3.2. Государственное и муниципальное управление культурой в российской федерации

Конституция РФ предоставляет каждому гражданину право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям. Она гарантирует свободу литературного, художественного и других видов творчества и преподавания; обеспечивает охрану законом интеллектуальной собственности. Конституция обязывает каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. К главным целям государственного и муниципального управления в области культуры относятся:

• предоставление для всех без исключения граждан возможностей творческого развития и доступа к культурным ценностям,

• создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих в Российской Федерации,

• развитие творческого потенциала российского общества;

• охрана историко-культурного наследия.

Государственное управление затрагивает многие конституционные нормы о сво­боде слова, печати, информации, научной и иной творческой деятель­ности, свободе преподавания (в высшей школе), защите памятников истории и культуры и т.д. Практической деятельностью по обеспечению этих норм зани­маются многие органы государственного управления: министерства печати или информации, просвещения или высшего образования, культуры, комитеты по охране памятников культуры и др.

Федеральным органом, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, является Министерство культуры РФ. Оно осу­ществляет также координацию деятельности других органов в этой сфере. Министерство призвано обеспечивать условия доступа к куль­турным ценностям, определять приоритеты деятельности в сфере культуры, содействовать развитию национальных культур народов России, разрабатывать меры по предупреждению незаконного вывоза из страны и ввоза культурных ценностей (это делается в соответствии с международными обязательствами).

К полномочиям Министерства культуры РФ относятся:

– разработка и осуществление государственной политики в области культуры;

• создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации;

• осуществление государственной политики охраны историко-культур-ного наследия, а также содействие гражданам России в реализации их конституционных прав в области культуры;

• содействие развитию сферы досуга, культурного туризма;

• развитие и координация международных культурных связей;

• осуществление подготовки творческих кадров высшей квалификации.

Министерство культуры осуществляет возложенные на него задачи во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями культуры, как самостоятельно, так и через органы управления культурой, созданных в субъектах РФ, в чьем непосредственном ведении находятся большинство объектов культуры.

Исполнительные органы субъектов РФ участвуют в реализации федеральных и региональных программ с учетом местных и национальных особенностей. Они содействуют развитию культуры в муниципальных образованиях, формируют территориальные органы государственного регулирования в области культуры и создают организации культуры соответствующего подчинения и т.д.

Органы местного самоуправления в области культуры создают условия для деятельности муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации, принимают участие в формировании местных фондов развития культуры, создают, регистрируют и ликвидируют муниципальные учреждения культуры, организуют строительство муниципальных учреждений культуры и контролируют условия их аренды. Они руководят работой местных периодических изданий, местных теле- и радиостудий. На них возложен контроль за сохранением памятников истории и культуры.

Культура имеет не только духовно-интеллектуальное, но и мате­риальное выражение (музеи, библиотеки, архитектура, архивы и т.д.), но в данной сфере эти материальные средства в конечном счете пре­следуют цели духовного развития. Поскольку культура имеет материальный элемент, она лучше поддается государственному регулированию, чем сфера чисто духовных интересов, но оно имеет весьма огра­ниченный и специфический характер.

Оно сводится к созданию государ­ством соответствующих условий, поддержке прогрессивных направ­лений, но оно не вмешиваются в творческий про­цесс художественных и иных коллективов, в творческий труд худож­ника, артиста, писателя. Вместе с тем го­сударственные органы вправе принимать меры по запрету деструктивных направлений, пропаганды, направлен­ных на подрыв общечеловеческих ценностей, разрушающих духовный мир, здоровье, нравственность людей. Конституция РФ запрещает разжигание социальной, расовой, национальной и ре­лигиозной розни, экстремизма и терроризма.

В системе федеральных органов исполнительной власти наряду с Министерством культуры вопросами культуры ведают:

• Федеральная архивная служба, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, находящаяся в ведении Правительства РФ и Президента РФ, регулирующая и координирующая деятельность государственных и ведомственных архивов, а также контролирующая соблюдение действующего законодательства в области архивного дела;

• Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей, являющаяся специально уполномоченным органом государственного контроля в сфере культуры и регулирующая вопросы ввоза и вывоза культурных ценностей;

• Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (образовано 9 марта 2004 года на базе упразднённого Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ);

• комитеты по охране памятников культуры и др.

