Глава 1. Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления

Расширение и усложнение подлежащих правовому регулированию общественных отношений, необходимость их правовой защиты обусловливает появление новых отраслей права и отраслей законодательства, новых видов юридической ответственности. Это закономерный процесс. "Правовые науки "не изобретают" новые виды юридической ответственности, а выявляют их. Как известно, право лишь отражает итоги общественного развития" <1>. Становление новых видов юридической ответственности связано с тем, что все новые и новые общественные отношения требуют специальной отраслевой защиты. Правовая охрана общественных отношений непосредственно связана с возможностью применения мер государственного принуждения (санкций) за нарушение правовых предписаний. Неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителям муниципально-правовых норм, закрепляются в соответствующих санкциях. Как известно, санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. Взаимосвязь санкции и юридической ответственности очень точно подмечена О.Е. Кутафиным: "Ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция - мерой этой ответственности" <2>.

--------------------------------

<1> Липинский Д.А. Карательная и восстановительная функции налоговой ответственности // Юрист. 2003. N 8. С. 35.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<2> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 37.

Анализ теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией муниципально-правовых санкций, уместно предварить рассмотрением более общего института - института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, потому что именно в рамках данного института происходит реализация санкций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Как писал В.И. Ленин, "кто берется за частные вопросы без предварительного рассмотрения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы" <1>.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. ПСС. Т. 15. С. 368.

В научной литературе существуют различные подходы к пониманию юридической ответственности и делению ее на виды. В современной отечественной правовой науке наряду с общепризнанными видами (уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностью) мы все чаще встречаем обоснование самостоятельности таких видов юридической ответственности, как конституционная <1>, налоговая <2>, экологическая <3>, муниципально-правовая <4> и т.д.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. N 10. С. 16 - 25; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. N 3. С. 80 - 86; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. 192 с.; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. 444 с.; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. 687 с.; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С. 35 - 43 и др.

<2> Зимин А.В. Налоговая ответственность российских организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 4.

<3> Савин В.И. Концепция экологической ответственности и причины экологических правонарушений // Изв. Академии промышленной экологии. 2002. N 3. С. 74; Романов В.И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения // Журнал российского права. 2000. N 12. С. 74.

<4> Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. 48 с.; Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 2. С. 5; Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 34 - 41 и др.

Насколько целесообразно расширять перечень видов юридической ответственности? Что служит основанием для выделения так называемых общепризнанных видов юридической ответственности <1>, с одной стороны, и таких видов ответственности, как конституционная, налоговая, муниципально-правовая, экологическая и так далее, с другой стороны?

--------------------------------

<1> Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 15.

Как отмечает О.Е. Кутафин, "...и степень общественной опасности правонарушений, и характер их последствий, и другие положения, формулируемые в качестве критериев разграничения юридической ответственности на различные виды, так или иначе производны от предмета и метода правового регулирования" <1>. Ответственность поэтому "прежде всего... подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится" <2>. Соглашаясь с мнением О.Е. Кутафина, можно сказать, что наряду с предметом и методом правового регулирования она составляет юридический признак соответствующей отрасли права.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 390.

<2> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 198.

Т.Н. Радько также классифицирует виды юридической ответственности в зависимости от отраслей права, выделяя при этом уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность <1>. Л.А. Морозова по отраслевому признаку выделяет конституционную, уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную, материальную и некоторые иные виды ответственности <2>. Основание для классификации все то же - отрасль права, но видов юридической ответственности названо больше и перечень их не исчерпан.

--------------------------------

<1> Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. М.: РАА, 2001. С. 369.

<2> Морозова Л.А. Теория государства и права: Учеб. для вузов. М.: Юристъ, 2002. С. 337.

В.А. Кислухин отмечает, что отраслевой критерий дифференциации (классификации) юридической ответственности складывается из группы факторов - основных и факультативных. Основными, по его мнению, выступают предмет и метод правового регулирования, а факультативными являются природа объекта правонарушения, характер установленных государством неблагоприятных последствий совершенного деяния, порядок применения санкций к виновным лицам, источники юридической ответственности <1>. В итоге он выделяет гражданско-правовую, материальную, конституционную, дисциплинарную, административную, уголовную и процессуальную ответственность.

