§ 3. Муниципально-правовая ответственность как часть

института ответственности органов и должностных лиц

местного самоуправления

Для того чтобы разграничить институт муниципально-правовой ответственности и институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, необходимо обратиться к общей теории юридической ответственности.

Институт юридической ответственности является не самой юридической ответственностью, а ее нормативным закреплением. Именно регулирование схожих, качественно однородных отношений выступает признаком правового института. Собственно юридическая ответственность выражает реализующееся охранительное правоотношение, т.е. правоотношение в таком его состоянии, когда в его рамках реально применяются санкции, а лицо фактически несет юридические обязанности по претерпеванию определенных лишений и ограничений. Любое правоотношение является отношением, урегулированным нормой права. В свою очередь, нормы права систематизированы по отраслям, в силу чего правоотношения обладают отраслевой принадлежностью. Следовательно, виды юридической ответственности объективно закреплены в правовых нормах, обладающих определенной отраслевой принадлежностью.

Понимание юридической ответственности как охранительного правоотношения, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом, естественно, не отвергает других взглядов на ответственность, в которых находят отражение те или иные ее стороны <1>. Автор не ставит своей задачей вступать в дискуссию со сторонниками других точек зрения, а еще раз обращает внимание на то, что "...в настоящее время не существует единой позиции относительно определения юридической ответственности, ее содержания и деления на виды..." <2>.

--------------------------------

<1> О концепциях юридической ответственности в теории права см., в частности: Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. Л.: ЛГУ, 1983. С. 129 - 135; Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 12 - 17; Черданцев А.Ф., Кожевников С.Н. О понятии и содержании юридической ответственности // Правоведение. 1976. N 5. С. 39 - 48 и др.

<2> Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 14.

Охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права. Причем существует несколько уровней нормативных правовых актов, в которых закрепляется юридическая ответственность субъектов муниципальных правоотношений: федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень. Так, уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления регламентируется нормами Уголовного кодекса Российской Федерации (глава 30) <1>, административная ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан устанавливается законами субъектов Российской Федерации <2>, основания наступления муниципально-правовой ответственности, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований <3>.

--------------------------------

<1> Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

<2> Закон Омской области от 6 октября 2005 г. N 674-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Омской области" // Омский вестник. 2005. 14 окт. N 58.

<3> Устав муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через правовое отношение охранительного типа, в котором обязанности правонарушителя подвергнутся только той мере государственно-властного принуждения, которая предусмотрена законом, корреспондирует с обязанностью государства в лице его компетентного органа или органа местного самоуправления применить только ту санкцию, которая обусловлена совершенным правонарушением.

Специфика института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в том, что данный институт является комплексным, т.е. включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. По мнению С.С. Алексеева, комплексные институты - это "подразделения комплексных отраслей права. Как и комплексные отрасли права, в целом они охватывают нормативный материал из разных юридических режимов" <1>. Общепризнано, что муниципальное право является комплексной отраслью права, поскольку предполагает регулирование разнородных общественных отношений и использование для этого элементов юридического режима различных профилирующих отраслей права.

--------------------------------

<1> Проблемы теории государства и права: Учеб. для вузов / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1987. С. 216.

Следует отметить, что субъектами ответственности в муниципальном праве выступают как органы местного самоуправления, депутаты представительных органов муниципальных образований, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, так и муниципальные служащие, органы территориального общественного самоуправления, население муниципальных образований, физические и юридические лица. Основаниями привлечения к ответственности в муниципальном праве могут быть не только муниципальные правонарушения, но и преступления, административные правонарушения, конституционно-правовые деликты, дисциплинарные и материальные проступки, гражданские правонарушения.

Уголовная ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих заключается в предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где они выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Их специфика обусловлена особым правовым статусом, закрепляемым нормами муниципального права. Так, выборным должностным лицом местного самоуправления является лицо, избранное на муниципальных выборах и наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; должностным лицом местного самоуправления является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, статус же муниципального служащего определяется через исполнение обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Все преступления, совершаемые вышеуказанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения. Именно обладая статусом либо выборного должностного лица местного самоуправления, либо должностного лица местного самоуправления, либо муниципального служащего, данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, перечисленные в нижеприведенной таблице.

