§ 7. Иные муниципально-правовые санкции

Рассмотренными выше санкциями не исчерпываются меры правового воздействия на органы и должностные лица местного самоуправления, нарушающие муниципально-правовые нормы. Их перечень может быть расширен.

ОТМЕНА (ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ) МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ,

ПРИНЯТЫХ ПО ВОПРОСАМ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

В исследованиях советского периода по проблемам государственно-правовой ответственности отмечается прямое закрепление в Конституциях союзных республик такой санкции, как отмена Советом противоправного либо нерационального акта исполнительного органа <1>. Как указывает Г.В. Барабашев, "для коллегиального органа управления принятие решений - главное средство осуществления его компетенции, поэтому их отмена (целиком или в определенной части) является серьезной мерой воздействия на работу органа" <2>. Установление и реализация ответственности исполнительных органов перед образовавшими их Советами имели большое политико-управленческое значение. Эта ответственность базировалась на конституционном принципе верховенства представительных органов в механизме социалистического государства, производного от суверенитета народа.

--------------------------------

<1> Пункт 10 ст. 115 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. // ВВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.

<2> Барабашев Г.В. Ответственность органов управления перед Советами // Советское государство и право. 1981. N 5. С. 9.

Согласно ст. 33 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (в ред. Закона РФ от 24 июля 1992 г. N 3119-1), акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом или арбитражным судом. Решения Совета или вышестоящего исполнительно-распорядительного органа об отмене акта местной администрации могли быть обжалованы главой местной администрации в суд в десятидневный срок. На практике в тех муниципальных образованиях, где возникали личные неприязненные отношения между председателем Совета и главой местной администрации, складывались ситуации, когда судебные тяжбы между Советом и местной администрацией доходили до Верховного Суда РСФСР. Это вело к тому, что председатель Совета и глава местной администрации настолько втягивались в судебный процесс, что совершенно не занимались решением вопросов местного значения, а выясняли каждый свою правоту, что в целом снижало эффективность местного самоуправления.

Поэтому мы считаем нецелесообразным включение в уставы муниципальных образований такой меры ответственности, как приостановление главой муниципального образования, возглавляющего представительный орган муниципального образования, постановлений и распоряжений главы местной администрации, принятых по вопросам местного значения, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования. Данная санкция, с одной стороны, могла бы предотвратить возможные негативные последствия действия незаконного муниципального правового акта до принятия решения соответствующим судом, но, с другой стороны, злоупотребление главой муниципального образования этой санкцией приведет к намного большим негативным последствиям.

С принятием в 1993 г. новой российской Конституции были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, в том числе и во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местной власти. В п. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> устанавливалось, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Единственным исключением из этого правила могла быть отмена муниципального правового акта органом государственной власти, если данный акт издавался органом местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Согласно ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Отмена акта одного органа другим означает негативную оценку деятельности органа, принявшего акт, и одновременно принудительное воздействие, которое прекращает возникшее правоотношение и предупреждает наступление вредных последствий принятия (издания) незаконного акта.

Возникает вопрос: а может ли суд своим решением отменить или приостановить действие муниципального правового акта? Вопросы оспаривания ненормативных правовых актов органов местного самоуправления регулируются положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <1>, где прямо предусмотрено право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254).

--------------------------------

<1> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Таким образом, признанное судом незаконным решение органа местного самоуправления не утрачивает юридическую силу автоматически и нуждается в отмене принявшим его органом. Об отмене незаконного правового акта в суд и заявителю должно быть сообщено в месячный срок со дня получения решения суда (ч. 3 ст. 258 ГПК РФ).

Приостановление судом действия нормативного правового акта прямо запрещено законом (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). Что же касается отмены такого акта, то в гл. 24 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, устанавливается, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть, противоречащие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаются судом недействующими полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени. Это влечет утрату юридической силы муниципальным правовым актом и невозможность его дальнейшего применения. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Об отмене незаконного правового акта самим судом в гл. 24 ГПК РФ ничего не говорится. Однако указание на утрату юридической силы как следствие оспаривания нормативного правового акта порождает неопределенность в толковании ст. 253 ГПК РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации применительно к оспариванию законов субъектов Российской Федерации разъяснил, что судебное решение о признании нормативного правового акта недействительным действует непосредственно: отмена такого акта органом, его принявшим, не требуется, так как он уже считается отмененным, т.е. недействительным. Напротив, признание нормативного правового акта недействующим по своей правовой природе не является подтверждением недействительности акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в законную силу не подлежащим применению <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

Поскольку и в наименовании, и в содержании гл. 24 ГПК РФ речь идет о признании нормативных правовых актов недействующими (а не недействительными), содержащееся в ч. 3 ст. 253 ГПК РФ указание на утрату силы нормативного правового акта или его части следует признать редакционный неточностью. Характерно, что в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" от 29 ноября 2007 г. N 48 <1> ни разу не говорится о том, что признанный судом недействующим нормативный правовой акт утрачивает юридическую силу.

--------------------------------

<1> РГ. N 276. 2007. 8 дек.