--------------------------------

<1> Кислухин В.А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.

Иной взгляд на классификацию видов юридической ответственности у Т.А. Щелокаевой <1>. "Во-первых, если мы выделяем по отраслевому признаку такие виды юридической ответственности, как дисциплинарная и материальная, то где соответствующие им отрасли права, а именно дисциплинарное право и материальное право? Во-вторых, в системе российского права помимо основных материальных отраслей права уголовного, административного, гражданского существуют основные процессуальные отрасли права, такие, как уголовно-процессуальное, административно-процессуальное, гражданско-процессуальное. Следуя изложенному выше критерию классификации, отраслевому признаку, вполне логичным будет выделение уголовно-процессуальной, административно-процессуальной, гражданско-процессуальной ответственности. Но ни в законодательстве, ни в практике реализации права не выделены отраслевые виды процессуальной ответственности". Она приходит к выводу, что отраслей права больше, чем видов юридической ответственности. Такие виды юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная, выделяются по характеру принудительных мер и порядку их возложения. А такие виды ответственности, как конституционная, административная, гражданско-правовая, финансовая, экологическая и т.д., выделяются по отрасли законодательства, в которой закрепляются меры ответственности.

--------------------------------

<1> Щелокаева Т.А. Отрешение от должности - мера дисциплинарной ответственности? // Науч. тр. филиала Московской государственной юридической академии в г. Кирове. Киров, 2003. N 8. С. 125 - 126.

И.Н. Сенякин также отмечает, что появление новых видов юридической ответственности обусловлено специализацией российского законодательства как объективной тенденцией его развития, отражающей прогрессивный процесс в различных сферах нашего общества <1>.

--------------------------------

<1> Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1993. С. 16.

Н.А. Духно и В.И. Ивакин предлагают по способам воздействия выделять следующие виды юридической ответственности: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессивную, реализующуюся в применении наказания <1>.

--------------------------------

<1> Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 15.

В зависимости от субъекта ответственности Н.М. Колосова считает возможным различать коллективную и индивидуальную ответственность <1>.

--------------------------------

<1> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 24.

О.О. Журавлева выделяет по сфере возникновения правоотношений два вида юридической ответственности: частноправовую и публично-правовую <1>.

--------------------------------

<1> Журавлева О.О. К вопросу о правовой природе финансовой ответственности // Юрист. 2003. N 12. С. 5.

По мнению С.С. Алексеева, о самостоятельности отрасли права можно судить по наличию особого метода правового регулирования, который представляет собой "приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений тех или иных средств юридического воздействия" <1>. Безусловно, средства юридического воздействия включают в себя и меры ответственности.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 295.

Итак, мы видим, что на сегодняшний день в теории юридической ответственности существует многообразие подходов к классификации видов юридической ответственности: по характеру принудительных мер, по отрасли законодательства, в зависимости от субъекта ответственности, по отрасли права, по сфере возникновения правоотношений.

Однако наиболее универсальным критерием представляется самостоятельность отрасли права. Трудно представить себе отрасль права, которая бы нормально функционировала без наличия самостоятельного института юридической ответственности. "Поскольку юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она выступает в качестве категории, свойственной всем отраслям права" <1>. Еще раз подчеркнем, что институт юридической ответственности является одним из системообразующих элементов каждой самостоятельной отрасли права. Это в равной мере можно отнести и к муниципальному праву.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 368.

Таким образом, самостоятельность отрасли права и вида юридической ответственности взаимообусловлена.

