7.2 Подходы к формированию показателей качества оценки государственных и муниципальных услуг

В основу измерения качества государственных услуг в Российской Федерации положен Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-Фз «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Для того чтобы оценивать качество предоставления услуг как процесса взаимодействия гражданина и органа государственной власти, воспользуемся определением качества на микроуровне. В этом определении главную роль играет качество результата оказания услуги. В Российской Федерации не используется механизм гражданских хартий для объявления параметров результативности оказываемых услуг, как, например, в Великобритании. Вместо этого на всех уровнях государственного управления органы власти публикуют административные регламенты государственных услуг, которые содержат в том числе стандарты качества предоставления услуг и описание предполагаемых результатов оказания услуг. Российский подход в меньшей степени, чем инструмент гражданских хартий, пригоден для соотнесения стратегических целей государственной политики с индикаторами и пара­метрами качества отдельно взятых государственных услуг, поскольку цели повышения эффективности взаимодействия государства и общества фор­мулируются не в одном, а в целом ряде программных документов отдельно каждым из федеральных ведомств, функции которых предусматривают по­добное взаимодействие.

Тем не менее, полученные в ходе мониторинга значения показателей качества оказания государственных услуг уже послужили Правительству РФ основной для корректировки стратегических целей развития системы государственных услуг в Российской Федерации. При анализе проблемы каче­ства на микроуровне ключевую роль играют показатели времени оказания услуг, их финансовой стоимости для конечного потребителя, комфортности пребывания потребителя услуг на всех стадиях их оказания (от инициации до получения результата услуги).

Особенности методики российского мониторинга государственных услуг

Об­щая оценочная модель качества услуг состоит из пяти компонент, каждая из которых, в свою очередь, имеет составляющие. Приведем структуру этой модели.

1. Качество информационного сопровождения процесса предоставления государственной услуги:

1. доступность информации об услуге при нахождении в помеще­ниях ведомства (оценивается по шкале от 1 до 5);

2. доступность информации по телефону;

3. доступность информации онлайн;

4. доступность информации по формальному запросу;

5. возможность использовать личную консультацию с сотрудником ведомства в месте получения услуги.

2. Оценка эффективности процедуры получения государственной услуги:

1. количество обращений для инициации процесса оказания услуги;

2. количество личных визитов в ведомство или центр предоставле­ния услуги;

3. наиболее распространенная стоимость услуги;

4. интервал стоимости услуги (отличается в зависимости от региона, берутся максимальное и минимальное значения);

5. среднее время получения услуги после того, как было принято заявление о предоставлении услуги;

6. временной интервал получения результата услуги (отличается в зависимости от региона, берутся максимальное и минимальное значения).

3. Качество взаимодействия граждан и государственных служащих:

1. время ожидания в очереди;

2. наличие стульев и кондиционеров в помещениях;

3. вежливость сотрудников ведомства;

4. наличие системы электронной очереди.

4. Географическое расположение и близость ведомства, предоставляющего услугу.

В табл. 7.1 приведен усредненный профиль регулирования по всем услугам, предоставляемым гражданам и вошедшим в мониторинг.

Таблица 7.1

Средние значения параметров мониторинга массовых государственных услуг для граждан

Профиль регулирования	Среднее значение
число обращений	1
число физических посещений органа (организации)	2
Наиболее распространенная стоимость обращения (руб.)	797,4
Интервал стоимости (руб.)	442,9–1613,5
Среднее время предоставления результатов (дней)	13,7
Интервал времени (дней)	10,1–21

Сравнительный анализ российской и зарубежных методик мониторинга государственных услуг.

При разработке алгоритма сопоставления международных и россий­ской методик мониторинга системы государственных услуг необходимо об­ращать внимание на следующие факторы:

– схожесть перечней государственных услуг, которые выбраны для мониторингов;

– схожесть процессов имплементации выбранных государственных услуг;

– наличие ресурсов для получения статистических данных и измеримо­сти показателей мониторинга (например, несмотря на наличие полез­ного показателя в международной методике, он никак не сможет быть измеренным в российских условиях);

– выбор методики подсчета значений показателей, подындексов, итого­вых индексов и формирования рейтингов;

– идеологию мониторинга: на чем сделан акцент, через какие понятия и категории определяется итоговое значение оценки мониторинга.