Как видим, гражданское процессуальное законодательство (с учетом разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации) не закрепляет право суда принимать решения по отмене муниципальных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. В противном случае терялся бы смысл ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой основанием роспуска представительного органа муниципального образования является неисполнение решения суда по отмене незаконного нормативного правового акта. Если бы суд имел право отменять муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, то процедура роспуска по данному основанию оказалась бы невостребованной.

Выявленное противоречие между гражданским процессуальным законодательством и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует устранить путем внесения изменения в ст. 48 названного Закона, указав, что муниципальные правовые акты решением суда не отменяются, а признаются недействительными (как это предусматривалось в п. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

ВЫРАЖЕНИЕ НЕДОВЕРИЯ

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением устанавливал утрату доверия населения. Данная правовая категория - "утрата доверия населения" - является, по мнению В.И. Фадеева, "важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом" <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Юристъ, 2001. С. 530.

Согласно ст. 48 вышеназванного Закона, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения должны были определяться уставами муниципальных образований. В практике и муниципальном законодательстве России 1995 - 2005 гг. можно выделить следующие правовые институты, посредством которых население могло выразить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления:

- институт выражения недоверия выборным органам и должностным лицам местного самоуправления путем голосования на референдуме;

- институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления подконтрольным и подотчетным ему органам и должностным лицам местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не упоминает институт выражения недоверия. Вместе с тем в п. 8 ч. 1 ст. 44 данного Закона устанавливается, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, федеральным законом не исключаются и другие (кроме отзыва) институты, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления.

Основания выражения недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления могут быть закреплены в нормативно-правовых актах различного уровня правового регулирования.

Так, ранее в соответствии со ст. 273 (утратила силу) Бюджетного кодекса Российской Федерации <1>, если в ходе проверки местного бюджета будет выявлено несоответствие исполнения местного бюджета принятому решению о бюджете, то при условии, что не вводился режим сокращения и блокировки расходов, представительный орган муниципального образования имел право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В случае отклонения отчета об исполнении местного бюджета представительный орган муниципального образования был вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему местному органу исполнительной власти.

--------------------------------

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Уставом муниципального образования представительный орган муниципального образования может быть наделен правом выражения недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления. В данном случае, как отмечает В.И. Фадеев, "ответственность наступает не перед населением, а перед органом, который население уполномочило выражать и защищать свои интересы" <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 648.

В ст. 58 Устава Крутинского муниципального района Омской области предусматривается, что районный Совет имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении районного бюджета, если в ходе проверки районного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению о районном бюджете при условии, что не вводился режим сокращения и блокировки расходов, при этом "в соответствии с законодательством и настоящим Уставом районный Совет вправе возбудить процедуру выражения недоверия Администрации муниципального района и ее должностным лицам..." <1>.

--------------------------------

<1> Устав Крутинского муниципального района Омской области от 27 июня 2005 г. // Ваша сельская трибуна. 2005. 28 сент. N 78.

В соответствии со ст. 50, 54 Устава муниципального образования "Город Киров" <1> городская Дума может выразить недоверие главе города Кирова, главе администрации города, должностным лицам администрации города в случае несоответствия их деятельности Уставу города и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам городской Думы. Статья 101 Регламента Кировской городской Думы устанавливает процедуру ежегодного отчета главы администрации города перед представительным органом муниципального образования о работе администрации. Если работа администрации будет признана неудовлетворительной, то представительный орган вправе ставить вопрос о выражении недоверия главе администрации <2>. Одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы города Кирова согласно Положению "О статусе депутата Кировской городской Думы и Главы города Кирова" <3>, является отставка главы города в связи с выражением ему недоверия Кировской городской Думой. Порядок выражения недоверия устанавливается положением, принимаемым городской Думой. Решение о недоверии подлежит обязательному опубликованию (обнародованию).

--------------------------------

<1> Устав муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130.

<2> Регламент Кировской городской Думы от 27 ноября 2002 г. // Архив Кировской городской Думы.

<3> Решение Кировской городской Думы от 28 декабря 2005 г. об утверждении "Положения о статусе депутата Кировской городской Думы и главы города Кирова" // Архив Кировской городской Думы.

Регламентом Мурашинской районной Думы Кировской области определяется процедура выражения недоверия главе района <1>. Районная Дума вправе выразить недоверие главе района, избранному из своего состава, в случае ненадлежащего исполнения им своих полномочий. Решение о выражении недоверия главе района не может быть принято в течение первых 12 месяцев со дня его избрания. Предложение о принятии решения о выражении недоверия главе района вносится одной третью голосов от установленной численности депутатов на основании невыполнения или ненадлежащего исполнения главой района своих обязанностей. Основания для внесения районной Думой предложения о выражении недоверия главе района должны быть подтверждены в заключении временной комиссии, специально образованной для рассмотрения данного вопроса.

--------------------------------

<1> Регламент Мурашинской районной Думы от 17 марта 2006 г. // Архив Мурашинской районной Думы.