Таблица 1

Уголовная ответственность должностных лиц местного

самоуправления <1>

--------------------------------

<1> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // РГ. 1996. 18 июня.

Уголовный кодекс Российской Федерации	Вид преступления
Ч. 2 ст. 136	Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина
Ч. 2 ст. 137	Нарушение неприкосновенности частной жизни
Ст. 140	Отказ в предоставлении гражданину информации
Ст. 141	Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий
Ч. 2 ст. 144	Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста
Ст. 149	Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них
Ст. 284	Утрата документов, содержащих государственную тайну
Ст. 285	Злоупотребление должностными полномочиями
Ст. 285.1	Нецелевое расходование бюджетных средств
Ст. 286	Превышение должностных полномочий
Ст. 287	Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ
Ст. 288	Присвоение полномочий должностного лица
Ст. 289	Незаконное участие в предпринимательской деятельности
Ст. 290	Получение взятки
Ст. 291	Дача взятки
Ст. 292	Служебный подлог
Ст. 293	Халатность

Выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие, совершившие преступления не при исполнении должностных обязанностей, привлекаются к уголовной ответственности на общих основаниях, как и прочие граждане.

Должностные лица местного самоуправления, как выборные, так и назначаемые, подлежат административной ответственности по основаниям, установленным законами субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации по данному вопросу выявил различные подходы к закреплению административной ответственности должностных лиц местного самоуправления.

Виды административных правонарушений в соответствии с Законом Кировской области от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" <1> представлены в следующей таблице.

--------------------------------

<1> Закон Кировской области от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" // Вятский край. 2007. 18 дек. N 136.

Таблица 2

Административная ответственность должностных лиц органов

местного самоуправления муниципальных образований в

Кировской области <1>

--------------------------------

<1> Закон Кировской области от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" // Вятский край. 2007. 18 дек. N 136.

Закон Кировской области	Вид административного правонарушения
Ст. 2.1	Воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, иных государственных органов и государственных должностных лиц Кировской области
Ст. 4.9	Нарушение порядка постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, снятия с учета и предоставления жилых помещений

У законодателя Омской области более широкий подход к определению оснований административной ответственности должностных лиц местного самоуправления: в частности, устанавливается административная ответственность должностных лиц местного самоуправления за правонарушения, связанные в целом с осуществлением местного самоуправления на территории Омской области.

Таблица 3

Административная ответственность должностных лиц местного

самоуправления муниципальных образований Омской области <1>

--------------------------------

<1> Закон Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" // Омский вестник. 2007. 4 авг. N 58.

Закон Омской области	Вид административного правонарушения
Ст. 4	Нарушение порядка и срока представления ответа на запрос (обращение) депутата Законодательного собрания Омской области
Ст. 5	Невыполнение законных требований депутата Законодательного Собрания Омской области
Ст. 6	Нарушение порядка реализации правотворческой инициативы граждан
Ст. 7	Нарушение порядка организации и проведения публичных слушаний
Ст. 8	Нарушение порядка назначения и проведения опроса граждан
Ст. 10	Нарушение порядка официального использования официальных символов муниципального образования
Ст. 11	Нарушение порядка отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления
Ст. 12	Нарушение порядка назначения и проведения собрания граждан
Ст. 13	Нарушение порядка назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов
Ст. 14	Нарушение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации
Ст. 15	Нарушение порядка формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа
Ст. 43	Нарушение порядка использования объекта нежилого фонда, находящегося в собственности Омской области или в муниципальной собственности
Ст. 45	Нарушение порядка и условий приватизации муниципального имущества
Ст. 46	Нарушение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности

Должностные лица местного самоуправления относятся к специальным субъектам административной ответственности, так как они занимают определенное служебное положение. Соответственно, они привлекаются к ответственности как лица, которые совершили административные правонарушения в рамках исполнения должностных обязанностей либо по выборной муниципальной должности, либо по муниципальной должности муниципальной службы. К должностным лицам местного самоуправления применяются следующие виды административных взысканий: предупреждение, административный штраф, дисквалификация. Порядок привлечения к административной ответственности урегулирован административно-процессуальными нормами. Правом рассматривать дела об административных правонарушениях должностных лиц местного самоуправления наделены мировые судьи субъектов Российской Федерации. Они выступают субъектами функциональной власти в отношении должностных лиц местного самоуправления, служебная зависимость в данном случае отсутствует.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях <1> предусматривает возможность привлечения к административной ответственности и юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация, согласно ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обладают правами юридического лица. Следовательно, они подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами об административной ответственности субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, обладающие статусом юридических лиц, а также должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности за следующие административные правонарушения, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях:

--------------------------------

<1> Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // ВВС РСФСР. 1984. N 27. Ст. 909.

Таблица 4

Административная ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления <1>

--------------------------------

<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; РГ. 2009. 1 июля.

Кодекс РФ об административных правонарушениях	Вид административного правонарушения
Ст. 5.3	Неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума. Непредоставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума
Ст. 5.21	Несвоевременное перечисление средств избирательной комиссии, комиссии референдума
Ст. 5.36	Нарушение порядка и сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью
Ст. 5.47	Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом
Ст. 7.29	Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд
Ст. 7.30	Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд
Ст. 7.31	Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков
Ст. 14.9	Ограничение свободы торговли
Ст. 14.32	Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий
Ст. 15.14	Нецелевое использование бюджетных средств
Ст. 15.15	Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе
Ст. 15.16	Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами
Ст. 15.17	Недобросовестная эмиссия ценных бумаг <1>
Ст. 17.1	Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы
Ст. 17.2	Воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Ст. 19.5	Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)
Ст. 19.7	Непредставление сведений (информации)
Ст. 21.1	Непредставление в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет
Ст. 21.2	Неоповещение граждан о вызове их по повестке военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учет

--------------------------------

<1> Эмитентом ценных бумаг муниципального образования, согласно ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", выступает исполнительный орган муниципального образования, т.е. местная администрация.

Еще одним видом юридической ответственности, к которой привлекаются субъекты муниципальных правоотношений, является дисциплинарная ответственность. Муниципальные служащие находятся в трудовых отношениях с органами местного самоуправления в лице их руководителей. Следовательно, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей встает вопрос о дисциплинарной ответственности. Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации <1>, где в ст. 192 дан перечень дисциплинарных санкций: замечание, выговор, увольнение. Составы дисциплинарных проступков закреплены в нем в самом общем виде, не конкретизированы.

--------------------------------

<1> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

В законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается, что в случае, если муниципальный служащий признан аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой должности, он может быть переведен на нижестоящую должность или уволен <1>. Понижение в должности - это неблагоприятное правовое последствие организационного характера, которое выступает для муниципального служащего как альтернатива увольнения.

--------------------------------

<1> Пункт 4 ст. 18 Закона Кировской области от 8 октября 2007 г. N 171-ЗО "О муниципальной службе в Кировской области" // Вятский край. 2007. 18 окт. N 186.

Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего органа местного самоуправления или должностным лицом, имеющим право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы, т.е. субъектом линейной власти, в порядке, установленном трудовым законодательством.

Особую категорию должностных лиц органов местного самоуправления составляют выборные должностные лица, работающие на постоянной основе. Характер должного поведения невыборных и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет определенные различия. Это выражается в системе взысканий, процедуре привлечения к этому виду ответственности. Вопросы дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления в основном регулируются законодательством отдельных субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципальных образований.

