1. Понятие и состав специализированного жилищного фонда

   1. Общая характеристика специализированного жилищного фонда

Специализированный жилищный фонд принципиально отличается от основной части жилищного фонда, заселяемой на общих основаниях, тем, что он, подчиняясь специальным задачам использования, имеет значительную специфику правового режима, влекущую, в числе других особенностей, ограничения прав проживающих в нем лиц, именно поэтому он получил соответствующее наименование и самостоятельное правовое регулирование.

Правовому режиму специализированного жилищного фонда в ЖК РФ посвящен раздел IV, включающий в себя две главы

Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 № 42 «Об утверждении правил отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений».

Впервые понятие «специализированное жилое помещение» появилось в Законе РФ от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». К числу специализированных были отнесены общежития, дома маневренного фонда, гостиницы-приюты, дома для одиноких и престарелых, интернаты и др. Не смотря на то, что понятие «специализированные жилые дома» использовалось законодателем и ранее, единого подхода в правовом регулировании до принятия Жилищного кодекса РФ установлено не было. Более того, служебные жилые помещения вообще не были названы среди специализированных, хотя близки к ним по целям использования. В частности, практически те же цели использования были закреплены для жилых помещений в общежитиях.

В ст. 19 ЖК РФ сформулировано понятие специализированного жилищного фонда как совокупности предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. К сожалению, названное определение не отражает всех квалифицирующих признаков фонда и вызывает много споров в юридической литературе. Так, в нем не подчеркнут временный характер пользования жилыми помещениями, не обозначен источник закрепления категорий граждан, имеющих право на предоставление специализированных жилых помещений, и не указано на одно из основных предъявляемых к нанимателям требований об отсутствии у них другого жилого помещения. Разрозненно все эти критерии закреплены в разделе IV ЖК РФ, посвященном специализированному жилищному фонду. Именно они, на наш взгляд, определяют специфику фонда и должны быть зафиксированы в его дефиниции.

ЖК РФ отразил резко увеличившееся за последние годы число разновидностей специализированного жилищного фонда, при этом справедливо включив в них служебные жилые помещения. Формирование фонда для временного поселения может осуществляться путем нового строительства, реконструкции или путем перевода жилищного фонда других категорий в специализированный жилищный фонд.

В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Закрепленный в ЖК РФ режим не будет распространяться на случаи предоставления юридическими лицами, основанными на праве частной собственности, жилых помещений своим работникам. При необходимости такие организации должны использовать модели договора коммерческого найма или договора безвозмездного пользования, урегулированные Гражданским кодексом РФ.

В состав специализированного жилищного фонда входят:

- служебные жилые помещения;

- жилые помещения в общежитиях;

- жилые помещения маневренного фонда;

- жилые помещения в домах системы социального обслуживания;

- жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами;

- жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан

- жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Перечень является исчерпывающим.

Решению задачи надлежащего использования специализированного жилья способствует установление порядка формирования этого фонда как условия его функционирования. Так, использование жилого помещения в качестве специализированного возможно только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду. Решение о включении жилого помещения в число специализированных принимается органом, осуществляющим управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Порядок отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду устанавливается Правительством РФ. Согласно п. 3 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду включение жилых помещений в специализированный жилищный фонд не допускается, если жилые помещения заняты по договорам социального найма, найма жилого помещения, находящегося в государственной и муниципальной собственности жилищного фонда коммерческого использования, аренды, а также, если имеют обременения прав на это имущество.

Для отнесения жилых помещений к определенному виду специализированного жилого помещения заявитель предоставляет в орган управления следующие документы:

заявление об отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения;

документ, подтверждающий право собственности, право хозяйственного ведения либо право оперативного управления на жилое помещение;

технический паспорт жилого помещения;

заключение о соответствии жилого помещения предъявляемым к нему требованиям.

Орган управления в течение 30 дней с момента подачи документов принимает решение об отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения либо об отказе в таком отнесении. Соответствующее решение направляется заявителю в течение 3 рабочих дней с даты его принятия, а при положительном результате направляется также в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (пп. 12-14 Правил).

Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ разработаны собственные нормативные акты о специализированных жилищных фондах, устанавливающие порядок их формирования и содержания, учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях специализированного жилищного фонда, порядок предоставления и пользования ими¹.

Законодательству зарубежных государств также присуще обособление специализированного жилья. Согласно нормативным актам Венгрии бюджетные органы предоставляют служебные жилые помещения по срочным договорам лицам, состоящим с такими органами в служебных отношениях. Военнослужащие Турции обеспечиваются служебным жильем в специальных городках закрытого типа². В Чехии помимо аналогичных норм, регулирующих обеспечение работников и служащих служебными жилыми помещениями, предусмотрено также предоставление специализированных квартир для проживания инвалидов³.

1.2. Служебные жилые помещения

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным и муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст.93 ЖК РФ). Термин «орган государственной власти», которым оперирует законодатель в данном случае, следует понимать в широком смысле слова, то есть, включая в него органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и субъектов РФ.

В науке жилищного права П.П. Васильев обосновывает позицию о существовании самостоятельного жилищного фонда служебных жилых помещений, ссылаясь на наличие значительных отличий в пользовании ими по сравнению с другими подвидами специализированных жилых помещений⁴. Сложно согласиться с его мнением, поскольку назначение служебных жилых помещений, временный характер их использования и масса других общих черт позволяет последним обоснованно войти в состав специализированного жилищного фонда. По своему характеру предоставление служебных жилых помещений направлено на создание необходимых условий жизни работников, обеспечение их проживания вблизи места работы, особенно если предусмотрен ненормированный рабочий день, периодические вызовы на место работы в связи с производственной необходимостью. Традиционно служебные жилые помещения предназначались для граждан, которым в связи со спецификой их работы требовалось проживать непосредственно по месту работы или вблизи от него (ст. 101 ЖК РСФСР). В отличие от ранее действовавшего законодательства в ЖК РФ отсутствует зависимость обеспечения служебными жилыми помещениями от потребности проживать по месту работы или вблизи от него, в связи с эти практически исчезла грань между необходимостью предоставления служебного жилья и необходимостью предоставления жилого помещения в общежитии. Поддерживаем высказанную в литературе позицию, согласно которой, несмотря на отсутствие этого критерия как основного, предназначение служебных жилых помещений должно быть с ним связано⁵.

Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются:

• органами государственной власти РФ – в жилищном фонде Российской Федерации;

• органами государственной власти субъекта РФ – в жилищном фонде субъекта РФ;

• органами местного самоуправления – в муниципальном жилищном фонде.

Различными законами и подзаконными нормативными актами, в том числе принятыми до появления ЖК РФ, предусмотрены перечни лиц, имеющих право на предоставление служебного жилого помещения. Так, например, ч.1 ст. 34 ФЗ от 8.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» предусматривает, что члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы, не имеющим в Москве жилой площади, на период осуществления ими своих полномочий может предоставляться служебное жилое помещение. Согласно ст.15 ФЗ от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и др.

Единого системного перечня не было разработано и до вступления в силу ЖК РФ. В науке жилищного права предлагается принять именно такой перечень, а не постепенно, отдельными нормативными актами устанавливать эти должности⁶. Представляется, что реализация указанного предложения вызовет значительные затруднения, поскольку для этих целей в ЖК РФ предполагается существование актов различного уровня, да и потребность и обеспеченность жилищным фондом в различных регионах и муниципальных образованиях может существенно отличаться.

В отношении военнослужащих законодателем предусмотрена также возможность заключения жилищного договора, имеющего ряд расхождений по своему содержанию с договором найма служебного жилого помещения. Типовой жилищный договор утвержден Постановлением Правительства РФ от 4.05.1999 № 487 «Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны РФ или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба»⁷. В теории по поводу соотношения этих договоров не выработано единой позиции

1.3. Общежития

Жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения (ст.94 ЖК РФ).