Изменения в общественной жизни неизбежно ведут к эволюции законодательства. В советский период отношения, возникавшие в сфере местного управления, регулировались нормами государственного, административного, финансового и других отраслей права. Законодательное закрепление модели местной власти, обособившей местное самоуправление в системе управления государством, привело к формированию муниципального права как самостоятельной отрасли. Мы разделяем мнение Н.А. Богдановой о том, что "способность отрасли обеспечивать эффективную реализацию своих норм, охранять, защищать и восстанавливать установленный ею правопорядок является основанием самостоятельности такой отрасли, подчеркивает ее способность быть действующим правом. Не отрасль права та, которая не может себя охранять" <1>. Муниципальному праву присущи все признаки самостоятельной отрасли права: свои предмет и метод правового регулирования, муниципально-правовые нормы и формирующаяся ответственность.

--------------------------------

<1> Богданова Н.А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 76.

Вслед за развитием муниципального права как отрасли права в последнее десятилетие достаточно бурно развивается наука муниципального права. Ее понятийный аппарат пока еще полностью не сложился. Хотя, как и в любой науке, наличие именно этого прочного основания делает возможным дальнейшее развитие всей отрасли права в целом.

На сегодняшний день муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности получила признание в отечественной юридической науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных работ <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. 48 с.; Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 23 с.; Соловьев С.Г. К вопросу о составе муниципального правонарушения // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 2. С. 24; Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 34 - 41 и др.

Выделение нового вида юридической ответственности и введение в научный оборот соответствующего термина требует обоснования. Специфика нового вида юридической ответственности должна носить такой характер, который бы исключал ее отождествление с уже известными и традиционно применяемыми видами ответственности. "Выделить особый вид ответственности, - пишет Н.М. Колосова, - это значит четко заявить об этом в законах, установить составы правонарушений, систему применяемых за нарушение норм санкций, особый порядок, специальное производство по применению этих санкций" <1>.

--------------------------------

<1> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 31.

Анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что для обозначения видов юридической ответственности российский законодатель использует соответствующие термины, например "уголовная ответственность" (ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации) <1>, "административная ответственность" (ст. 2.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) <2>, "дисциплинарная ответственность" (ст. 195 Трудового кодекса Российской Федерации) <3>, "гражданско-правовая ответственность" (ст. 43 Федерального закона N 2300-1 "О защите прав потребителей") <4>. С другой стороны, в нормативных актах часто используется термин "юридическая ответственность" без уточнения вида ответственности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

<2> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

<3> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

<4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.

В связи с этим интересно проанализировать, так сказать, идеологию законодательного понимания ответственности в системе местного самоуправления, в частности вопрос о том, как рамочные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> идентифицируют природу ответственности в местном самоуправлении.

--------------------------------

<1> РГ. 2003. 8 окт.

Для этого целесообразно кратко остановиться на всех случаях использования законодателем термина "ответственность". Количественный анализ свидетельствует о том, что термин "ответственность" в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" употребляется 27 раз, при этом только в 6 случаях указываются конкретные виды ответственности (административная, уголовная, гражданско-правовая) <1>. Очевидно, законодатель не счел нужным определять вид юридической ответственности в каждом конкретном случае, предоставив это право науке.

--------------------------------

<1> См.: Приложение 1.

Конечно, нельзя в правовых исследованиях руководствоваться только позицией законодателя. При рассмотрении правовой практики мы увидели, что отдельные судьи Конституционного Суда Российской Федерации допускают терминологическое использование для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятия "муниципальная ответственность" <1>. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) по делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 Конституции Республики Саха (Якутия) в части отзыва выборных должностных лиц муниципальных образований определяет отзыв как форму муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением <2>.

--------------------------------

<1> Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" // РГ. 2002. 10 апр.

<2> Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 декабря 2005 г. N 10-П "По делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 (пп. 1, 5) Конституции Республики Саха (Якутия)".

Особый интерес вызывает употребление термина "ответственность" по отношению к населению муниципального образования. Местное самоуправление определяется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При анализе понятия местного самоуправления в центре внимания обычно стоят вопросы "природы" субъекта местного самоуправления, вопросы местного значения, признаков местного самоуправления, характеризующих деятельность населения по реализации местного самоуправления. В то же время один из элементов определения - "под свою ответственность" - остается вне поля зрения исследователей.