Е.С. Шугрина определяет дисциплинарный проступок выборного должностного лица органа местного самоуправления как виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на выборное должностное лицо обязанностей, правил этики, несоблюдение действующего законодательства, а также ограничений, несовместимых со статусом выборного должностного лица органа местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц органов местного самоуправления // Право и политика. 2006. N 3. С. 11 - 17.

На наш взгляд, данное определение включает в себя все многообразие подходов к содержанию дисциплинарного проступка выборного должностного лица органа местного самоуправления, отражает его специфику, которая заключается в том, что на муниципальном уровне основания привлечения к дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления могут быть расширены муниципальными правовыми актами <1>. Это не ограничивает их прав в сравнении с невыборными должностными лицами, а еще раз подчеркивает их особый статус - свои полномочия они получили от населения, а значит, и требования к их деятельности должны быть повышенными.

--------------------------------

<1> Регламент Думы города Томска. Утвержден решением Томской городской Думы от 17 октября 2001 г.; Регламент Мурманского городского Совета. Утвержден решением Мурманского городского Совета от 15 января 1997 г. и др.

В качестве дисциплинарных взысканий к выборным должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены порицание, порицание с лишением слова, доведение через средства массовой информации до избирателей информации о правонарушении, предупреждение об освобождении от работы на постоянной основе, освобождение от работы на постоянной основе и др.

К должностным лицам местного самоуправления, действующим в рамках трудового договора, может применяться материальная ответственность. Отношения материальной ответственности в основном складываются в сфере муниципальной службы. Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации" <1>, представителем нанимателя (работодателем) для муниципального служащего может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // РГ. 2007. 7 марта.

Под материальной ответственностью работника понимается "обязанность работника, виновными противоправными действиями которого причинен прямой действительный имущественный ущерб, возместить его в размере и порядке, предусмотренном трудовым законодательством" <1>.

--------------------------------

<1> Трудовое право: Учеб. / Под ред. О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2007. С. 480.

Материальная ответственность работодателя установлена ст. 234 - 237 Трудового кодекса Российской Федерации. В данных статьях предусмотрены следующие основания наступления материальной ответственности работодателя:

- материальная ответственность за утрату заработка в связи с незаконным лишением работника возможности трудиться (ст. 234 Трудового кодекса РФ);

- материальная ответственность за задержку заработной платы и других выплат (ст. 236 Трудового кодекса РФ);

- материальная ответственность за ущерб, причиненный имуществу работника (ст. 235 Трудового кодекса РФ);

- материальная ответственность за моральный вред, причиненный работнику (ст. 237 Трудового кодекса РФ).

Представляется, что только первые два основания материальной ответственности работодателя перед работником действительно являются характерными для трудовых отношений и должны регулироваться нормами трудового права. В двух последних случаях материальная ответственность работодателя скорее близка к гражданско-правовой ответственности.

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации <1>, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования.

--------------------------------

<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

Должностные лица органов местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. Требования о возмещении вреда в данном случае к ним применяться не могут, поскольку должностные лица не являются субъектами гражданского права. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации <1>, участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные должностными лицами органов местного самоуправления убытки несет ответственность муниципальное образование (ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности. Согласно трудовому законодательству, работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам.

--------------------------------

<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Для "смягчения опасности" участия муниципального учреждения в гражданском обороте (для третьих лиц) Гражданский кодекс Российской Федерации предусмотрел дополнительную ответственность собственника имущества учреждения - его учредителя. В качестве учредителей выступают органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Муниципальные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, в случае их недостаточности субсидиарную ответственность по их обязательствам несут органы местного самоуправления, выступающие от имени собственника муниципального имущества - муниципального образования.

В соответствии со ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации, если муниципальное учреждение (основной должник) отказалось удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность, - муниципальному образованию в лице органа местного самоуправления, выступающего учредителем муниципального учреждения.

