§ 2. Отзыв выборных лиц местного самоуправления

Проблема ответственности выборных лиц местного самоуправления перед источником власти привлекает внимание ученых и практических работников в сфере местного самоуправления. Исследование отзыва как одной из мер муниципально-правовой ответственности перед населением муниципального образования продиктовано необходимостью ее активного использования, а также существующими пробелами в законодательстве по вопросам отзыва.

Зарубежный опыт свидетельствует, что негативная оценка отклоняющегося поведения и характер наступающих неблагоприятных последствий для выборных лиц местного самоуправления могут выражаться в такой мере муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления. Хотя в ряде демократических стран институт отзыва отсутствует, считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Депутат "должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести", он "не должен подпадать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей" <1>. Императивный депутатский мандат прямо запрещен законодательством ряда государств. Так, ст. 27 Конституции Франции устанавливает, что "всякий императивный мандат является недействительным" <2>. В ст. 77 Конституции земли Гессен сказано, что "депутаты являются представителями всего народа" <3>.

--------------------------------

<1> Прело М. Конституционное право Франции. М.: Изд. иностранной литературы, 1957. С. 453.

<2> Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1989. С. 37.

<3> Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 107.

Отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, "25% от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12% от этого числа (Калифорния)" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Часть общая / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 365.

Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей: подписи должны быть собраны в короткий срок в нотариально удостоверенной форме, к тому же в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Японии на местном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты демократические институты управления. Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает право местных жителей на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами отзыва могут быть депутаты муниципального собрания либо глава органа местного самоуправления. Закон содержит целую главу, в которой определен механизм практического осуществления права на отзыв. Здесь установлены нормы сбора подписей под требованием принять к рассмотрению вопрос об отзыве: не менее 1/3 - при требовании отстранения главы органа местного самоуправления, депутата муниципального собрания (в последнем случае - 1/3 от числа избирателей по его выборному округу). Комитет по контролю за выборами, признав достаточность и достоверность такого требования, обязан назначить голосование. Требование удовлетворяется, если оно поддержано большинством принявших участие в голосовании избирателей.

На практике, однако, собрать необходимое число подписей местных жителей - задача не из легких. И даже если это произойдет, депутаты муниципального собрания имеют право выступить против законодательной инициативы граждан, посчитав ее неуместной. Проверки инспекционного комитета по запросу жителей не всегда результативны, так как зачастую проводятся формально. Вместе с тем обязательность публичного выражения официальной реакции местных властей на запрос делает саму инспекцию необходимой, что в ряде случаев само по себе может привести к желательной для граждан огласке ошибочных или несправедливых действий чиновников.

Статистика же свидетельствует, что в 1947 - 1983 гг. местные жители в Японии использовали свое право требовать отзыва глав органов местного самоуправления 516 раз, отзыва депутатов муниципальных собраний - 204. Один из ярких примеров проявления непосредственной демократии - отзыв в 1989 г. мэра г. Дзуси по требованию местных жителей, выразивших возмущение тем, что он поддержал план Управления национальной обороны о строительстве казарм для американских военнослужащих, для чего предлагалась вырубка лесного массива <1>.

--------------------------------

<1> Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь - Япония. 1995. N 7. С. 35.

Статья 112 Конституции Республики Куба содержит положение о том, что "мандат делегатов муниципальных Ассамблей народной власти отзывается только избирателями, которые могут осуществлять это право в любое время в соответствии с порядком, устанавливаемым законом" <1>.

--------------------------------

<1> Табио Ф.А. Комментарий к социалистической Конституции Республики Куба / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Прогресс, 1986. С. 262.

Процедура отзыва закреплена Избирательным законом страны. Депутаты муниципальных Ассамблей народной власти могут быть отозваны избирателями округа, в котором были избраны, если они не оправдывают оказанного им доверия.

Процесс отзыва мандата делегата муниципальной Ассамблеи начинается по предложению как минимум 20% избирателей округа, по которому он был избран. Предложение об отзыве делегата представляется в письменной форме председателю соответствующего исполкома, который в свою очередь передает это предложение отзываемому делегату. Последний в десятидневный срок вправе письменно изложить оправдывающие его обстоятельства.