Районная Дума обсуждает предложение о выражении недоверия главе района на основании заключения временной комиссии. При обсуждении вопроса о выражении недоверия главе района заседание ведет заместитель председателя районной Думы. Глава района вправе выступить с отчетом о своей деятельности. По предложению о выражении недоверия главе района проводится тайное голосование на том же заседании, где это предложение было принято к обсуждению.

Решение о выражении недоверия главе района носит для него рекомендательный характер для подачи заявления об отставке. Глава района вправе добровольно уйти в отставку на основании своего письменного заявления, оглашенного на заседании районной Думы. Решение об освобождении от должности главы района при поступлении личного заявления принимается большинством голосов от установленного числа депутатов на ближайшем заседании Думы. При этом освобождаемый от должности глава района не теряет свои депутатские полномочия.

В данном регламенте обращает на себя внимание, с одной стороны, четкая регламентация самой процедуры выражения недоверия главе района, с другой же стороны, трудно согласиться с правовым последствием выражения недоверия - рекомендация для подачи заявления об отставке. Как быть, если глава района, которому отказали в доверии, не захочет добровольно уйти в отставку? В этом случае теряется сам смысл данной санкции в связи с тем, что глава остается в должности. Но, с другой стороны, факт негативной публичной оценки деятельности главы района представительным органом сам по себе может рассматриваться как неблагоприятное правовое последствие для главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения представительным органом местного самоуправления может распространяться, исходя из его конституционной природы, на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101.

Применение такой санкции, как выражение недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления, будет на практике эффективным, если в уставах муниципальных образований будут более четко определены правовые последствия выражения недоверия.

ДОСРОЧНОЕ ПЕРЕФОРМИРОВАНИЕ СОСТАВА ПОДОТЧЕТНОГО ОРГАНА

И СМЕЩЕНИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ

Действующее российское законодательство предусматривает право представительных органов непосредственно формировать органы финансового контроля:

- Счетная палата Российской Федерации образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетна ему <1>;

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

- Контрольно-счетная комиссия Липецкой области образуется Липецким областным Советом депутатов и подотчетна ему <1>;

--------------------------------

<1> Закон Липецкой области от 29 июня 1995 г. N 13-ЗО "О контрольно-счетной палате Липецкой области" // Липецкая газета. 1995. N 95. 1 июля.

- Контрольно-счетная палата муниципального образования "Город Киров" образуется городской Думой и подотчетна ей <1>.

--------------------------------

<1> Устав муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130.

Правовыми актами, закрепляющими статус соответствующих органов финансового контроля, предусматривается досрочное освобождение от должности их членов в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует более половины от общего числа депутатов соответствующего представительного органа. Таким образом, мы видим, что представительные органы всех уровней публичной власти имеют право не только формировать подотчетные им органы финансового контроля, но и применять к ним такую меру ответственности, как досрочное переформирование.

Переформирование контрольного органа муниципального образования следует считать муниципально-правовой санкцией, так как основанием ее применения является ненадлежащее осуществление ее членами полномочий по решению вопросов местного значения в сфере осуществления муниципального финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Данная санкция применяется для того, чтобы обеспечить определенное поведение подотчетного органа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 14 ст. 35 устанавливает, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. При закреплении такой организационной модели в уставах муниципальных образований, как правило, предусматривается право представительного органа муниципального образования смещать своего руководителя.

Так, председатель муниципального Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области может быть досрочно освобожден от должности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей по инициативе одной или нескольких постоянных комиссий муниципального Совета Тутаевского муниципального района, группы депутатов численностью не менее 1/4 от установленного числа депутатов при условии внесения инициаторами в муниципальный Совет Тутаевского муниципального района письменного мотивированного обоснования. Решение муниципального Совета Тутаевского муниципального района о досрочном освобождении председателя муниципального Совета Тутаевского муниципального района от должности считается принятым, если за него проголосовало более половины от избранного числа депутатов муниципального Совета Тутаевского муниципального района <1>.

--------------------------------

<1> Устав Тутаевского муниципального района Ярославской области от 9 февраля 2006 г. // Берега. 2006. 24 фев. N 13.

Председатель Крутинского районного Совета Омской области избирается тайным голосованием простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Его полномочия могут быть прекращены досрочно в случае принятия районным Советом решения о переизбрании председателя Совета. С инициативой о переизбрании председателя районного Совета может выступить группа депутатов в количестве не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Решение об освобождении председателя от должности принимается тайным голосованием большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов <1>.

--------------------------------

<1> Устав Крутинского муниципального района Омской области от 27 июня 2005 г. // Ваша сельская трибуна. 2005. 28 сент. N 78.

Как указал в одном из своих решений Верховный Суд Российской Федерации, "освобождение представительным органом местного самоуправления председателя этого органа от должности не противоречит действующему законодательству. Председатель районного Собрания избирается из числа депутатов не как должностное лицо местного самоуправления для решения вопросов местного значения, а как должностное лицо представительного органа местного самоуправления, в компетенцию которого входит лишь организация деятельности районного Собрания в соответствии со ст. 22.1 Устава Долинского района. В п. "ж" ст. 9 Закона Сахалинской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Сахалинской области" предусмотрено право депутата на заседании представительного органа местного самоуправления ставить вопрос о доверии составу образованных или избранных представительным органом местного самоуправления органов или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2001 г. // БВС РФ. 2001. N 12.