Результатами мониторинга государственных услуг могут стать:

1. нахождение и локализация критических этапов, процедур, операций, нормативно-правовых и управленческих решений, которые могут быть предметом для дальнейшего реинжиниринга и оптимизации;

2. оценка соотношения издержек на оптимизацию услуги и ее предполагаемой общественной ценности.

Сравним методику российского мониторинга государственных услуг и зарубежные методики по следующим параметрам:

1. стадии зрелости государственных услуг, оказываемых в электронном виде – информационное присутствие, интерактивное взаимодействие, транзакционное взаимодействие, трансформация;

2. жизненные ситуации для потребителей государственных услуг – пред­полагают целый набор атомарных или базовых государственных услуг, которыми необходимо воспользоваться потребителю для решения жизненной ситуации;

3. оценка удовлетворенности пользователей качеством получаемых услуг – мнение потребителей о процессе получения государственных услуг, способах получения, возможностях расширения общественного участия и ведения дискуссий в рамках взаимодействия с государствен­ными структурами;

4. анализ комплексной проблемы потребителя, основанный на оценке эф­фективности системы процедур взаимодействия с ответственными государственными органами, – включает такие размерности, как: дли­тельность процедур, их стоимость, количество процедур, приводящее к решению комплексной проблемы заявителя для ее реализации (напри­мер, открытие бизнеса, регистрация собственности);

5. рейтингование результатов мониторинга по государственным услугам, комплексным ситуациям заявителей – проводится в контексте сравнимых между собой объектов: государств, городов, иных административно-территориальных образований (присутствует во всех анализируемых исследованиях);

6) оценка влияния ключевых факторов э-управления на качество оказываемых услуг – проводится экспертно, состоит из анализа готовности ведомств по таким направлениям, как: качество реестров данных го­сударства, электронные платежные системы, электронная идентифика­ция, открытые стандарты и спецификации для проектирования инфор­мационных систем и обмена данными, архитектура э-правительства, безопасность, навыки сотрудников по использованию ИКТ.

Далее приведено сопоставление методик зарубежного и российского мониторинга государственных услуг отдельно по каждому из шести выде­ленных параметров.

1. Стадии зрелости государственных услуг. Для того чтобы сопоста­вить стадии зрелости развития государственных услуг и их предоставления в электронном виде, можно опираться на Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555р «План перехода на предо­ставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти». В этом случае при мониторинге предоставления услуг в электронном виде можно фиксировать, на каком этапе плана находится услуга. Наиболее цен­ным результатом мониторинга станет количество услуг, которые предо­ставляются полностью в электронном виде без «разрывов» – процедур или операций, которые не могут быть совершены в электронном виде, но без ко­торых нельзя получить желаемый результат услуги. Для данного сопостав­ления также целесообразно выделять причины, по которым перевод услуги в электронный вид отстает от намеченного плана.

2. Жизненные ситуации. Для российского мониторинга целесообразно отобрать от одной до трех жизненных ситуаций, которые можно отслежи­вать целостно. Под жизненной ситуацией для гражданина подразумевается достижение некоторой комплексной цели, реализация которой зависит от одновременного предоставления некоторого множества государственных услуг, причем не все из них могут предоставляться только одним ведом­ством. Например, согласно мониторингу 20 важнейших услуг Европейского союза, жизненными ситуациями являются «поиск работы» – для гражданина, «открытие собственного бизнеса» – для коммерческого сектора. Анализ жизненной ситуации «поиск работы» распадается на следующие услуги:

– предоставление информации о работодателях на web-сайте;

– предоставление информации о соискателях на web-сайте;

– возможность поиска потенциальных работодателей;

– получение новых уведомлений о вакансиях;

– обращение за дополнительными социальными выплатами;

– продление медицинской страховки;

– продление пенсионных выплат;

– получение финансовой помощи для начала собственного бизнеса;

– запись на тренинг или семинар по помощи в поиске работы;

– получение сведений о требованиях работодателя к соискателям.

Таким образом, сложность анализа жизненной ситуации существенно возрастает, поскольку требуется формирование некоторой формулы, усредняющей оценки по каждой из составляющих жизненную ситуацию услуг. В свою очередь, оценки по каждой услуге потребуют контрольного пользо­вания, экспертного участия, учета ресурсных параметров (временных, ма­териальных затрат).

