3.2 Межмуниципальное сотрудничество

Одной из важных правовых новаций Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ является институт межмуниципального сотрудничества – взаимодействие муниципальных образований в целях выражения и защиты своих общих интересов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная и муниципальная власти самостоятельны, здесь действует принцип невмешательства. Да и само взаимодействие часто получается односторонним, так как у нас еще осталось тяжелое наследство от советских времен – централизация власти, которая сказывается и на этих взаимоотношениях. Часто депутаты регионального органа законодательной власти считают себя морально властными над депутатами представительного органа муниципальной власти.

Взаимодействие органов законодательной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований является важнейшим элементом реализации основных направлений государственной политики на территории конкретного муниципального образования. В настоящий момент действующим законодательством предусмотрены не все возможные аспекты такого взаимодействия. В частности, Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» представительным органам муниципальных образований предоставлено право законодательной инициативы лишь в законодательном органе субъекта. Однако взаимодействие указанных органов не исчерпывается только реализацией законодательной инициативы. Взаимодействие может осуществляться и на основании соглашения о сотрудничестве, в рамках которого можно выделить сотрудничество по направлениям:

• в законотворческой деятельности, в области анализа практики применения и контроля исполнения законов региона (рассмотрение законодательных инициатив, обсуждение проектов законов, оказание организационно-методической помощи в реализации права законодательной инициативы, участие депутатов думы в заседаниях комитетов и комиссий законодательного собрания);

• в нормотворческой деятельности (оказание методической помощи в подготовке муниципальных правовых актов, содействие в проведении экспертизы проектов муниципальных актов, направление справочной информации по принятым законам, затрагивающим права и обязанности представительных органов муниципальных образований);

• в организации обмена опытом деятельности законодательным собранием и представительными органами иных муниципальных образований (анализ и распространение положительного опыта по применению законов региона, а также в осуществлении нормотворческой деятельности, проведение семинаров по вопросам обмена опытом деятельности представительных органов муниципальных образований);

• в организации учебы (проведение семинаров по актуальным вопросам деятельности представительных органов муниципальных образований, изучение депутатами опыта работы законодательного собрания, его комитетов и комиссий).

В соглашения о сотрудничестве можно также включить зарекомендовавшие себя в ряде регионов такие мероприятия, как день депутата или парламентский день, проведение совместного приема депутатами законодательного собрания региона с депутатом местного самоуправления по одному избирательному округу (разрешая вопрос сразу на двух уровнях власти), проведение выездных обучающих семинаров и др.

В ряде регионов в настоящее время действуют советы законодательных собраний по взаимодействию с представительными органами муниципальных образований, которые являются постоянно действующим совещательным и консультативным органом, созданным с целью обеспечения взаимодействия законодательного собрания с представительными органами муниципальных образований в сфере муниципальной политики и развития местного самоуправления.

Основными задачами такого совета являются содействие органу законодательной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении в соответствии с федеральным законодательством полномочий по вопросам местного самоуправления, содействие комплексному и конструктивному сотрудничеству законодательного собрания региона с представительными органами муниципальных образований и развитию муниципальных образований области.

Реализуя поставленные задачи, совет осуществляет следующие функции:

• организует взаимодействие органа законодательной власти региона области с представительными органами муниципальных образований;

• участвует в разработке и обсуждении проектов законов субъекта Федерации, затрагивающих интересы местного самоуправления, готовит по ним замечания и предложения;

• рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, готовит по ним замечания и предложения и представляет их региональному органу законодательной власти;

• вырабатывает рекомендации по нормативному обеспечению местного самоуправления;

• оказывает помощь муниципальным образованиям в формировании собственной нормативной базы;

• предварительно рассматривает региональные программы, затрагивающие вопросы местного самоуправления, готовит по ним рекомендации;

• участвует в разработке мер государственной поддержки местного самоуправления;

• содействует созданию и функционированию системы информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

• содействует взаимодействию представительных органов местного самоуправления муниципальных образований между собой;

• анализирует (обобщает) и распространяет положительный опыт представительных органов местного самоуправления по применению законов и иных региональных нормативных правовых актов, развитию нормативной правовой базы местного самоуправления, работе с избирателями, вовлечению их в решение вопросов местного значения;

• оказывает методическую помощь представительным органам местного самоуправления;

• оказывает методическую помощь в организации работы с органами местного самоуправления по разъяснению населению направлений деятельности законодательного собрания;

• решает иные вопросы взаимодействия законодательного собрания с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований региона.