На наш взгляд, при закреплении в Уставе муниципального образования такой санкции, как смещение руководителя представительного органа муниципального образования, необходимо четко определить:

1) основание применения данной санкции;

2) субъекты, инициирующие смещение;

3) форму выражения инициативы о смещении;

4) гарантии освобождаемого от должности лица.

В этом случае смещение председателя представительного органа не будет являться фактором, дестабилизирующим муниципальную власть.

Правовые основы досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления заложены в ч. 3 ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой указано, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. В названной статье данные меры ответственности предусматриваются как самостоятельные. Вместе с тем, как отмечает Е.С. Шугрина, не определена процедура привлечения к ответственности, отсутствует взаимосвязь с иными статьями Закона, в том числе в части досрочного прекращения полномочий. Так, в ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ содержится закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, где данное основание отсутствует. В то же время в ч. 3 ст. 45 этого Закона говорится не о представительном, а о выборном органе местного самоуправления. Поэтому более подробно данный вопрос должен быть урегулирован в уставе муниципального образования <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. М.: Норма, 2010. С. 344.

Вышеназванные муниципально-правовые санкции, на наш взгляд, призваны сделать муниципальную власть в лице ее органов и должностных лиц более ответственной перед населением муниципального образования. В сфере нормативно-правового регулирования целесообразно было бы включение в уставы муниципальных образований прямого указания не только на подотчетность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу муниципального образования, но и на конкретные основания применения представительным органом муниципального образования муниципально-правовых санкций.

Заключение

Модернизация современного российского права и развитие законодательства обусловлены динамикой общественного развития. Это объективные процессы, с которыми непосредственно связана дифференциация юридической ответственности на виды. В научной литературе высказано несколько позиций по данному вопросу. В ходе исследования нами были проанализированы объективные критерии (основания) классификации видов юридической ответственности в целом и основания классификации видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в частности. Главное, что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством выступает в негативно-ретроспективном виде. Она выражается в отстранении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от реализации ранее возложенной компетенции по решению вопросов местного значения и в применении к ним соответствующих муниципально-правовых санкций.

Под муниципально-правовой ответственностью предлагается понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления носит комплексный характер, он включает в себя помимо муниципально-правовой ответственности также уголовную, административную, дисциплинарную, материальную, конституционно-правовую и гражданско-правовую ответственность.

Результатом исследования стало обоснование нового подхода к разграничению муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности: не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства. Муниципально-правовая ответственность призвана охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения - сфере исключительного ведения местного самоуправления. Конституционно-правовая ответственность направлена прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти (в сфере отдельных переданных государственных полномочий) для них наступает конституционно-правовая ответственность.

Муниципально-правовые нормы (как и любые правовые нормы) действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия - санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. В диссертационном исследовании муниципально-правовые санкции рассматриваются как форма реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления за совершение муниципального правонарушения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке.

В зависимости от инстанции ответственности (т.е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

1) выражающие ответственность перед населением муниципального образования - отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

2) выражающие ответственность перед государством - роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

1) санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

2) санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

3) санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся выборными;

4) санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

1) санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск, удаление в отставку главы муниципального образования);

2) санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Муниципально-правовые санкции (меры ответственности) следует отличать от мер защиты. Мерами защиты следует признавать юридические средства правоохранительного характера, преследующие исключительно правовосстановительные цели, направленные на устранение препятствий к осуществлению права, применение которых возможно при отсутствии состава правонарушения.

Замена тотального государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в нашей стране повлекла за собой формирование урегулированного правом механизма ответственности указанных органов и лиц перед государством. В связи с этим интересным и полезным стало изучение опыта зарубежных стран, во многих из которых элементы общественной теории местного самоуправления, основанной на принципе признания свободы осуществления своих задач местными сообществами, благополучно сочетаются с элементами государственной теории, в которой местное самоуправление рассматривается как нижнее звено единой общегосударственной системы управления.

В работе рассмотрен исторический опыт реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в России, выявлена преемственность отдельных механизмов.

Практическим результатом проведенного исследования являются предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего институт муниципально-правовых санкций.

1. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должна устанавливаться обязанность назначения новых выборов в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности главы муниципального образования. Этот момент нашел свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где указано, что досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно сопровождаться одновременным назначением муниципальных выборов.

2. Следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" <1>, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства. Кроме того, теоретически возможна ситуация, когда "не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей" будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должны быть включены в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 10 апр.

3. При решении такого вопроса, как определение инстанции ответственности в связи с отзывом выборных лиц местного самоуправления, необходим единый подход. Предлагаем население муниципального образования определять как совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

4. В случае использования главой муниципального образования или главой местной администрации права на обжалование акта об отрешении от должности должно приостанавливаться решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности. Тем более что суд должен принять решение по жалобе в очень короткий срок - не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

5. В п. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяется, кто должен обратиться в суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным возложить данную обязанность на соответствующие органы прокуратуры.