Согласно ст. 68, 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. И межмуниципальные хозяйственные общества, и некоммерческие организации муниципальных образований имеют статус юридических лиц, деятельность которых в первую очередь регламентируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Они не имеют публично-правового статуса, связанного с полномочиями решать вопросы местного значения, и потому, вступая в правоотношения, могут быть субъектами гражданско-правовой и административной ответственности, но не муниципально-правовой.

Вопрос о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является дискуссионным. Как уже отмечалось в § 2 данной главы, ряд авторов, отвергающих самостоятельность муниципально-правовой ответственности <1>, все санкции, предусмотренные статьями 71 - 75 Федерального закона от 6 октября 2006 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относят к конституционно-правовым. Другие считают более корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой <2>.

--------------------------------

<1> Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 76; Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 81 - 88 и др.

<2> Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368.

Авторский взгляд несколько отличается от вышеизложенных точек зрения. Признавая самостоятельность муниципально-правовой ответственности, мы считаем, что разграничивать конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность нужно в первую очередь не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, которым причиняется ущерб или которые ставятся под угрозу причинения вреда в результате правонарушения. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, подразделяют на следующие группы:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 8 - 10.

Первые две группы общественных отношений связаны с осуществлением муниципальной власти на уровне местного самоуправления, а третья группа - с осуществлением власти государственной на уровне местного самоуправления. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности направлено прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. Меры же муниципально-правовой ответственности призваны охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения - сфере исключительного ведения местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На наш взгляд, именно данная норма Конституции является отправной точкой к рассмотрению конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти для них наступает конституционно-правовая ответственность.

Согласно ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2006 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом, то отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в данном случае выступает как мера конституционно-правовой ответственности, так как основанием ее применения является ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления государственной власти.

Мерой конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления также следует считать досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий). Так, Закон Кировской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Кировской области отдельными государственными полномочиями области в сфере архивного дела" <1> устанавливает, что основанием отзыва отдельных государственных полномочий Кировской области может служить использование органами местного самоуправления материальных ресурсов, полученных на осуществление государственных полномочий на другие цели, а также непредставление органами местного самоуправления отчетов об исполнении переданных им государственных полномочий.

--------------------------------

<1> Закон Кировской области от 17 сентября 2005 г. N 360-ЗО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Кировской области отдельными государственными полномочиями области в сфере архивного дела" // Вятский край. 2005. 4 окт. N 182.

Согласно Закону Саратовской области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и их прав" <1>, отдельные переданные государственные полномочия могут быть отозваны в случаях неисполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; неэффективного осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; использования не по назначению органами местного самоуправления переданных материальных ресурсов и финансовых средств; повторных обоснованных обращений физических и юридических лиц в связи с ненадлежащим осуществлением органом местного самоуправления переданных государственных полномочий; нарушений при осуществлении переданных государственных полномочий законодательства Российской Федерации и области.

--------------------------------

<1> Закон Саратовской области 29 июня 2005 г. N 62-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и их прав" // Неделя области. 2005. 8 июля. N 47.

Отзыв у органов местного самоуправления переданных государственных полномочий субъекта Российской Федерации направлен на обеспечение прав субъекта Российской Федерации и восстановление положения, существовавшего до передачи полномочий. При прекращении исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий неиспользованные материальные и финансовые ресурсы, переданные органам местного самоуправления для их исполнения, подлежат возврату.

В сфере правотворчества к органам и должностным лицам местного самоуправления может быть применена такая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена (приостановление) правового акта. Статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2006 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). Мы разделяем мнение О.Е. Кутафина о том, что "значение этой меры государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка" <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Конституционное право России" (Козлова Е.И., Кутафин О.Е.) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 38.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность имеет место быть в системе местного самоуправления, но она не тождественна муниципально-правовой ответственности.

В рамках рассмотрения института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заслуживает внимания вопрос и об ответственности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления обладают особым правовым статусом, который определяется положениями ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон относит территориальное общественное самоуправление к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, а органы территориального общественного самоуправления - к одному из способов реализации территориального общественного самоуправления граждан.

