешение конфликтов между нижестоящими органами и должностными лицами

Контроль по инициативе частных лиц

1. Прямые обращения частных лиц в административные органы

   • Уведомление администрации – информирование административного органа о фактах «плохого управления»

   • Административное прошение – просьба об использовании административных полномочий для изменения или отзыва административного акта

2. Административное оспаривание («административный иск») – оспариваемые акты и действия администрации проверяются вышестоящим в порядке административной иерархии органом либо самой публичной службой, издавшей акт

   • в Великобритании называется «статутным расследованием»

   • Континентальная: административный иск – это юридическое средство защиты прав и интересов частных лиц, ущемленных административным актом, путем обращения к органу, принявшему акт, или в вышестоящий административный орган с целью отмены или изменения данного акта.

   • Але: малоэффективные, потому что осуществляются самой администрацией, которая заботится о «чести мундира» -> юрисдикционный контроль круче

Омбудсман (шведский – «представитель интересов») – это специально назначаемое или избираемое независимое должностное лицо, которое выступает посредником в административных спорах, контролирует соблюдение прав человека административными органами и уполномочено в этих целях проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.

Институт омбудсмена – состоит из 1 публичного должностного лица высокого ранга и его аппарата, но может быть и несколько (в Швеции – 4, в Турции – коллегиальный орган генеральный контрольный совет; в США – службы омбудсмена сформированы в штатах, городах и даже отдельных учреждениях, однако на федеральном уровне институт отсутствует).

2 Основных типа омбудсменов:

1. Легислатурные омбудсмены – действуют в рамках представительной власти как ее самостоятельный институт (в большинстве стран мира);

   • назначается парламентом

   • действует от своего имени, по своему усмотрению, не согласовывая с парламентом

2. Правительственный омбудсмен (квазиомбудсмен) – действует в рамках исполнительной власти;

   • квази- поскольку отсутствует его основная черта – независимость от исполнительной власти.

   • Франция – квазиомбудсмен (медиатор) – имеет характер административной власти, входит в состав Совета министров, его бюджет является частью бюджета премьер-министра

3. Смешанные системы – в США на уровне штатов действуют как легислатурные омбудсмены, так и квазиомбудсмены.

Основные черты института омбудсмена:

• Деятельность омбудсмена распространяется на исполнительные действия публичной администрации, совершенных в результате «плохого управления» (maladministration) или «несправедливой управленческой деятельности»

• Институт омбудсмена является дополнительным (субсидиарным) средством разрешения административно-правовых споров и защиты гражданских право по отношению к иным правозащитным организмам (административная аппеляция, парламентский и судебный контроль)

• Омбудсмен выступает как независимый публично-правовой посредник при разрешении споров между гражданином и административным органом

• Омбудсмен – это деполитизированный и идеологически нейтральный институт

• Омбудсмен не имеет права принимать императивные решения, обладающие силой юрисдикционного акта (только рекомендации)

• Деятельность омбудсмена (за редким исключением) широко открыта общественности, что является одним из его оружий

Порядок осуществления контрольных полномочий омбудсмена:

Омбудсмен – проводит расследования в основном на основе жалоб граждан (иногда – даже иностранца) и государственных служащих (но может инициировать дела и по собственному усмотрению (Франция и Великобритания – не может).

Получив заявление, омбудсмен вначале вступает в переговоры со сторонами, призывая их достичь компромисса в конфликте.

-> если не получается, то омбудсмен проводит расследование. При этом он имеет право требовать от любого должностного лица и любого гражданина предоставления всей информации и документов, относящихся к делу; вызывать любых свидетелей, инспектировать соответствующие органы…

-> в итоге проведенного расследования омбудсмен вправе принимать акты, которые не имеют обязательной силы -> сила омбудсмена в его высоком моральном авторитете и шумихе в СМИ; омбудсмен ежегодно составляет доклады, которые представляет парламенту, и которые во многих странах подлежат опубликованию

-> после завершения расследования омбудсмен составляет отчет, который отправляет сторонам и руководителю ведомства лица, действия которого были признаны «плохим управлением».

1995 г. – в ЕС введен институт омбудсмена, который назначается Европарламентом (все приколы те же, что и у стандартных).

Юрисдикционный контроль – это контроль, осуществляемый в процессе деятельности судебных органов или квазисудебных учреждений, наделенных в законном порядке правом разрешать конфликты, возникающие из административных отношений «власть-подчинение».

Особенности юрисдикционного контроля:

1. Осуществляется особого рода органом (юрисдикционный контроль не то же самое, что и судебный, так как осуществляется не только судами)

   • общий суд

   • административный суд

   • административные трибуналы

   • квазисудебные органы, действующие в рамках администрации

2. Юрисдикционный контроль может инициироваться только на основании заявления лица, права и интересы которого были затронуты незаконными актами – даже имея информацию о незаконных действиях администрации, суд самостоятельно по долгу службы не может возбудить дело.

3. Доводы, используемые для обоснования претензий заявителя, должны иметь характер правовых аргументов

4. Юрисдикционный контроль носит более глубокий и обстоятельный характер и отличается более детально проработанной процедурой расследования и разбирательства дела

5. Процедуры юрисдикционного контроля лучше разработаны и более формализованы, чем административный и парламентский контроль

6. Юрисдикционный контроль осуществляется в состязательном процессе, итогом которого является обязательно вынесение судьей решения по существу дела.

Системы юрисдикционного контроля

1. Система единой юрисдикции (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Скандинавия, арабские страны)

   • Контроль за администрацией осуществляют общие суды

   • Отсутствует стройная система административных судов, возглавляемая высшим административным судом

   • В рамках системы единой юрисдикции можно выделить 4 основных модели юрисдикционного контроля:

     • Модель эксклюзивной юрисдикции общих судов – контроль за администрацией осуществляется исключительно общими судами без участия каких-либо квазисудебных органов административной юрисдикции (Дания, Норвегия, Ирак, Кувейт, Мальта, Марокко)

     • Англосаксонская модель – наряду с общими судами создаются органы административной юрисдикции в виде административных трибуналов, которые действуют в рамках исполнительной власти (Великобритания, США). Але: трибуналы находятся в эмбриональном состоянии.

Трибунал – квазисудебный орган, относятся не к судебной ветке, а к исполнительной власти.

Можно выделить 4 вида административных трибуналов:

• Автономные административные трибуналы - трибуналы, создаваемые актом законодательной власти и действующие на постоянной основе вне министерств и ведомств (на стыке с судебной властью, совсем близко)

• Судебные трибуналы – трибуналы, которые создаются на основе закона и полномочия которых осуществляют по совместительству судейские чиновники – судьи судов различных уровней

• Исполнительные трибуналы – их полномочия осуществляют должностные лица администрации

• Смешанные

• Модель со специализированным административным судопроизводством (Япония) – контроль осуществляется судом общей юрисдикции, но по правилам административного судопроизводства.

• Модель организационной специализации внутри общих судов – выделение административных присутствий или палат созданием вместо отдельно существующего Высшего административного суда административного отделения в Верховном суде общей юрисдикции (Испания)