Реформа местного самоуправления и сопутствующие ей изменения в муниципальном законодательстве ставят перед теорией и практикой муниципально-правовой ответственности новые проблемы, пути решения которых еще предстоит найти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел право схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, осуществлять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе и по принятию муниципальных правовых актов. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как привлечь к ответственности сход граждан, действующий неправомерно, в частности не отменяющий признанный судом незаконным муниципальный правовой акт или уклоняющийся от решения вопросов местного значения?

Для решения данной проблемы предлагается законодательное закрепление новых муниципально-правовых санкций в отношении схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления: временное осуществление органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан либо лишение сельского поселения статуса муниципального образования в форме упразднения.

Муниципальное право обладает достаточным арсеналом муниципально-правовых санкций. Главное - сделать механизмы их реализации работоспособными. В целом же совершенствование оснований и порядка применения муниципально-правовых санкций должно вести к повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при оптимальном сочетании государственного контроля и контроля гражданского общества.

Приложения

Приложение 1

Использование законодателем термина "ответственность" в

Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"

П. 2 ст. 1	Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
П. 1 ст. 5	К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: - определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; - правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
П. 1 ст. 6	К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: - правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
П. 3 ст. 7	Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
П. 5 ст. 7	Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
П. 3 ст. 20	Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
П. 1 ст. 27	Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
П. 3 ст. 32	За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
П. 8 ст. 40	Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно- процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.
П. 9 ст. 40	Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
П. 8 ст. 44	Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
П. 4 ст. 51	Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Ст. 70	Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
П. 1 ст. 71	Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Ст. 72	Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ст. 73	Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.
Ст. 74	Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.
Ст. 76	Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
П. 6 ст. 84	Формирование, рассмотрение и утверждение местных бюджетов на 2006 г. для вновь образованных муниципальных образований осуществляются органами местного самоуправления, сформированными в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Предоставление указанным органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета, территориальными органами федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам, органами Федерального казначейства, органами казначейства и финансовым органом субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, осуществляющими свои полномочия в соответствии с ч. 4 настоящей статьи, является обязательным и производится безвозмездно. Непредоставление указанных материалов и информации является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Приложение 2

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 1996 г. N 21-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 1995 ГОДА

"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ"

В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО ГРАЖДАНСКИМ

ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

--------------------------------

<*> Не приводится.

Приложение 3

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 апреля 2002 г. N 7-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ

"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО

ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ" И ЗАКОНА КОРЯКСКОГО

АВТОНОМНОГО ОКРУГА "О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,

ВЫБОРНОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В КОРЯКСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ

ЗАЯВИТЕЛЕЙ А.Г. ЗЛОБИНА И Ю.А. ХНАЕВА <*>

--------------------------------

<*> Не приводится.

Приложение 4

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 августа 2006 года

Дело N 77-Г06-3 <*>

--------------------------------

<*> Не приводится.

Приложение 5

Озерский городской суд Челябинской области

Решение по заявлению Ч. о признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении главы в отставку.

Решение

Именем Российской Федерации

16 июня 2009 г. Озерский городской суд Челябинской области в составе:

председательствующего Дубовик Л.Д.

при секретаре Каталовой Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ч. о признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении его в отставку как главы Озерского городского округа,

установил:

Ч. обратился в Озерский горсуд с заявлением о признании незаконным решения Собрания депутатов Озерского городского округа 54 от 1 июня 2009 г. об удалении его в отставку как главы Озерского городского округа N 54, просил обязать Собрание депутатов Озерского городского округа устранить допущенное нарушение в полном объеме. В обоснование заявления ссылался на то, что нормы Федерального закона N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержащие положения об удалении главы муниципального образования в отставку, не могут быть применены в отношении его в силу ст. 54 Конституции РФ, так как данный Закон устанавливает и отягчает ответственность, нормы указанного Закона подлежат применению только к правоотношениям, которые возникнут в связи с проведением выборов, назначенных после вступления в силу данного Закона. Считает оспариваемое решение незаконным потому, что в Устав Озерского городского округа не внесены соответствующие изменения об основаниях и порядке удаления главы округа в отставку. Ссылается, что в отношении его не соблюдена процедура удаления в отставку, он не был уведомлен о дате и месте проведения заседания Собрания депутатов, не был ознакомлен с обращением инициативной группы депутатов и проектом решения и лишен права дать свои объяснения при решении данного вопроса. Кроме того, считает, что решение вопроса об удалении главы в отставку возможно только с одновременным назначением лица, временного исполняющего обязанности по руководству администрацией округа, чего при вынесении оспариваемого решения сделано не было.

До начала судебного заседания Ч. направил в суд заявление, в котором помимо заявленных указал дополнительные основания требования, ссылаясь на то, что действующая редакция Устава округа не предусматривает права депутатов удалять главу муниципального образования в отставку, оспариваемый правовой акт об удалении главы в отставку не соответствует требованиям Закона, так как не содержит мотивации удаления в отставку, считает, что отсутствует предусмотренное законом основание удаления его как главы муниципального образования в отставку, так как неудовлетворительная оценка деятельности администрации не была дана, ранее действовавшей редакцией ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не была предусмотрена обязанность главы округа и местной администрации по представлению представительному органу ежегодных отчетов о результатах деятельности, кроме того, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования была дана представительным органом 13 мая 2009 г. одновременно за два отчетных периода - за 2007 и 2008 гг., что является нарушением закона.