В этой связи целесообразно на первом этапе усложнения мониторинга включить одну жизненную ситуацию для граждан и одну – для бизнеса либо включить любую одну жизненную ситуацию. Подобный взгляд на проблемы оказания государственных услуг позволит по-новому осмыслить результаты мониторинга. Здесь ключевой гипотезой является предположение о том, что каждая составляющая услуга может не иметь низкой оценки, однако абсо­лютное оценочное значение жизненной ситуации может оставаться крайне низким ввиду несогласованности составляющих услуг. Еще одной сложно­стью в измерении мониторинга жизненных ситуаций является необходи­мость оценки издержек на осуществление параллельного выполнения сразу нескольких услуг, которое зачастую может из параллельного превратиться в последовательное. Иными словами, анализ жизненных ситуаций позволяет идентифицировать некоторые услуги как «слабые звенья», которые тормо­зят выполнение связанных с ними услуг, также составляющих жизненную ситуацию.

3. Оценка удовлетворенности услугами. Для российского мониторинга становится все более актуальным такой показатель, как оценка гражданами степени удовлетворенности качеством процесса получения государствен­ных услуг. Целесообразно включать вопросы о степени удовлетворенности пользователей; причинах, по которым удовлетворенность граждан остается низкой; условиях, при которых граждане воспользовались теми или иными услугами; каналах взаимодействия с органами власти; услугах, потребность в которых остается неудовлетворенной. Включение вопросов о степени удовлетворенности потребует введения в мониторинг дополнительных пара­метров оценки, а значит, сделает его более ресурсозатратным, поскольку анализ качественных и количественных данных о процессах использования или причинах неиспользования потребителями государственных услуг по­требует дополнительной обработки. На первом этапе целесообразно включить небольшое количество показателей оценки удовлетворенности граж­дан, таких как:

– процент воспользовавшихся услугой из общего числа пользователей некоторого канала взаимодействия с гражданами (личное общение, Интернет, телефон);

– статистика упоминания причин, по которым потребители отказались пользоваться некоторой услугой.

В дальнейшем подобный мониторинг может быть дополнен вопроса­ми о новых потребностях в услугах, особенностях поведения граждан при пользовании определенными услугами.

4. Анализ комплексной проблемы потребителя. По данному показате­лю российский мониторинг в достаточной степени учитывает зарубежный опыт, например, анализируются такие комплексные ситуации, как «откры­тие предприятия», «строительство многоквартирного дома». При этом про­водится детальный анализ количества необходимых процедур, общей стои­мости решения ситуации, общего затрачиваемого времени.

5. Рейтингование результатов мониторинга. Рейтингование результа­тов оценки оказания услуги или реализации комплексной ситуации явля­ется неотъемлемой частью мониторингов как международных, так и рос­сийского. Для международных исследований характерны межстрановое сравнение, а также сравнение городов мира между собой. В российском мо­ниторинге также присутствуют рейтинги городов и регионов РФ по предо­ставлению некоторого набора услуг или решению комплексных ситуаций. В качестве дополнения можно предложить добавить в российский монито­ринг профиль региона или города по показателям, характеризующим систе­му предоставления государственных и муниципальных услуг в комплексе.

6. Оценка факторов готовности к э-управлению. Важнейшим усло­вием анализа успеха или неуспеха предоставления государственных услуг в электронной форме является внутренняя готовность к этому ведомств. В ряде международных исследований оценивается комплексная готовность ведомств к процессу такого оказания услуг, в частности используется си­стема показателей, учитывающая квалификацию персонала, бюджетные ас­сигнования, интегрированность информационных систем ведомства. Примерами подобных показателей являются:

– количество сотрудников, использующих электронную почту;

– количество сотрудников, использующих офисные приложения;

– количество сотрудников, использующих программные системы и приложения (анализ данных, системы документооборота).

Аналогично измеряются показатели удовлетворенности сотрудни­ков ведомства использованием определенных технологий и программных средств. Безусловно, вопрос измерения готовности ведомств к предостав­лению государственных услуг в электронной форме необходимо решать масштабно. Соответствующая комплексная методика должна быть сфор­мулирована и апробирована. Результаты подобных измерений могут быть включены (частично или полностью) в мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Еще одним направлением измерения готовности ведомств является анализ использования новых техноло­гий идентификации заявителей (в РФ этому служит пилотный проект «Уни­версальная электронная карта»), использования электронных платежей и средств обеспечения безопасности взаимодействия, наличия документов, стандартов планов по дальнейшему развитию ИКТ в ведомстве.