Появление в российском законодательстве понятия "под свою ответственность" связано с подписанием и последующей ратификацией Европейской хартии местного самоуправления <1>. В ст. 3 Хартии говорится, что "под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Не исключая форм прямого участия граждан, главный акцент в Европейской хартии делается на роль местных органов, и само понятие "под свою ответственность" непосредственно связано с их деятельностью. В Федеральном же законе в определении местного самоуправления на ведущую позицию поставлено население, а не органы, и речь в нем идет о деятельности "под свою ответственность" именно населения.

В научной литературе существует весьма осторожный подход к проблеме ответственности населения муниципального образования. Ей придают в большей мере социальный, а не правовой характер, сводят ее к "самоответственности" за общее положение дел в пределах муниципального образования. На наш взгляд, в данном случае речь не идет об ответственности, носящей репрессивный характер. Ответственность населения есть позитивная ответственность, состоящая в обязанности субъекта осуществлять определенные действия, последствия которых субъект берет на себя.

Аналогичное мнение высказано И.В. Выдриным и А.Н. Кокотовым. "Деятельность "под свою ответственность" - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права" <1>.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма; ИНФРА-М, 2000. С. 34.

Однако в правовой науке идею "двухаспектной" юридической ответственности, включающей как негативную, так и позитивную ответственность, разделяют далеко не все. Одним из главных моментов в полемике между сторонниками только "негативной" ответственности <1> и сторонниками ответственности "двухаспектной" <2> является отрицание или, наоборот, признание ответственности еще до нарушения каких-либо норм.

--------------------------------

<1> Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Советское государство и право. 1972. N 9. С. 34 - 44; Лейст О.Э. Понятие ответственности в теории права // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1994. N 1. С. 31 - 37; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971 и др.

<2> Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 59 - 67; Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. N 5. С. 72 - 78; Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 12 и др.

Сторонники негативной ответственности определяют юридическую ответственность как ответственность исключительно за содеянное. При всех различиях дефиниций юридической ответственности в рамках данного подхода <1> в то же время нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. Безусловно, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной. Но, как отмечает М.А. Краснов, "нельзя не замечать, что к традиционным функциям права присоединяется еще одна - стимулирующая. Одним из главных средств реализации этой функции является юридическая ответственность, понимаемая с широких позиций, т.е. не сводящаяся только к карательному аспекту" <2>.

--------------------------------

<1> Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность претерпевать определенные лишения (Шаргородский М.Д. Основание уголовной ответственности. В кн.: Курс советского уголовного права. Часть общая. Т. 1. ЛГУ, 1968. С. 217); другие - охранительное правовое отношение (Базылев Б.Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотношение // Советское государство и право. 1980. N 8. С. 122); третьи - способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия (Горшенев В.И. К вопросу о понятии юридической ответственности // Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966. С. 38).

<2> Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 12.

По мнению Д.А. Липинского, "юридическая ответственность едина, но имеет две формы реализации: добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную). Утверждать об отсутствии у юридической ответственности добровольной формы реализации равнозначно признанию юридической ответственности не разновидностью социальной ответственности, а неким особым "несоциальным видом" и исключению ее из системы регулирования общественных отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Липинский Д.А. О системе права и видах юридической ответственности // Правоведение. 2003. N 2. С. 28.

Анализ законодательства и научной литературы приводит к выводу о том, что население муниципального образования может быть субъектом муниципально-правовой ответственности. Так, В.И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения <1>. На население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население вправе его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что, ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за "ошибку" из своего "местного" кармана.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2001. С. 106.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет ряд вопросов местного значения, решение по которым может приниматься непосредственно населением. В частности, реализация права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; определение структуры органов местного самоуправления; принятие решения по разовому добровольному внесению жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. В данном случае бремя последствий за решения по вопросам, принятым к своему ведению, ложится в полной мере на само население.

Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, в том числе и полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Следовательно, сход граждан принимает устав муниципального образования, вносит в него изменения и дополнения; утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении; устанавливает, изменяет и отменяет местные налоги и сборы в соответствии с российским законодательством и реализует иные полномочия, установленные п. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Решения, принятые сходом граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Решения схода, как и решения представительного органа муниципального образования, согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как быть в случае принятия муниципального правового акта, противоречащего законодательству, сходом граждан? Кто будет нести ответственность за принятие таких актов? А если сход граждан не собирается, как тогда будут решаться вопросы местного значения? Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответов на эти вопросы не дает.

По статистике, муниципальных образований, где численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, в России немного, но они есть. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <1>, среди 19 770 сельских поселений, наделенных статусом муниципальных образований, в 78 полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходами граждан. Следовательно, проблема реально существует и требует проработки.

--------------------------------

<1> Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 г.) // http://www.cikrf.ru.

Одним из вариантов ее решения может быть лишение сельского поселения статуса муниципального образования за непринятие мер по исполнению решения суда, направленного на отмену незаконного решения схода граждан, но с безусловным сохранением конституционного права его жителей на осуществление местного самоуправления.

Лишение сельского поселения статуса муниципального образования может быть осуществлено в форме упразднения. Процесс упразднения муниципального образования может быть представлен следующим образом.

В случае если соответствующим судом установлено, что в муниципальном образовании сходом граждан, осуществляющим исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, принят муниципальный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, а сход граждан в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил муниципальный правовой акт, признанный соответствующим судом недействующим, то законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может упразднить муниципальное образование.

Процедура упразднения муниципального образования должна содержать гарантии права населения на осуществление местного самоуправления. Цель упразднения состоит не в наказании населения муниципального образования, а в восстановлении законности на его территории.

Утратив статус муниципального образования, сельский населенный пункт с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, должен быть включен в состав близлежащего городского или сельского поселения. Причем население упраздненного муниципального образования не лишается права на представительство своих интересов в представительном органе муниципального образования, в состав которого оно войдет.

Одновременно с упразднением муниципального образования должны быть внесены изменения в закон субъекта Российской Федерации о границах территорий муниципальных образований и в устав того муниципального образования, в состав которого войдет данный сельский населенный пункт.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с упразднением муниципального образования, вправе обжаловать упразднение муниципального образования в соответствующий суд.

С момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об упразднении муниципального образования на его территории начинают действовать муниципальные правовые акты того муниципального образования, в состав которого вошло упраздненное.

Предлагаемая процедура не тождественна территориальным преобразованиям, так как основанием для ее реализации служит противоправное бездействие схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления, нарушающего принцип законности при осуществлении местного самоуправления.

Как один из вариантов решения данного вопроса может рассматриваться и возможность временного осуществления органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан.

Могут быть и иные предложения по поставленной проблеме, но безусловно одно: действенность регулятивных норм должна быть обеспечена нормами охранительными. Решить поставленную задачу по силам законодателю путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Неблагоприятные последствия за ненадлежащее решение вопросов местного значения непосредственно населением не могут рассматриваться как меры репрессивного характера в отношении всего населения муниципального образования, но вполне допустима постановка вопроса о системе ограничений прав временного характера. Так, при введении особого порядка управления на территории муниципального образования (ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), с одной стороны, ограничиваются права органов местного самоуправления на осуществление своих полномочий, с другой стороны, ограничивается право самого населения осуществлять местное самоуправление через сформированные им органы.

В целом ответственность населения следует рассматривать как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления, как позитивную ответственность за положение дел в муниципальном образовании, как ответственную деятельность по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством. В то же время созидательная нацеленность позитивной ответственности должна соотноситься с необходимым набором соответствующих санкций негативной ответственности.

Ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" посвящена целая глава - гл. 10, но ни в одной из статей данной главы не содержится указания на конкретный вид юридической ответственности. Анализ положений статей 70 - 76 позволяет нам сделать вывод о том, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обусловлена нарушением ими норм муниципального и иных отраслей права и связана с обязанностью указанных субъектов претерпеть неблагоприятные правовые последствия. Так, например, для представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации таким последствием будет досрочное прекращение полномочий, а в предусмотренных законом случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью" - речь идет о негативной юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая представляет собой реакцию государства и общества на нарушение муниципального законодательства и выражается в применении к органу или лицу мер государственно-принудительного воздействия (санкций).