По окончании данной процедуры председатель созывает муниципальную Ассамблею и доводит до ее сведения предложение об отзыве и объяснения отзываемого. На этом же заседании Ассамблея постановляет созвать избирателей округа, по которому был избран отзываемый, чтобы они высказались за отзыв или против него.

Решение об отзыве мандата делегата может быть принято лишь в том случае, если за него проголосовало более половины избирателей округа, по которому он был избран, и если в голосовании приняло участие более половины избирателей округа.

Согласно Закону о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики <1>, отзыв депутатов, непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей соответствующего избирательного округа. Любой гражданин или любая избирательная единица может выдвинуть требования об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутата обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.

--------------------------------

<1> Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1984. С. 39.

Как показывает анализ законодательства зарубежных стран (Япония, Куба, КНР), обоснованность и достоверность требования населения о назначении голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления проверяются не судебными органами, а специальными комитетами, причем основания для возбуждения процедуры отзыва не всегда носят правовой характер. Также следует отметить, что такая мера муниципально-правовой ответственности, как отзыв, применяется сравнительно редко и носит исключительный характер. Тем не менее законодательное закрепление права граждан на отзыв выборных лиц местного самоуправления обеспечивает обратную связь между населением и муниципальной властью, делая последнюю более ответственной.

В России право на отзыв выборных лиц, в частности депутатов, появилось вместе с рождением Советов. 23 ноября 1917 г. по инициативе В.И. Ленина ВЦИК принял Декрет "О праве отзыва делегатов" <1>. Примечательно, что в самом Декрете механизм отзыва реально отсутствовал. Фактически он отождествлялся с перевыборами. В Декрете законодательно было закреплено положение о том, что "какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных" <2>. Тем самым право отзыва проецировалось в первую очередь на Учредительное собрание, а в дальнейшем и на Советы как на новые органы власти.

--------------------------------

<1> История советской Конституции (в документах). 1917 - 1956. М.: Госюриздат, 1957. С. 68 - 69.

<2> Там же. С. 68.

Как известно, в Учредительном собрании, сформированном в ноябре 1917 г. на выборах по партийным спискам, у большевиков не оказалось большинства мандатов. На первом заседании Учредительного собрания 5 января 1918 г. большевикам не удалось провести через собрание принятие Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а также ряд важнейших декретов: о мире, о земле и др. И уже на следующий день, 6 января 1918 г., ВЦИК принял Декрет "О роспуске Учредительного собрания", в котором отмечалось, что революция выдвинула Советы как массовую организацию всех трудящихся и что Учредительное собрание не представляет волю народа. В представительном органе, сформированном по партийным спискам, соотношение политических сил большевикам было не изменить иным путем, кроме перевыборов. После роспуска Учредительного собрания 10 января 1918 г. собрался III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, на котором присутствовали 710 делегатов, из которых 434 были большевиками <1>.

--------------------------------

<1> История государства и права России: Учебник / Под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект, 1999. С. 285.

В дальнейшем норма об отзыве была включена в Конституции РСФСР 1918 и 1925 г. Устанавливалось, что "избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы" <1>. Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации государственной власти. Конституция СССР 1936 г. содержала прямое указание на то, что депутат может быть отозван "по решению большинства избирателей в установленном законом порядке" <2>. В 20 - 30-е гг. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских Советов. В литературе отмечается, что широкое использование права отзыва "стало мощным рычагом очищения советских органов от меньшевиков, эсеров и пролезших кое-где в состав Советов эксплуататорских элементов" <3>. Результаты такого "очищения" от оппозиции были действительно впечатляющими. По данным официальной статистики того времени, за первое полугодие 1933 г. только в Западно-Сибирском крае более 75% сельских Советов были "охвачены" отзывами депутатов. В феврале - марте 1933 г. из них было отозвано 13 043 депутата. В 53 районах Центрально-Черноземной области из 2028 сельских Советов было полностью переизбрано 576 (почти 28%). Примерно 15% отзывов было осуществлено за "искривление классовой линии" <4>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 156.