В то же время в некоторых нормативных актах в качестве категорий лиц, имеющих право на предоставление жилого помещения в общежитии, фигурируют граждане, не соответствующие названным в ст. 94 ЖК РФ критериям. Например, в соответствии с Положением о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в РФ⁸ и Положением о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании⁹предусмотрена возможность обеспечения названных лиц жилыми помещениями в общежитии. Аналогичные нормы закреплены и в отношении граждан, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи¹⁰. Многие авторы указывают на то, что термин «общежитие» используется здесь условно, не в юридическом смысле¹¹. Скорее всего, имеется в виду структура жилья, а не его правовой режим. Договор найма жилым помещением в общежитии в таких случаях, по нашему мнению, не заключается, для этого отсутствуют предусмотренные в ЖК РФ основания. Но во избежание смешения терминологии, следует привести указанные нормы в соответствие с положениями жилищного законодательства. В литературе по этому поводу высказана и иная позиция. Так, Э.Д. Горина предлагает дополнить п.1 ст. 94 ЖК РФ, закрепляющий перечень лиц, обеспечиваемых жилыми помещениями в общежитии, перечисленными категориями граждан¹². Но в последнем случае неизбежно встанет вопрос об объеме прав, обязанностей нанимателей и особенностях расторжения таких договоров, ведь подвиды специализированных жилых помещений хоть и подчинены в целом единому правовому режиму, но имеют ряд отличий, не позволяющих их совместить, что подтверждается наличием отдельных неоднородных по содержанию типовых договоров найма для каждой из обозначенных групп пользователей.

В ЖК РФ, иных нормативных актах, теории и судебной практике были названы следующие разноплановые характеристики общежития:

1. Общежитие – это специально построенный или оборудованный для целей временного проживания рабочих, служащих и учащихся дом.

2. Имеется разрешение санэпидемстанции на заселение дома как общежития.

3. Принят административный акт о вселении в общежитии.

4. Дом укомплектован мебелью, инвентарем и другими культурно-бытовыми предметами, предназначенным для проживания и отдыха.

5. Установлен штат для обслуживания дома (комендант, вахтер, уборщица и т.п.).

6. Действуют специальные правила оплаты за пользование жилыми помещениями в общежитии¹³. В этой связи возникает вопрос: насколько важно в настоящий момент выделять признаки общежития и можно ли ссылаясь на их отсутствие признать жилой дом и помещения в нем имеющими общий правовой режим?

В ныне действующем законодательстве (ст. 94 ЖК РФ) общежитиями признаются специально построенные или переоборудованные дома либо части домов, предназначенные для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения. Таким образом, в настоящее время в качестве общежитий могут быть использованы и части домов, что ранее законом не допускалось (ст. 109 ЖК РСФСР). Оправданность такого подхода вызывает сомнения: обособленность дома, в котором предоставляются комнаты в общежитии, один из важнейших признаков общежитий, позволяющих обеспечить его специальный правовой режим, поддерживать в нем соответствующий распорядок и обеспечивать жилищные и иные права проживающих.

В настоящее время согласно ст. 7 ФЗ от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение ОМСУ, применяются положения ЖК РФ о договоре социального найма.

Приведенные положения ст. 7 Вводного закона также вызывают целый ряд вопросов. В частности, имеет ли правовое значение факт заключения (переоформления) договора найма. Отсутствие решения собственника фонда об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда и договора социального найма не может препятствовать осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов, что подтверждается выводом Верховного Суда РФ¹⁴.

Кроме того, договор социального найма рассчитан на проживание и пользование жилым помещением нанимателем и членами его семьи. Следовательно нормы, регулирующие пользования жилыми помещениями, предоставленными по этим договорам, рассчитаны лишь на семейные общежития, на что обращалось внимание в научной литературе¹⁵. А если в комнате проживают лица, не состоящие в семейных отношениях (такая ситуация вполне вероятна, поскольку допускалось «покоечное» вселение)? Распространение на данных пользователей правил о договоре социального найма становится практически невозможным. Немало проблем возникнет и при приватизации такими лицами занимаемых жилых помещений. Частичным решением поднятых вопросов могло бы стать введение режима сонанимательства, при этом речь идет именно о частичном решении, ибо без реального улучшения жилищных условий оптимального и эффективного выхода из данной ситуации объективно не существует.