При выделении видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления мы можем и должны использовать различные подходы, сформировавшиеся в общей теории права и в законодательстве.

Во-первых, в зависимости от субъектов, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность, можно выделить ответственность перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Данный подход к выделению видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления содержится в ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как отмечает Н.Н. Черногор, "новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и в практике его применения... Однако и законодательные новеллы вызывают изменение научного понятийно-категориального аппарата. В данном случае мы говорим о том, что именно законодатель ввел новую классификацию юридической ответственности и провозгласил отдельные ее виды, ранее не известные правовой науке" <1>.

--------------------------------

<1> Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 78.

Научной классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым по закону соответствующие органы и должностные лица несут ответственность, придерживаются такие ученые, как В.А. Баранчиков <1>, В.И. Фадеев <2>, и другие.

--------------------------------

<1> Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М.: Экзамен, 2005. С. 434.

<2> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 645.

В то же время данная классификация не является исчерпывающей, так как не дает полного представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений.

Во-вторых, в отечественной правовой науке юридическую ответственность, как уже отмечалось, традиционно принято классифицировать на виды в зависимости от отраслевой принадлежности.

На этом основании Е.С. Шугрина выделяет уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления <1>. Эту же позицию разделяет Г.Н. Чеботарев <2>. Аналогичный перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, за исключением муниципально-правовой, приводит М.М. Мокеев <3>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Норма, 2010. С. 309 - 351.

<2> Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 195.

<3> Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 76.

Отраслевой подход к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволяет использовать сложившуюся десятилетиями в отраслевых юридических науках теорию отраслевых видов ответственности и способствует уяснению природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В-третьих, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована в зависимости от субъекта ответственности.

К.И. Амирбеков предлагает в связи с этим выделять юридическую ответственность муниципального образования в целом, представительного органа местного самоуправления, члена представительного органа местного самоуправления (депутата), выборного должностного лица местного самоуправления, назначаемых должностных лиц местного самоуправления и иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> Амирбеков К.И. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. N 31. С. 12.

Н.Н. Черногор считает такой подход объективно обусловленным. "Необходимость выделения в структуре органов местного самоуправления представительных органов, выборных должностных лиц и т.д. как самостоятельных субъектов юридической ответственности обусловлена тем, что указанные субъекты выполняют различные функции, отличаются порядком формирования и взаимоотношениями с населением, одни субъекты подотчетны и подконтрольны другим" <1>. Разделяя мнение Н.Н. Черногора, добавим, что в рамках данного подхода расширяются возможности для более глубокого изучения санкций, оснований и порядка их применения в отношении конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 85.

В-четвертых, юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована в зависимости от того, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта.

Такой подход разделяют С.С. Мялковский <1>, А.А. Сергеев <2> и ряд других авторов, отмечающие разный характер юридической ответственности, наступающей перед физическими и юридическими лицами, и ответственности перед населением и перед государством. В первом случае частный интерес физических и юридических лиц направлен на восстановление их нарушенных прав и законных интересов. Ответственность же перед населением и государством носит публично-правовой характер, в ней прослеживаются последствия нарушения наиболее важных с точки зрения государства и общества правил поведения, публичных интересов.

--------------------------------

<1> Мялковский С.С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 6 - 7.

<2> Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: МГУ, 2001. С. 359.

Приведенные выше классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления далеко не исчерпывающие. Возможно выделение коллективной и индивидуальной <1>, штрафной и правовосстановительной <2> ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Главное, что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 24.

<2> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: МГУ, 1981. С. 130.

Установление системы мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в целом служит обеспечению законности и правопорядка в системе местного самоуправления. Муниципально-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности предполагает выделение системы муниципально-правовых санкций, которые вместе с санкциями других видов ответственности призваны обеспечить самостоятельное и под свою ответственность функционирование местного самоуправления в пределах его полномочий.