<2> Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. N 283. Ст. 142.

<3> История советского государства и права: В 3 кн. Кн. 1 / Под ред. А.П. Косицина. М.: Наука, 1968. С. 134.

<4> Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов // Советское государство. 1934. N 5. С. 67.

Право отзыва депутатов, провозглашенное буквально с первых дней советской власти, получило законодательное оформление лишь спустя 40 лет. Первый такой акт был принят в 1959 г. - Закон СССР "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР" <1>. В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривающие отзыв депутатов местных Советов, в частности Закон РСФСР "О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" <2>. В СССР и в РСФСР отзыву могли подлежать судьи и народные заседатели <3>.

--------------------------------

<1> Ведомости СССР. 1959. N 44. Ст. 222.

<2> ВВС РСФСР. 1979. N 51. Ст. 1273.

<3> Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "О порядке отзыва народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. N 28. Ст. 978.

Анализируя советское законодательство об отзыве, можно отметить следующее. Право отзыва депутата провозглашалось как выражение полновластия советского народа и как гарантия действительной ответственности депутата перед избирателями. Процедура отзыва представляла собой волеизъявление избирателей соответствующего округа, выраженное путем голосования. По каким же основаниям депутат мог быть отозван? Закон РСФСР "О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" предусматривал два основания: "Если он (депутат) не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата" (ст. 1) <1>. Первое основание отзыва сформулировано в негативной форме - "не оправдал доверия избирателей". Такая формулировка дезориентирует и депутатов, и избирателей, так как "оправдывание доверия" - слишком субъективное понятие. Второе основание - "совершение действий, недостойных высокого звания депутата" - является слишком широким, так как под такие действия могут подпадать дисциплинарные, уголовные, административные правонарушения, а также аморальные проступки. В данном случае основания отзыва имеют в большей мере морально-политическую окраску, нежели правовую.

--------------------------------

<1> ВВС РСФСР. 1979. N 51. Ст. 1273.

Главными действующими лицами в процедуре отзыва были вовсе не избиратели, а выборные органы общественных организаций и руководители Советов. Как это ни странно, но избиратели оказались исключенными даже из перечня субъектов возбуждения отзыва.

Депутату, в отношении которого ставился вопрос об отзыве, предоставлялось право дать объяснения "в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об его отзыве" (ст. 3) <1>.

--------------------------------

<1> ВВС РСФСР. 1979. N 51. Ст. 1273.

Назначение проведения голосования об отзыве депутата осуществлял Совет. Общественным организациям, коллективам, равно как и каждому гражданину РСФСР, обеспечивалось право беспрепятственной агитации за отзыв или против отзыва депутата, но сроки проведения агитации законом не регламентировались.

Следует иметь в виду и то, что советское законодательство об отзыве предусматривало открытое голосование, которое проходило на собраниях избирателей соответствующего избирательного округа, что, безусловно, нарушало свободу волеизъявления.

Для проведения голосования по отзыву формировалась окружная комиссия, состав которой утверждался исполкомом соответствующего Совета народных депутатов. В нее входили представители "от организаций Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативных и других общественных организаций, от трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям" (ст. 7) <1>. В компетенцию окружной комиссии входило наблюдение за исполнением Закона об отзыве, подсчет голосов, поданных по округу за отзыв и против отзыва депутата, определение результатов голосования, а также направление в исполком соответствующего Совета народных депутатов протокола о результатах голосования.

--------------------------------

<1> Там же.

Депутат считался отозванным, "если за отзыв голосовало большинство избирателей данного избирательного округа" (ст. 10) <1>. Результаты голосования подлежали опубликованию не позднее пяти дней после определения результатов голосования. Законодательством предусматривалась подача жалоб на нарушение порядка проведения голосования об отзыве депутата, но процессуальные сроки обжалования не устанавливались.

--------------------------------

<1> Там же.

Несмотря на присущие советскому законодательству об отзыве недостатки, заметим, что в период с 1959 по 1991 г. было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов <1>.