Действуют государственные издательства, теле- и радиокомпании, издаются го­сударственные газеты и журналы. К этой сфере примыкает деятель­ность министерства образования и науки, которые совместно с министерствомм культуры реализуют Концепцию общенациональной системы выявления и развития молодых талантов.

Минкультуры России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 460 «О мерах государственной поддержки культуры и искусства» и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2013 г. № 166 «О государственной поддержке (грантах), предоставляемой в 2013-2015 годах в сфере культуры и искусства» выделяются средства государственной поддержки до 2015 года для 31 образовательной организации, наиболее успешно работающей с одаренными детьми и молодежью в области искусств. Среди них 24 образовательные организации, подведомственные Минкультуры России.

В регионах Российской Федерации также осуществляется взаимодействие с различными общественными организациями, образовательными организациями, осуществляющими спортивную подготовку, оказывается поддержка общественным некоммерческим социально-ориентированным организациям, наиболее успешно работающим с одаренными детьми в форме предоставления субсидий на проведение фестивалей, конкурсов, осуществление проектов в области культуры и спорта в тесном взаимодействии со спортивными организациями области «Спартак», «Юность России», «Спортивная Россия» и др.

Государственное управление затрагивает многие конституционные нормы о сво­боде слова, печати, информации, научной и иной творческой деятель­ности, свободе преподавания (в высшей школе), защите памятников истории и культуры и т.д. Важнейшую роль в развитии культуры и духовной сферы жизни общества играют средства массовой информации. Законодательство РФ устанавливает свободу информации, запрещает цензуру, не до­пускает наложения запрета на распространение сообщений и их от­дельных частей. Государство поддерживает государственные и него­сударственные средства массовой информации организационно и ма­териально. Вместе с тем государст­венные средства массовой информации обязаны публиковать офици­альные сообщения федеральных органов государственной власти, а средства массовой информации субъектов – их акты (на негосудар­ственные органы эта обязанность не распространяется).

Управленческие функции в сфере федеральных средств массовой информации выполняет министерство, занимающееся вопросами пе­чати и телерадиовещания. Важной проблемой телепрограмм является охрана общественной нравственности. Еще в 1997 г. принят Федеральный закон «Об ограниче­нии продукции, услуг и зрелищных мероприятий сексуального харак­тера».

Для усиления культурно–просветительной и воспитательной функций государственного телевидения (к частным организациям это не относится) в 1998 г. на базе Всероссийской государственной телерадикомпании (ВГТРК) создан единый производственно-техничес­кий комплекс, а телерадиовещательные компании, имущество кото­рых является государственной собственностью, преобразованы в до­черние предприятия ВГТРК.

Механизмом реализации приоритетов в сфере культуры является разработка и осуществление стратегически ориентированной политики, составной частью которой является кадровая политика. Государственная поддержка учреждений культуры направлена, прежде всего, на повышение эффективности ресурсов, выделяемых на развитие культуры и на преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их реализации из-за ограниченности их материально–технической базы. Государственное финансирование культуры определено законодательством Российской Федерации в размере 2 % от расходной части федерального бюджета. Важное значение для государственного управления в сфере культуры имеют законы:

• «О средствах массовой информации», регламентирующий деятельность СМИ;

• «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации»;

• «Об информации, информатизации и защите информации»;

• «О государственной поддержке кинематографии»;

• «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации».

Важная роль в поддержке культуры со стороны государства отводится Федеральной целевой программе «Развитие и сохранение культуры и искусства», финансируемой в основном за счет федерального бюджета и обеспечивающей государственную поддержку и развитие материально–технической базы учреждений культуры, доступность услуг для населения учреждений культуры и сохранение национальных культур народов России.