Органы территориального общественного самоуправления не наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, они лишь вправе осуществлять собственные инициативы по вопросам местного значения. Имущество, принадлежащее органам территориального общественного самоуправления на праве собственности, не является муниципальным имуществом. Решения, вынесенные с помощью органов территориального общественного самоуправления, распространяются на часть территории муниципального образования, население которой добровольно принимает на себя обязательство следовать этим решениям. По своей природе эти решения являются общественными и не обеспечиваются принудительной силой государства.

Таким образом, органы территориального общественного самоуправления не являются каналами публичной власти и не входят в систему органов местного самоуправления, наделенных властными полномочиями.

В пп. 3 п. 8 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается право органов территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Данное положение вызывает настороженность, как отмечает Е.В. Мирошниченко <1>: далеко не все органы территориального общественного самоуправления сумеют стать эффективными хозяйствующими субъектами, что может послужить причиной неэффективного использования, утечки бюджетных средств. А публично-правовая ответственность за удовлетворение потребностей граждан все равно останется на органах местного самоуправления как публично-правовой форме.

--------------------------------

<1> Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. N 4. С. 57.

Эти договоры, на наш взгляд, не следует превращать в договоры о передаче полномочий, ответственности и средств местного бюджета, поскольку органы территориального общественного самоуправления - это общественная организационная форма, это противоречило бы самой их природе. При реализации органами территориального общественного самоуправления собственных инициатив по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности им следует заключать с органами местного самоуправления договоры гражданско-правового характера. В таких договорах органы территориального общественного самоуправления и органы местного самоуправления выступают равноправными участниками гражданских правоотношений, в случаях же нарушений условий договора к сторонам могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, носящей частноправовой характер.

Итак, анализ законодательства показал, что многие правовые нормы, закрепляющие и регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, по своей структуре являются бланкетными (отсылочными). Порядок реализации санкций, как и сами санкции, применяемые к правонарушителям, содержится в различных отраслях права. Муниципальное право заимствует много правовых норм у других отраслей права при регулировании ответственности. Но в то же время муниципальное право является новой самостоятельной отраслью российской системы права, в которой идут процессы становления и развития самостоятельных правовых институтов, в том числе института муниципально-правовой ответственности.

Объективно существует большой блок муниципально-правовых норм, регулирующих собственно муниципальные охранительные правоотношения, через которые и реализуется муниципально-правовая ответственность. Субъектами ответственности в этом случае являются только те субъекты муниципально-правовых отношений, которые наделены законом полномочиями по решению вопросов местного значения. Основания и порядок реализации муниципально-правовой ответственности закреплены нормами исключительно муниципального права.

Следует отметить, что нельзя рассматривать юридическую ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц как муниципально-правовую только потому, что органы и должностные лица местного самоуправления являются участниками охранительных правоотношений. У данных охранительных правоотношений различная отраслевая принадлежность. Муниципально-правовая ответственность является лишь составной частью института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой комплексный правовой институт, который включает в себя нормы уголовного, административного, конституционного, муниципального, трудового и гражданского права (рис. 1).

Конституционная Уголовная

───────────┬───────────

/\ │ /\

/ \ │ / \

/ \ │ / \

/ \ │ / \

Дисциплинарная / \ │ / \ Административная

/ \ │ / \

/ \****│****/ \

/ **\***│***/** \

/ ****\**│**/**** \

/ ******\*│*/****** \

/ *******\│/******* \

\─────────────────────┴─────────────────────/

\ *******/*\*******************/

\ ******/***\*****************/

\ ****/*****\***************/

\ **/*******\*************/

\ / \***********/

Материальная \ / \*********/ Муниципальная

\ / \*******/

\ / \*****/

\ / \***/

\ / \*/

\─────────────────────/

Гражданско-правовая

Рис. 1. Институт ответственности органов и должностных лиц

местного самоуправления