Заявитель Ч. в судебное заседание не явился, о слушании дела надлежаще извещен, направил в суд своего представителя Изотову Л.Г.

Представитель заявителя Изотова Л.Г. поддержала в суде заявление Ч., ссылаясь на доводы, изложенные выше.

Представители Собрания депутатов Озерского городского округа - Б. и С. - в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления, считают оспариваемое решение законным и не противоречащим Уставу округа, принятым с соблюдением предусмотренных условий, порядка и процедур. Считают ошибочными доводы заявителя о невозможности применения в отношении главы округа норм Закона N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", так как данный Закон применим к главам муниципальных образований, избранных на выборах 2005 г., отсутствие в действующей редакции Устава Озерского городского округа положений об удалении главы округа в отставку не влечет невозможности применения Закона N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. Считают, что обязанности одновременного принятия представительным органом решения об удалении главы округа в отставку с решением о назначении лица, временно исполняющего его правомочия, законодательством о местном самоуправлении не предусмотрено. Особенности осуществления местного самоуправления установлены Федеральным законом "О закрытом административно-территориальном образовании". Считают, что глава округа был заблаговременно и надлежаще извещен об инициативе депутатов об удалении в отставку, дате проведения Собрания депутатов, но сам не воспользовался правом на реабилитацию, уведомив об этом перед началом заседания Собрание депутатов. Отсутствие мотивации в оспариваемом решении является недостатком юридической техники и не может служить основанием признания решения Собрания депутатов незаконным при соблюдении условий, порядка и процедур, предусмотренных Законом. Считают, что ст. 74.1 ФЗ N 131-ФЗ не предоставляет главе муниципального образования права обжалования решения об удалении в отставку в судебном порядке. Социальные гарантии при удалении главы муниципального образования предоставляются только федеральным законом, а не по усмотрению представительного органа муниципального образования.

Выслушав представителей участников процесса, допросив свидетелей, исследовав материалы дела, суд удовлетворяет заявление.

Ч. избран главой Озерского городского округа на муниципальных выборах 21 марта 2005 г., решением избирательной комиссии муниципального образования Озерск N 507 от 26 марта 2005 г. зарегистрирован главой Озерского городского округа (т. 2, л.д. 40).

24 мая 2009 г. вступил в действие Федеральный закон N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г., которым внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со ст. 74.1 которого представительный орган муниципального образования вправе удалить в отставку главу муниципального образования по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования являются:

1) решения, действия (бездействие) главы, повлекшие наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящих федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.

В соответствии с вышеуказанным Законом инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется обращением и может быть выдвинута не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов, вносится в представительный орган вместе с проектом решения об удалении главы муниципального образования, о чем уведомляются не позднее следующего дня за днем внесения обращения глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ.

Рассмотрение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ.

Срок рассмотрения представительным органом муниципального образования инициативы депутатов об удалении главы муниципального образования в соответствии с Законом составляет не более месяца со дня внесения обращения, решение об удалении главы в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Судом установлено, что Собрание депутатов Озерского городского округа состоит из 24 депутатов (т. 1, л.д. 186).

25 мая 2009 г. в Собрание депутатов Озерского городского округа поступило обращение об удалении главы Озерского городского округа в отставку, подписанное 25 мая 2009 г. 15 депутатами (т. 1, л.д. 72).

Из текста обращения депутатов следует, что основаниями выдвижения данной инициативы явились:

1) решения Собрания депутатов Озерского городского округа N 49 и 50 от 13 мая 2009 г. "Об отчете главы Озерского городского округа и деятельности администрации Озерского городского округа" за 2007 и 2008 гг.;

2) дополнительными основаниями - неисполнение в течение трех и более месяцев главой округа обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.

Указанные в обращении депутатов Озерского городского округа основания инициирования отставки главы округа предусмотрены пп. 2 и 3 ст. 74.1 (в ред. ФЗ N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г.).

Данное обращение с проектом решения Собрания депутатов также было направлено в адрес губернатора Челябинской области.

1 июня 2009 г. губернатором Челябинской области в адрес Собрания депутатов Озерского ГО направлено письменное мнение о том, что он не возражает против рассмотрения представительным органом вопроса об удалении главы Озерского городского округа в отставку (т. 1, л.д. 130).

1 июня 2009 г. Собрание депутатов Озерского городского округа приняло решение за N 54 об удалении главы Озерского городского округа в отставку (т. 1, л.д. 6).

1 июня 2009 г. на Собрании депутатов Озерского городского округа из 24 депутатов присутствовало 22 депутата, за принятие решения об удалении главы Озерского городского округа в отставку проголосовал 21 депутат, 1 депутат не принял участие в голосовании.

Суд признает несостоятельными доводы представителей Собрания депутатов Озерского городского округа о невозможности обжалования в судебном порядке решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы Озерского городского округа.