--------------------------------

<1> Стенографический отчет заседания Верховного Совета СССР. Пятая сессия. Бюллетень N 72. М., 1991. С. 26.

Анализ исторических документов и литературы показывает, что отзыв в нашей стране с самого начала своего существования был подчинен узко понимавшимся классовым интересам, а затем интересам корпоративным. Кого и по каким основаниям отзывать, кому вместо отзыва предложить добровольную отставку в виде досрочного прекращения полномочий - эти вопросы решали в первую очередь партийные органы. Инициатива "снизу" не поощрялась.

Так, например, 14 апреля 1986 г. общее собрание сотрудников Кировской областной инспекции по качеству товаров и торговле обоснованно возбудило ходатайство об отзыве депутата Кировского городского Совета Э.В. Шашкиной. Решение общего собрания в исполкоме и горкоме партии было признано "поспешным и необоснованным". В отделе оргпартработы горкома партии прямо заявили, что эту инициативу коллектива надо было "согласовать в райкоме" и что "если надо будет кого отозвать, вам подскажут". При этом мандатная комиссия Кировского городского Совета под председательством Р. Целищевой решила вопрос об отзыве Э.В. Шашкиной на рассмотрение городского Совета не выносить <1>.

--------------------------------

<1> Пархомовский Э. Почему избиратели не смогли отозвать депутата // Известия. 1986. 6 июля. С. 2.

Во многом опыт реализации института отзыва в советский период свидетельствует не в его пользу. Вероятно, поэтому в период современных реформ у законодателя сложилось негативное отношение к нему. Мнения ученых и практиков также разделились. Одни утверждают, что институт отзыва наряду с наказами избирателей и отчетами депутата перед избирателями является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавших в его избрании. Анализируя прошлое и настоящее императивного мандата, А.В. Малько и В.Н. Синюков приходят к выводу, что "отмена права отзыва повысит ответственность депутата в выборе определенной позиции, а значит, сделает его более свободным. Такая отмена повысит ответственность и самих избирателей, которые будут знать, что выбирают депутата на все пять лет. Это заставит их тщательнее, качественнее избирать из кандидатов именно достойного. Наличие же права отзыва в какой-то мере "расслабляет" избирателей при голосовании, создавая потенциальную возможность "в случае чего" дернуть за эту "ниточку" и должным образом наказать непокорного, неугодного для каких-то групп депутата" <1>.

--------------------------------

<1> Малько А.В., Синюков В.Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее // Правоведение. 1992. N 2. С. 22.

Считаем, что с этим согласиться нельзя. Еще более двухсот лет назад, практически одновременно со становлением парламентаризма, Руссо писал: "Английский народ считает себя свободным, он обманывается; он свободен единственно во время выборов; лишь выборы окончены, он становится рабом - он ничто" <1>. Народ должен определять свои политические пристрастия не только на выборах, один раз в несколько лет, за ним должно закрепляться право быть постоянно включенным в деятельность представительных органов власти, в том числе посредством отзыва депутатов.

--------------------------------

<1> Иванченко А.В. Законодательство об отзыве депутатов // Советское государство и право. 1991. N 10. С. 30.

П.П. Глущенко и В.В. Пылин характеризуют отзыв выборных лиц местного самоуправления не только как одно из средств контроля избирателей за осуществлением ими своих полномочий, но и как "форму ответственности выборных лиц перед избирателями" <1>. Они отмечают при этом, что "право отзыва не должно быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата или выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности. Право отзыва должно, как правило, использоваться в случаях, когда исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата или выборного должностного лица" <2>. Мы разделяем мнение П.П. Глущенко и В.В. Пылина и считаем, что сам смысл данной меры ответственности предполагает ее некий чрезмерный характер, когда иных возможностей воздействия на выборных лиц уже не осталось.

--------------------------------

<1> Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: Учеб. пособие. СПб.: Изд. Михайлова В.А., 2000. С. 96.