Сходная ситуация возможна и в отношении служебных жилых помещений, но в отличие от общежитий данный вопрос законодательно не разрешен. Указанный пробел устранен судебно практикой, согласно выводам Верховного Суда РФ служебные жилые помещения, переданные в муниципальную собственность также утрачивают статус специализированных и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений по договору социального найма¹⁶.

Ряд общежитий были переданы после 1 марта 2005г либо жилые помещения в них в качестве общежитий предоставлялись после указанного срока – в этой связи возник вопрос об их правовом режиме.

В ЖК РФ не предусмотрено классификаций общежитий. В теории предложено проводить их деление по следующим критериям.

В зависимости от субъектного состава на стороне нанимателей выделяют общежития, предоставляемые только нанимателям или нанимателю и членам его семьи (возможен также смешанный вариант).

В зависимости от условий заключения договора следует обозначить общежития, предоставляемые в связи с работой, предоставляемые в связи с прохождением службы и в связи с обучением. Правовое значение представленных классификаций состоит в различии содержания правоотношений по найму, сроках проживания и ответственности нанимателей.

1.4. Маневренный жилищный фонд

Жилые помещения маневренного фонда согласно ст. 95 ЖК РФ предназначены для временного проживания:

1) граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма.(в теории жилищного права в качестве категорий граждан, которым предоставляется право проживать в маневренном фонде на время проведения капитального ремонта, называются также собственники жилых помещений¹⁷, арендаторы и наниматели по договору коммерческого найма¹⁸. На наш взгляд, собственники и члены семей собственников жилых помещений в частном жилищном фонде должны самостоятельно решать свои жилищные проблемы в период реконструкции и капитального ремонта дома, как следствие, именно на них возлагается обязанность по определению судьбы договоров коммерческого найма или аренды, заключенных в отношении принадлежащих им жилых помещений. Исключение составляет лишь случай сохранения обязанности по проведению капитального ремонта дома за бывшим наймодателем при переходе права собственности на жилое помещение в порядке приватизации, предусмотренный ст. 16 Закона РФ от 4.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»¹⁹.)

2) граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными. Условия и порядок обращения взыскания и реализации заложенного жилого помещения регулируется ФЗ от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)²⁰.

3) граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными

для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств. ЖК РФ не раскрывает понятие «чрезвычайные обстоятельства». Традиционно, в теории к таковым относят независящие от воли людей обстоятельства: стихийные бедствия, аварии, эпидемии, некоторые общественные явления и пр.

4) иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.

Как видно, перечень, названный в ЖК РФ, не является исчерпывающим. К числу указанных в законе иных случаев можно, например, отнести положения п.13 Типового договора найма жилого помещения для временного поселения вынужденных переселенцев, п.13 Типового договора найма жилого помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, п. 14 Типового договора найма служебного жилого помещения и п.15 Типового договора найма жилого помещения в общежитии, устанавливающих, что наймодатель обязан предоставить нанимателю и членам его семьи на время проведения капитального ремонта или реконструкции соответствующего жилого дома жилое помещение маневренного фонда²¹. Хотя, по мнению некоторых авторов, лица, которым были предоставлены специализированные жилые помещения, не имеют права на получение жилья в маневренном фонде на время капитального ремонта или реконструкции специализированных домов. Указанные категории пользователей должны обеспечиваться жилыми помещениями того же типа, что и ранее занимаемые ими²².

Поскольку в большинстве субъектов РФ маневренный фонд из-за отсутствия денежных средств практически не сформирован, в литературе справедливо указывается на то, что в целях максимального использования жилищного фонда маневренный фонд должен быть более мобильным, нежели иные виды специализированных жилищных фондов. Поэтому необходимо предусмотреть порядок перевода юридически и фактически свободных специализированных жилых помещений в маневренный фонд при возникновении обстоятельств, предусмотренных в ст. 95 ЖК РФ в качестве оснований для предоставления соответствующих жилых помещений. В случае же возникновения чрезвычайных ситуаций перевод жилых помещений в маневренный фонд должен быть осуществлен в кратчайший срок²³.