Отсутствие указания в самой ст. 74.1 (в ред. ФЗ от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ) о праве на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица.

Согласно ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Российской Федерацией, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, данное положение во взаимосвязи со ст. 46 Конституции РФ призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов граждан, в том числе заявителя, чьи права затронуты в процессе удаления его, как главы муниципального образования, в отставку.

Вышеприведенные выводы суда основаны в том числе и на правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ N 7-П от 2 апреля 2002 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" "в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева".

Согласно гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ граждане вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если считают, что нарушены их права и свободы.

Право на судебную защиту главы муниципального образования, удаленного в отставку, должно служить предупреждению необоснованному удалению в отставку.

Судом установлено, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа N 54 от 1 июня 2009 г. не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст. 74.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003 г. (с учетом внесенных изменений в Закон ФЗ N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г.) оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения.

Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. (т. 1, л.д. 103 - 110) также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом.

Как пояснили суду председатель Собрания депутатов Озерского городского округа Б., депутаты С., В., С., П., основанием принятия Собранием депутатов Озерского городского округа решения об удалении в отставку главы Озерского городского округа послужила неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, а именно за 2007 и 2008 гг.

В соответствии со ст. 35 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в редакции, действовавшей до внесения в него изменений ФЗ N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г., в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение, отмена местных налогов и сборов;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и т.д., иные полномочия представительных органов определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (п. 10).

В соответствии со ст. 43 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования. Согласно Уставу муниципального образования Озерский городской округ, принятому решением Собрания депутатов ОГО N 48 от 29 июня 2005 г., зарегистрированному в Минюсте РФ 29 ноября 2005 г. (т. 1, л.д. 16 - 71), гл. 23 п. 22, в исключительной компетенции Собрания депутатов находится принятие решений по ежегодному отчету главы городского округа о своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации. Глава городского округа ежегодно представляет населению и Собранию депутатов отчет о своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации (п. 5 гл. 31).

Как установлено в суде, отчет главы Озерского городского округа и возглавляемой им администрации за 2007 г. обсуждался на Собрании депутатов Озерского городского округа 14 мая 2008 г.

Из протокола заседания Собрания депутатов от 14 мая 2008 г. (т. 1, л.д. 141 - 144) следует, что в повестку заседания Собрания депутатов был поставлен вопрос "Об отчете главы округа о своей деятельности и деятельности администрации Озерского городского округа за 2007 г.", а на голосование поставлен вопрос "О принятии отчета о деятельности администрации в 2007 г.".

Решение "о принятии отчета" Собранием депутатов Озерского городского округа не принято, неудовлетворительная оценка деятельности главы округа и возглавляемой им администрации представительным органом местного самоуправления за 2007 г. не дана.

Суд признает несостоятельными утверждения председателя Собрания депутатов Озерского городского округа - Б., депутатов С., В., С., П., допрошенных в качестве свидетелей, о том, что непринятие Собранием депутатов отчета главы Озерского городского округа за 2007 г. означает неудовлетворительную оценку деятельности главы округа, поскольку вопрос о даче неудовлетворительной оценки деятельности главы округа и администрации округа на обсуждение депутатов не ставился, голосование по этому вопросу не проводилось, решение об этом Собранием депутатов Озерского городского округа принято не было.

Кроме того, судом установлено, что 13 мая 2009 г. Собранием депутатов Озерского городского округа приняты решение N 49 - "дать неудовлетворительную оценку деятельности главы Озерского городского округа Ч. по результатам его отчета за 2007 г." и решение N 50 - "дать неудовлетворительную оценку деятельности главы Озерского городского округа Ч. по результатам его отчета за 2008 г." (т. 1, л.д. 91 - 92).

Несмотря на отсутствие в Уставе Озерского городского округа конкретных сроков представления отчетов главы округа о его деятельности и деятельности возглавляемой им администрации, он содержит указание на периодичность представления отчетов и принятия решений по ним представительным органом ежегодно.

Действующим законодательством и Уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им администрации не предусмотрено.

Вопреки этому депутаты Озерского городского округа 13 мая 2009 г. повторно поставили на обсуждение вопрос об оценке деятельности главы Озерского городского округа за 2007 г.

Как следует из протокола заседания Собрания депутатов от 13 мая 2009 г. (т. 1, л.д. 145 - 158), показаний свидетелей - депутатов С., В., С. и П., 13 мая 2009 г. отчет главы Озерского городского округа за 2007 г. на Собрании депутатов не обсуждался, после вынесения на повестку вопроса "Об отчете главы Озерского ГО о его деятельности и деятельности возглавляемой им администрации в 2007 г." депутатом В. был оглашен проект решения "О даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского ГО по результатам отчета за 2007 г." и проведено голосование по проекту решения.

Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа N 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 гг. Собранием депутатов не дана вообще.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что установленных Законом - ст. 74.1 (в ред. ФЗ N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г.) - оснований удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озерского городского округа и возглавляемой им администрации.