<2> Там же. С. 96.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит норм об отзыве. Порой подчеркивается, что тем самым Конституция имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. Но Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 24 декабря 1996 г. <1> признал не противоречащим Конституции установление законами субъектов Российской Федерации института отзыва депутата представительного органа. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Институтом отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями. Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией статуса этого лица как гражданина. Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации признается правомерность установления института отзыва как одной из форм непосредственной демократии. Опираясь на собственный исторический опыт, опыт зарубежных стран, следует не отказываться от института отзыва, а сделать его максимально эффективным.

Возможность отзыва депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время законодательно не закреплена. Начиная с середины 1990-х гг., институт отзыва стал закрепляться на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне. Уже к 1998 г. в 35 субъектах Российской Федерации было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве, в том числе 5 - об отзыве высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, 25 - об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, 5 - об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 - об отзыве глав муниципальных образований, 16 - об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления <1>. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явилось положение, содержащееся в п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>, где закреплялась возможность отзыва депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если такой отзыв предусмотрен уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Из смысла этой нормы следует, что каждое муниципальное образование само определяло судьбу института отзыва выборных лиц местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Приложение к Постановлению ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. N 156/1075-II "О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 1998. N 11. С. 31.

<2> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Таким образом, не все граждане Российской Федерации, согласно Федеральному закону 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", имели право применить к выборным лицам местного самоуправления такую меру ответственности, как отзыв, все зависело от того, закреплено право на отзыв в уставе муниципального образования или нет.

Такой подход законодателя представляется неправильным, поскольку, с одной стороны, депутаты представительного органа муниципального образования, принимающие устав, вовсе не заинтересованы в установлении для себя дополнительной юридической ответственности, с другой стороны, даже если отзыв закреплен в уставе муниципального образования, депутаты могут в любое время по конъюнктурным соображениям его исключить.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" единственным основанием для применения такой меры ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления, могла быть утрата ими доверия населения. Причины и суть утраты доверия к выборному лицу федеральным законом не определялись.

В юридической науке по проблеме определения оснований отзыва мнения ученых разделились. Одни авторы считают предпочтительным устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва <1>. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо морально-политического понимания утраты доверия населения как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания: неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами <2>.

--------------------------------

<1> Нудненко Л.А. Досрочный отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - конституционный деликт // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: МГУ, 2001. С. 393.

<2> Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 39.

В модельном законе "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" <1>, разработанном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, под утратой депутатом доверия избирателей предлагается понимать невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

--------------------------------

<1> Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. N 1.

В Законе Кировской области от 4 ноября 1999 г. N 144-ЗО "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" <1> приведенное определение утраты доверия дополнено совершением проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавших негативный общественный резонанс.

--------------------------------

<1> Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. N 7.

В Законе Тюменской области от 22 марта 1999 г. N 93 "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области" <1> к основаниям утраты доверия населения отнесены невыполнение выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей; нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, Тюменской области, муниципального образования; совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления; нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих полномочий.

--------------------------------

<1> Закон Тюменской области от 22 марта 1999 г. N 93 "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области" // Вестник Тюменской областной Думы. 1999. N 2.

На наш взгляд, нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей, - это событие, которое наступает, как правило, не по воле субъектов правоотношений. Безусловно, нетрудоспособность - это основание досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления, но не в виде его отзыва населением.

В Республике Коми, Тамбовской, Кемеровской, Курганской областях невыполнение выборным лицом возложенных на него обязанностей, грубое нарушение им Конституции Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования служат самостоятельными основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления наряду с утратой доверия.

Возникает вопрос: может ли население муниципального образования самостоятельно определить, было ли грубое нарушение выборным лицом местного самоуправления Конституции Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования? На наш взгляд, нет, и подтверждением тому служат положения ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где сказано, что в случае нарушения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования ответственность наступает перед государством, а не перед населением.

Согласно позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" <1>, основания отзыва не должны допускать расширительную интерпретацию и субъективную оценку деятельности выборного лица местного самоуправления. Перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей как основание отзыва выборного лица местного самоуправления, должен включать конкретные действия (бездействие), а не общую негативную оценку его деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами. Конституционный Суд подчеркивает, что в противном случае могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 10 апр.

