Е вропа

П. Дарданелли^

Кентский университет (Великобритания)

Сравнительный анализ федерализма и Конституционный договор Европейского Союза

В данной статье мне бы хотелось уделить внимание ключевым проблемам Европейского Союза и провести сравнительный анализ на базе конкретных исторических примеров (case studies). С эволюцией ЕС, по нашему мнению, связаны следующие четыре проблемы. Во-первых, это подписание самого Конституционного договора, и то влияние, которое он бы мог оказать на природу политической системы ЕС. Во-вторых, это вопросы, касающиеся разделения властных полномочий, а также проблема происхождения дуалистического и кооперативного кон/федерализма. Возможно, в этом отношении важную роль играет принцип субсидиарности, как утверждают авторы специального выпуска «Региональных и федеральных исследований» (выпуск 15, номер 2). В-третьих, как можно разрешить противоречия между двумя основными уровнями Европейского Союза, в частности, можно ли изменить соотношение между политическими и юридическими компонентами системы? Наконец, какое влияние меняющийся характер ЕС будет оказывать на внутренний демократический процесс и идентификацию с Союзом, и какую роль сыграет эволюция общей идентичности отдельных Европейских государств и Европы в целом? Последующие разделы посвящены каждой из этих тем и вопросов. Последняя глава содержит ряд замечаний по поводу процесса ратификации.

1. Конституционный договор и природа Европейского Союза

Дебаты по поводу принятия Конституции Европейского Союза возникли не с принятием Конституционного договора и Европейской Конвенции, поскольку к этому времени уже существовал значительный пласт политических и юридических исследований в области ЕС, касающихся двух основных проблем. Во-первых, многие научные школы в юриспруденции настаивали на том, что все договоры ЕС форсировали конституционный процесс - главным образом, с помощью решений Европейского Суда, преобразовавшего ряд договоров в квази конституционные документы, что, в свою очередь, привело к изменению обычного порядка принятия законов ЕС.

Во-вторых, велись споры о том, должен ли ЕС принимать Конституцию для того, чтобы придать «соответствующие» юридические рамки институту, который стал высокоразвитой политической системой.

Последние дебаты связаны с вопросом о значении Конституционного договора и «конституционного дискурса», возникшего в ЕС. Конвенционный метод представляет собой разрыв с традиционной практикой межправительственных конференций, поэтому дебаты по поводу Конституции, особенно в тех государствах, где было принято решение о проведении референдума, привели к активизации пан европейских общественных дебатов. Более того, Конституционный Договор мог бы, вероятно, углубить упоминавшийся выше конституционный процесс благодаря тому, как он задумывался исходя из названия, не говоря уже о преимуществах его условий. Тот факт, что беспрецедентное количество государств решило использовать референдум для его ратификации, также является подтверждением того, что договор воспринимался как документ, принципиально отличный от всех предыдущих. С другой стороны, он не является Конституцией в полном смысле слова. Как показал процесс ратификации, предполагающий достижение консенсуса на межправительственных переговорах и в каждом из 25 государств, которые должны были выразить свою волю – это всего лишь договор между государствами, а не верховный закон, одобренный правящими народами Европы.

Отсрочка договора после неодобрения во Франции и Нидерландах, несмотря на его ратификацию большинством государств, со всей очевидностью выявила эту проблему.

Конституционный процесс, как уже говорилось, трансформировал Европейское Сообщество Угля и Стали в ЕС. Стал бы Европейский Союз федеративным государством, если бы Конституционный договор был ратифицирован? Опыт США и Швейцарии показывает, что ответ на этот вопрос не может быть однозначным. Переход Швейцарии от конфедерации к федеративному государству изначально не был заметен, и большое количество старых законов сохранилось вплоть до XX века. Как отмечает Делани (Delaney), в ранних США споры и разногласия относительно значения «основополагающего документа», продолжались вплоть до конца Гражданской войны 1861-5 гг. Однако, Байер (Baier) утверждает, что сам факт использования конституционной терминологии в Конституционном договоре свидетельствует о движении Европы в сторону создания федерации. Хотя это замечание справедливо, исследователи сходятся в одном - договор вряд ли сможет трансформировать Европейский Союз в федерацию. Как подчеркивает Байер, договор не приведет к значительным конституционным переменам в самой природе ЕС. В действительности, если бы Соединенное Королевство не дискредитировало это выражение частым использованием, можно было бы сделать вывод о том, что договор на самом деле представляет пример конституционного «наведения порядка». В любом случае это стимулирует конституционный процесс ЕС и, даже если не приведет к созданию федеративного государства, то усилит определенные элементы федерализма. В будущем ЕС, вероятно, снова столкнется с необходимостью дальнейшей интеграции, но будет проводить ее традиционным способом, избегая, таким образом, превращения в федерацию. По-крайней мере, в обозримом будущем. Парадокс заключается в том, что если Европейский Союз не сможет трансформироваться в федеративное государство, то, как утверждают многие авторы, будет продолжаться процесс ползущей централизации, сопровождающейся отсутствием ясного разделения полномочий и ответственности, поскольку государства будут стремиться сохранить оставшийся национальный суверенитет.

В то время как националисты приветствуют подобный сценарий, демократы видят в нем причины для беспокойства, о чем будет говориться ниже.

Огромную роль играет способность конституционной структуры Европейского Союза адаптироваться к подобному влиянию. В комментариях журналистов по поводу конвенционального процесса и Конституционного договора, особенно в Великобритании, неудачный европейский опыт очень часто сравнивается с американским. Однако, с прагматической точки зрения, тот факт, что эта Конституция вряд ли будет канонической, предоставляет огромные преимущества Европейскому Союзу, потому что вносить поправки и приспосабливать документ сообразно изменяющимся обстоятельствам легче, если он не является «неприкосновенным».

Действительно, многие федеративные государства, включая Канаду, Германию и США, ограничены рамками Конституции, остающейся неизменной на протяжении десятилетий и даже веков. Напротив, Швейцария часто принимает поправки и уже сменила две Конституции. В Европейском Союзе, начиная с 1986 года, постоянно происходят конституционные изменения, что делает его опыт похожим на Швейцарию. С точки зрения бельгийца, Уилфрид Свиден положительно оценивает дальнейшую трансформацию и частичные конституционные реформы, поскольку это лучший вариант для такой сложной, многонациональной политической системы как ЕС.

Многочисленные дебаты о федерализме затрагивают проблему государственности, хотя, как замечает Борзель, федерализм не всегда связан с государственностью, а Европейский Союз не обязательно описывать в традиционных терминах государственного центризма.

По нашему мнению, любая дискуссия о федерализме в контексте Европейского Союза не может игнорировать государственность из-за очевидного факта, что ЕС состоит не просто из государств, а таких государств, как Франция, определивших в ходе исторического развития само значение этого термина. Несмотря на то, что федерализм для ЕС означает не просто включение государств в Европейское федеративное государство, но и создание негосударственного порядка в масштабе Европы через реконструкцию существующих государств, нельзя не считаться с существованием современных государств в рамках системы Европейского Союза.