Доводы председателя Собрания депутатов Б. об опечатке в протоколе заседания Собрания от 13 мая 2009 г., а именно ошибочном указании о голосовании только за принятие решения о даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского городского округа по результатам его отчета за 2008 г., в то время как в протоколе следовало указать и о голосовании за дачу неудовлетворительной оценки деятельности возглавляемой главой округа администрацией, суд отвергает, так как она не устранена, текст протокола заседания Собрания депутатов от 13 мая 2009 г. полностью совпадает с текстом решения Собрания депутатов N 54 от 13 мая 2009 г.

Анализ собранных доказательств по делу позволяет суду прийти к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения представительным органом об удалении главы Озерского городского округа Ч. в отставку 1 июня 2009 года.

Вместе с тем суд признает ошибочными, основанными на неправильном толковании норм права доводы представителя заявителя Изотовой Л.Г. о том, что положения ст. 74.1 (в ред. ФЗ N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г.) об удалении в отставку главы муниципального образования не могут быть применены в отношении заявителя как избранного до издания Закона на муниципальных выборах в 2005 г.

Сам Закон N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не содержит указания на то, что его положения не распространяются на глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего Закона, следовательно, после вступления Закона в силу, т.е. с 24 мая 2009 г., его положения могут быть применены в отношении глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего Закона, т.е. на выборах в 2005 г.

Удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Статья 54 Конституции РФ говорит о том, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Ответственность представляет собой обязанность лица отвечать за противоправные действия, т.е. за совершенные правонарушения. Ответственность бывает: уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой. Удаление в отставку - это основание досрочного прекращения полномочий.

ФЗ N 90 от 7 мая 2009 г. вносит изменения в основной Закон N 131-ФЗ от 06.10.2003 в части: дополнения вопросов исключительной компетенции представительного органа (п. 10 ч. 10 ст. 35 - принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку); дополнения случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (п. 2.1 ч. 6 ст. 36 - удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 ФЗ N 131-ФЗ).

Размещение ст. 74.1 "Удаление главы муниципального образования в отставку" в гл. 10 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью.

Суд также признает ошибочными доводы представителя заявителя Изотовой Л.Г. о невозможности принятия представительным органом местного самоуправления решения об удалении в отставку главы муниципального образования без одновременного принятия решения о назначении лица, временно исполняющего обязанности, поскольку Закон такого условия не содержит.

Ошибочными являются также доводы представителя заявителя Изотовой Л.Г. о невозможности принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы округа в отставку ввиду отсутствия положений об этом в Уставе Озерского городского округа.

По общему правилу отдельные положения законодательства о местном самоуправлении, в которых нет указания на применение их после внесения в Устав (содержащие формулировки "в соответствии с Уставом", "на основании Устава", "в порядке, определяемом Уставом" и т.д.), действуют непосредственно, т.е. являются правовыми нормами прямого действия и могут применяться, будучи не внесенными в Устав.

Статья 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которую ратифицировала Российская Федерация, определяет, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или Законом.

Статья 5 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Статья 7 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяет, что муниципальные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону.

Поэтому, если муниципальный правовой акт противоречит ФЗ N 131-ФЗ, действует норма Федерального закона.

Однако признание судом несостоятельными отдельных доводов заявителя не влияет на выводы суда о незаконности и необоснованности оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении в отставку главы Озерского городского округа.

В соответствии с Законом N 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку требуется обеспечение заблаговременного получения главой муниципального образования уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом решения об удалении в отставку, предоставление возможности дать объяснения депутатам по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Несмотря на то что судом установлено, что глава Озерского городского округа 29 мая 2009 г. (когда он не находился в отпуске) в аэропорту Баландино в г. Челябинске был надлежаще извещен председателем Собрания депутатов Озерского городского округа об имеющемся обращении депутатов об удалении его в отставку, дате и месте проведения заседания Собрания депутатов Озерского городского округа по этому вопросу и проекте решения Собрания депутатов, но отказался принять указанные документы, о чем свидетельствует акт об отказе от получения документов (т. 1, л.д. 11), объяснения председателя Собрания депутатов Озерского городского округа Б. и показания свидетеля С. в судебном заседании, а также направленное главой округа 1 июня 2009 г. в Собрание депутатов сообщение факсом о том, что ему известно об обращении депутатов о его удалении в отставку и рассмотрении вопроса на заседании Собрания и он представит особое мнение по этому вопросу после выхода из отпуска (т. 1, л.д. 131), это обстоятельство не влияет на вывод суда о незаконности оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа N 54 от 1 июня 2009 г.

В соответствии со ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, местного самоуправления, должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

Удовлетворяя заявление о признании незаконным оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа, суд отменяет его.

На основании вышеизложенного, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" N 90-ФЗ от 7 мая 2006 г., руководствуясь ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Ч. - удовлетворить.

Признать решение Собрания депутатов Озерского городского округа N 54 от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа Ч. незаконным и отменить.

Решение может быть обжаловано в Челябинский областной суд в течение 10 дней через Озерский городской суд.

Председательствующий: Л.Д. Дубовик.

Решение вступило в законную силу: 21 июля 2009 г.