Формирование системы критериев отбора государственных услуг для включения в последующие мониторинги.

Процесс определения набора государственных услуг для мониторин­га и дальнейшего изменения этого списка для последующих мониторингов развивался похожим образом в большинстве государств мира: на первоначальном этапе выбирается некоторый примерный набор услуг в соответ­ствии с их массовостью, социальной значимостью, экономической целесообразностью. По мере систематизации, формализации и стандартизации иных услуг, предоставляемых на разных уровнях управления в государстве, и их обязательного занесения в специальный реестр государственных услуг происходит последовательное расширение списка услуг для мониторинга. Наличие автоматизированной системы мониторинга сокращает издержки увеличения числа услуг, подлежащих мониторингу. В то же время число параметров мониторинга услуги как процесса не изменяется.

Согласно исследованиям Европейского союза, наиболее приоритетными для перевода в электронный вид стали услуги, способствующие генерации доходов государства: подача налоговых деклараций, таможенное оформле­ние. Далее следуют услуги по регистрации (свидетельства о рождении, о смерти). На третьем месте стоят услуги по обеспечению социальных вы­плат и услуги в сфере здравоохранения и библиотечного дела. На четвертом месте – услуги в области лицензирования (разрешение на строительство, образование). В среднем по Евросоюзу уровень зрелости достиг 88%, при этом 5 стран реализовали э-услуги на 100%.

Тем не менее, можно выделить ряд рекомендаций и предложений для Российской Федерации, сформулировав их в виде набора факторов, влияю­щих на процесс принятия решения о мониторинге услуг (в том числе услуг, реализуемых в электронном виде)

Принадлежность услуги к процессам изменения финансового состоя­ния государства. Наиболее приоритетными для мониторинга стали услуги в сфере декларирования и оплаты налогов и в сфере таможни. Эффективная и прозрачная реализация процессов в этих областях позволяет увеличить налоговые и таможенные поступления за счет формализации и транспарентности взаимодействия. Качественное исполнение данных услуг очень важно для финансовой стабильности государства. В мониторинг следу­ет включать услуги по заполнению таможенной декларации для бизнеса, по подаче налоговой декларации для граждан и для бизнеса.

Принадлежность услуги к процессам регистрации или фиксации информации о гражданах и бизнесах. Ведомства, администрирующие важнейшие государственные реестры и регистры, которые содержат юридически значимую информацию, идентифицирующую действия, имущество, гражданско-правовое состояние граждан и организаций, должны сфор­мировать набор услуг, позволяющих получать либо предоставлять информацию об изменении учетной записи в подобных информационных систе­мах (услуги по регистрации актов гражданского состояния, регистрации прав собственности на недвижимость, земельное имущество, регистрации юридических лиц, получению информации о налоговых задолженностях и т.д., получению выписки о состоянии индивидуального лицевого счета в Пенсионном фонде РФ, проверке подлинности выданного удостовере­ния личности, подлинности выданного документа о школьном, высшем образовании, постановке граждан на миграционный учет, получению вы­писки об учете гражданина, получению выписки из реестра юридических лиц или индивидуальных предпринимателей). Подобные услуги можно отнести к приоритетным, поскольку они не требуют межведомственного взаимодействия и вместе с тем являются отражением ключевых функций ведомств, а значит, и ключевых административных процедур. В электрон­ном виде ведомства обязаны обеспечить доступ юридическим и физиче­ским лицам к своим регистрационным ресурсам (реестрам, регистрам). Доступ должен быть интегрированным с зонтичной архитектурой элек­тронного правительства для каждого ведомства: например, с единым фе­деральным/региональным порталом государственных услуг, системой межведомственного электронного взаимодействия, системой инфоматов или инфокиосков электронного правительства.