С начала разработки законодательства субъектов Российской Федерации об отзыве накоплен определенный опыт реализации гражданами права непосредственно привлекать выборных лиц местного самоуправления к ответственности. На муниципальном уровне за период 1996 - 1998 гг. инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления, голосование состоялось в 8 случаях, были отозваны 2 депутата. Отзывы глав муниципальных образований инициировались в 66 случаях, голосование проводилось в 24 муниципальных образованиях, 13 глав было отозвано. После инициирования отзыва 9 глав муниципальных образований сложили с себя полномочия, не дожидаясь результатов голосования <1>. Эти данные позволяют отметить, что народ определяет свои политические пристрастия не только на выборах, он может и должен быть постоянно включенным в деятельность выборных органов власти.

--------------------------------

<1> Постановление ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. N 156/1075-II "О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 1998. N 11.

Формально Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" институт отзыва выборных лиц местного самоуправления был установлен, хотя, как было выяснено, носил факультативный характер.

Ситуация изменилась в связи с вступлением в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. В ст. 71 названного Закона сказано, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Следовательно, мы видим, что законодатель исключил альтернативность закрепления права граждан на отзыв выборных лиц местного самоуправления и что такая мера муниципально-правовой ответственности, как отзыв, должна быть включена в устав каждого муниципального образования (ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

--------------------------------

<1> РГ. 2003. 8 окт.

Под отзывом выборного лица местного самоуправления мы предлагаем понимать меру муниципально-правовой ответственности выборного лица местного самоуправления перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избирателей.

Характеризуя отзыв выборных лиц местного самоуправления как меру ответственности, можно отметить следующее.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> уточнено содержание оснований для отзыва. Это могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица местного самоуправления. От такого основания отзыва, как утрата доверия населения, носившего больше морально-политический характер, нежели юридический, законодатель отказался, как и предлагалось рядом ученых. Кроме того, закрепляется необходимость предварительного подтверждения факта правонарушений в судебном порядке. На наш взгляд, обязательность судебного подтверждения факта совершения правонарушения выборным лицом местного самоуправления значительно усложняет процедуру отзыва. Мы считаем, что следует придерживаться позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" <2>, где сказано, что применение отзыва допускается в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, т.е. по своему характеру основание отзыва должно быть таким, что в принципе может быть предметом обсуждения и анализа суда.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> РГ. 2002. 10 апр.

Субъектами отзыва могут выступать депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. При этом Федеральный закон 2003 г. в ст. 2 дает определения понятий всех вышеназванных субъектов, что, несомненно, придает определенность муниципально-правовым отношениям. Обращает на себя внимание определение выборного должностного лица местного самоуправления, которым, согласно Закону, является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Следовательно, глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из своего состава, отзыву не подлежит. Очевидно, лишение полномочий данного должностного лица в руках органа, его избравшего.

Инстанцией ответственности выступает население муниципального образования. Однако законодатель, определяя население муниципального образования в качестве субъекта, наделенного исключительным правом привлечения к ответственности выборных лиц местного самоуправления, не дает определения понятию "население муниципального образования", что, на наш взгляд, является недостатком правового регулирования.

Восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в своих нормативно-правовых актах вводят юридическое понятие населения.

Так, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области <1> определяет население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.

--------------------------------

<1> Закон Саратовской области от 28 апреля 1995 г. "О местном самоуправлении в Саратовской области" // Саратов. 1995. 19 мая. N 90.

В уставе муниципального образования "Город Сыктывкар" <1> термин "население муниципального образования" не используется вообще, зато вводится понятие местного сообщества. Согласно уставу, местное сообщество составляют граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования "Город Сыктывкар" и объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения.

--------------------------------

<1> Устав муниципального образования "Город Сыктывкар" от 16 июля 1998 г. // Панорама столицы. 1998. N 42. 22 окт.

Устав муниципального образования "Город Киров" <1> устанавливает, что население муниципального образования составляют граждане Российской Федерации, которые постоянно или преимущественно проживают на его территории, и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

--------------------------------

<1> Устав муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130.