Организационно–правовой статус федеральных объектов культуры определяется Правительством РФ, которым утверждено также положение о государственном своде особо важных объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей также регулируется так называемых законом о реституциях. Термин «реституция» (лат. restitutio - восстановление) употребляется в двух значениях:

1) в гражданском праве реституция означает возврат сторонами всего полученного ими по сделке в случае признания ее недействительной. При невозможности возвратить полученное в натуре возмещается его стоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены в законе. Общим правилом является двусторонняя реституция;

2) в международном праве реституция означает вид материальной международно–правовой ответственности государства, совершившего акт агрессии или иное международно–противоправное деяние, заключающейся в его обязанности устранить или уменьшить причиненный другому государству материальный ущерб, восстановив прежнее состояние, в частности путем возврата имущества, разграбленного и незаконно вывезенного с оккупированной территории.

Руководство федеральными библиотеками реализуется в соответствии с ФЗ «О библиотечном деле» от 23 ноября 1994 г.

Предусматривается также участие в управлении негосударственных организаций, фондов, творческих союзов (союзами писателей, жур­налистов, художников) и др. Эти союзы также выполняют некоторые управленческие функции, которые предоставлены им государством. Пределы такого управления определяются их уставами, зарегистри­рованными в органах государства. Осуществление управленческих (по существу, государственных) полномочий общественными объедине­ниями – одна из особенностей управления в области культуры.

Механизмами реализации функций управления культурной сферой являются государственные целевые программы. Управление государственной целевой программой осуществляется ответственным исполнителем – министерством культуры, в пределах установленной компетенции. Программа реализуется в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий программы утверждается законом о бюджете субъекта РФ, правовыми актами муниципальных образований. В целях выполнения всего комплекса мероприятий программы, решения поставленных задач, достижения запланированных результатов, целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов, выделенных на её реализацию, ответственный исполнитель осуществляет координацию деятельности всех соисполнителей программы.

Программа предусматривает ответственность всех ее исполнителей за реализацию закрепленных за ними мероприятий. В процессе реализации программы ответственный исполнитель осуществляет следующие полномочия:

1) организует реализацию государственной программы;

2) несет ответственность за достижение показателей (индикаторов) государственной программы, а также конечных результатов ее реализации;

3) готовит предложения о внесении изменений в государственную программу по согласованию с соисполнителями;

4) проводит оценку эффективности государственной программы на этапе реализации;

5) ежеквартально представляет сведения, необходимые для проведения мониторинга, по установленным формам;

6) запрашивает у соисполнителей сведения, необходимые для проведения мониторинга и подготовки годового отчета;

7) готовит совместно с соисполнителями государственной целевой программы годовой отчет о ходе реализации и об оценке эффективности государственной целевой программы;

8) размещает на официальном сайте правительства субъекта РФ в сети Интернет информацию о программе, ходе ее реализации, достижении значений показателей (индикаторов).

В соответствии с Концепцией общенациональной системы выявления и развития молодых талантов, практически во всех регионах страны созданы муниципальные, региональные или республиканские программы, подпрограммы по поддержке одаренных детей и молодежи. В рамках этих мероприятий проводятся научно-практические конференции по работе с одаренной и талантливой молодежью, фестивали, летние школы и др.

В 2013 году разработаны 27 примерных учебных программ по основным учебным предметам на основе федеральных государственных требований к минимуму содержания, структуре и условиям реализации дополнительных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусств. Организуются диагностические и мониторинговые исследования результативности работы с одаренными и талантливыми учащимися, эффективности использования ресурсов, качества созданных условий для творческого и интеллектуального развития школьников.

Со второго полугодия 2013 года в рамках мероприятий Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)» начата реализация проекта по подготовке учебников и учебно-методических пособий для детских школ искусств по основным учебным предметам к дополнительным предпрофессиональным общеобразовательным программам в области искусств.

Таким образом, государственное управление культурой осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В 2013 году в большинстве субъектов Российской Федерации региональные и муниципальные мероприятия по поддержке одаренных детей и молодежи реализуются в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ и подпрограмм.