Массовость услуги. На наш взгляд, проверка данного принципа воз­можна лишь эмпирическим путем на основе гипотезы о массовости услу­ги. Иными словами, запуская услугу и/или ее электронную реализацию на основе предположения о ее высокой востребованности, ведомство должно в перманентном режиме собирать статистику о ее использовании целевыми группами конечных потребителей. Чем большее число граждан пользуется услугой, тем выше необходимость ее включения в последующий монито­ринг в целях ее совершенствования. Эти услуги – «лицо» ведомств и пра­вительств в целом. Именно по ним формируется общественное мнение об успехах и имидже электронного правительства в целом. Мониторинг таких услуг будет способствовать увеличению доверия. Мы бы рекомендовали до­бавить к их числу и такие услуги, как: оформление пособия по безработи­це, поиск работы и трудоустройство, запись на прием к врачу, регистрация транспортных средств, оформление пенсии, пособий по инвалидности и пособий на детей. Таким образом, массовость услуги можно трактовать как ее социальную направленность. Как правило, такие услуги связаны с пра­вом граждан на финансовую поддержку в их сложных жизненных ситуаци­ях. От того, насколько качественно, своевременно и в полном объеме будут оказаны социальные услуги, зависят жизнь и здоровье граждан, поэтому данные услуги должны быть включены в мониторинг в первую очередь.

Экономическая эффективность услуги. В данном случае перед этапом запуска услуги удается выдвинуть гипотезу об экономии ресурсов государ­ства и граждан. Эти ресурсы можно выразить, например, в денежном эквиваленте. Только с помощью мониторинга и измерения ряда показателей, таких, как время ожидания граждан в очереди за услугой, стоимость оказа­ния услуги в бумажном и электронном виде, время, затрачиваемое государ­ственными служащими на оказание услуги и т.д., удается доказать эффек­тивность внедряемых услуг, особенно тех из них, которые требуют высоких начальных инвестиций для запуска.

Как правило, экономическая эффективность вычисляется путем умножения каждого часа времени экономии каждого гражданина на среднюю оплату часа занятости по стране. Однако есть услуги, для которых экономическая составляющая может быть масштабнее в связи с внешним эффектом воздействия услуги на общество. В частности, это относится к государ­ственным услугам в вопросах миграции и миграционной занятости, таким, например, как переоформление общегражданского и заграничного паспор­тов, выдача разрешения на работу, выдача вида на жительство, оформление разрешения на работу, выдача миграционной карты (взамен утерянной). Данные услуги имеют потенциал по сокращению внутренних издержек Фе­деральной миграционной службы РФ, в то же время, увеличивая бюджетные поступления. Аналогичен эффект воздействия на общество и таких услуг, оказываемых ГИБДД, как регистрация транспортных средств и прохожде­ние их техосмотра.

Социальная значимость услуги. Для данных услуг применима концеп­ция общественной ценности, заключающаяся в фундаментальном анализе интересов и потребностей групп конечных потребителей услуги, а также в изучении степени влияния на удовлетворение потребностей стейкхолдеров ввода услуги в эксплуатацию. Введение подобных услуг требует от государства более высоких издержек, но в то же время позволяет сделать общество более сбалансированным и повышает уровень его доверия к де­ятельности государства, власти. К таким услугам можно отнести комплекс услуг по социальной защите населения: оформление пенсий, пособий по безработице, пособий на ребенка, пособий по инвалидности и т.д.

Реализация услугой ключевых функций ведомства. Анализируя дея­тельность каждого из федеральных ведомств, можно выделить ключевые административные процессы, которые в наибольшей степени соответ­ствуют исполнению ведомством своих функций. Например, для Феде­ральной налоговой службы таким процессом является администрирова­ние налога на добавленную стоимость (НДС). Соответственно подобные услуги и последующие их электронные аналоги должны быть включены в мониторинг с учетом возможностей повышения их эффективности и результативности.

Анализ спроса и удовлетворенности потребителей услуги. Данный анализ в Российской Федерации должен был предшествовать выпуску Рас­поряжения Правительства от 17 октября 2009 г. № 1555-р. В мониторинг могли бы быть включены услуги, по которым массовость остается высокой, а удовлетворенность пользователей – низкой. Процесс получения государственных услуг базируется в первую оче­редь на принципах осведомленности о них потребителей и их доступно­сти для потребителей. Для того чтобы реализовать комфортность получе­ния государственных услуг, требуется воплотить такие их характеристики, как удобство интерфейса, надежность и скорость каналов взаимодействия, удобство и скорость получения результата.

Наиболее важной задачей мониторинга государственных услуг, оказываемых, в частности, в электронном виде, является выявление набора ма­териальных и нематериальных стимулов, мотивирующих граждан и бизнес как потребителей активно пользоваться системой государственных услуг.