Приведенные определения не во всем соответствуют федеральному законодательству. Следует иметь в виду, что, когда речь идет об отзыве депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, под населением, имеющим право участвовать в процедуре отзыва, понимается совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

Важным является и вопрос о процедуре отзыва, а именно такой ее аспект: каким количеством голосов выборное лицо местного самоуправления может быть отозвано. По Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

На наш взгляд, указанная норма сделает отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на практике нереализуемым. При решении данного вопроса следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства.

Кроме того, возможна ситуация, когда "не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей" будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, по нашему мнению, должна быть включена в текст Закона.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержатся гарантии для выборных лиц местного самоуправления. Во-первых, инициирование голосования об отзыве возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения на выборах, во-вторых, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, в-третьих, результаты голосования по отзыву могут быть обжалованы в судебном порядке.

Считаем необходимым повысить уровень гарантий инициаторам отзыва. Закон должен гарантировать инициаторам возбуждения вопроса об отзыве при соблюдении ими установленного порядка обязательность назначения голосования по отзыву.

Содержательная сторона отзыва представляет собой негативную оценку поведения выборного лица местного самоуправления, отклоняющегося от муниципально-правовых предписаний, и одновременно сам характер наступающих неблагоприятных последствий в виде лишения специального муниципально-правового статуса.

В то же время отзыв выступает и как институт прямой демократии, выражающий взаимоотношения выборных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. А. Лепс отмечает, что "если народ обладает правом избрания парламента, но не наделен правом отозвать или каким-либо образом призвать выборных лиц к ответственности, тезис о народном суверенитете не реализован должным образом" <1>.

--------------------------------

<1> Лепс А. Критический обзор эстонского законодательства // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. N 3, 4. С. 33.

В современной России для обеспечения реальной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от населения принципиальное значение имеют заинтересованность и самоорганизация жителей, осознание ими своих первичных прав по отношению к формируемым им органам и избираемым лицам. Препятствиями для применения такой меры ответственности, как отзыв, служат так называемое политическое отчуждение личности, низкий уровень вовлеченности населения муниципального образования в деятельность по управлению общими делами.

Еще более серьезной проблемой в реализации права граждан на отзыв видится тенденция к замене прямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов косвенными и переход от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной на выборах в представительные органы муниципальных образований. Уже сейчас проблематичным становится отзыв таких выборных лиц, как:

- депутат представительного органа муниципального образования, избранный по смешанной или пропорциональной избирательной системе;

- депутат представительного органа муниципального района, получивший мандат как представитель от органа местного самоуправления городского или сельского поселения.

Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Данная норма не может быть применена в отношении вышеназванных лиц, которые в конечном итоге освобождаются от какой-либо ответственности перед избирателями. Еще К. Маркс писал, что "провинция имеет право, при заранее предписанных условиях, сотворить себе этих богов (депутатов), но, сотворив их, она тотчас же, подобно идолопоклоннику, должна забыть, что эти боги - дело ее рук" <1>. В действительности "свободный мандат" депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе, является фикцией. Принадлежность депутатов к партии сводит на нет "свободный мандат" депутата и вместе с тем лишает избирателей права отзыва.

--------------------------------

<1> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 46.

Мы считаем, что на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предпочтительнее использовать мажоритарную избирательную систему. Она в большей степени отвечает интересам населения, особенностям выборов в муниципальных образованиях, где люди хорошо друг друга знают, и предоставляет возможность в случае необходимости провести голосование по отзыву в отношении избранных лиц.

Установить ту или иную избирательную систему на муниципальных выборах вправе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующим законом субъекта Российской Федерации. В отношении депутата представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, избранных по мажоритарной избирательной системе, у избирателей имеется реальная возможность отзыва при наличии правовых оснований.

При условии достаточной правовой базы, регулирующей процедуру отзыва, с учетом всех "за" и "против" можно констатировать, что такой санкции, как отзыв, выражающейся в досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, есть место в системе местного самоуправления.