Создание совета позволяет обеспечить тесное взаимодействие представительных органов муниципальных образований и органа законодательной власти субъекта Федерации, что, в свою очередь, позволяет выработать единые для всего региона направления работы на текущий период времени.

Так, в рамках работы указанного совета могут быть определены следующие основные направления взаимодействия представительных органов муниципальных образований и законодательного собрания региона.

Первое. Повышение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Данная задача может быть решена только консолидированными усилиями всех уровней власти. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 годах обозначена необходимость обеспечения эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Таким образом, имеются все основания надеяться на изменение бюджетных полномочий в пользу местного самоуправления.

На уровне региона необходимо совершенствовать механизмы предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, в том числе путем установления дополнительных отчислений от региональных доходов и выделения субсидий местным бюджетам. Муниципальным образованиям необходимо продолжать работу по повышению собираемости местных и иных налогов, отчисления от которых поступают в местный бюджет, по мобилизации иных доходов местных бюджетов.

Важным направлением является повышение открытости и прозрачности бюджета, включая подготовку к введению электронного бюджета на местном уровне.

Необходимо завершить разграничение муниципального имущества между районами и поселениями и активно заняться вопросами перепрофилирования и приватизации непрофильного муниципального имущества. Это теснейшим образом связано с вопросом доходов и расходов местных бюджетов.

Второе. Продолжение реформы оказания муниципальных услуг и завершение все продолжающейся реформы бюджетных учреждений. Решение данных задач в комплексе должно привести к повышению качества исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг.

Совместных усилий требует проблема дефицита квалифицированных кадров как для завершения реформы бюджетных учреждений, так и для управления обновленными учреждениями. Практика работы учреждений в новых условиях должна внимательно анализироваться.

На муниципальном уровне особое внимание следует уделить внедрению форм электронного общения с гражданами, в том числе оказания ряда муниципальных услуг в электронной форме. Необходимо наладить постоянный мониторинг качества предоставления муниципальных услуг, ежегодное формирование перечней услуг, подлежащих оптимизации, и формирование планов по решению выявленных проблем с принятием конкретных нормативных правовых актов. Представительным органам муниципальных образований необходимо осуществлять жесткий контроль за соблюдением положений закона и обеспечением прав граждан.

Третье. Завершение подготовки документов территориального планирования. Главная проблема в этом направлении, требующая немедленного совместного решения, – недостаток средств на подготовку необходимых документов. В связи со сжатыми сроками эта задача должна стать одной из приоритетных при планировании и распределении бюджетных средств наследующий год. Представительным органам местного самоуправления необходимо организовать контроль за осуществлением необходимых мероприятий и обеспечить своевременное принятие соответствующих документов.

Четвертое. Повсеместное создание контрольно-счетных органов. Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» свидетельствуют о правовой необходимости создания контрольно-счетных органов в муниципальных районах и городских округах со статусом юридического лица.

В ряде муниципальных районов и городских округов области органы внешнего муниципального финансового контроля – контрольно-счетные органы созданы и осуществляют свою деятельность, что является залогом целевого и эффективного использования бюджетных средств. Представительные органы местного самоуправления этих муниципальных образований должны обеспечить стабильную и эффективную работу контрольно-счетных органов со статусом юридического лица.

В тех муниципальных образованиях, в которых контрольно-счетные органы не созданы, представительным органам необходимо рассмотреть вопрос об их создании, с учетом части 11 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Пятое. Налаживание антикоррупционной работы в муниципальных образованиях. Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ на органы местного самоуправления возложено решение нового вопроса местного значения – осуществление мер по противодействию коррупции. Кроме того, установлены дополнительные требования к лицам, замещающим муниципальные должности, муниципальным служащим. Введена антикоррупционная экспертиза устава муниципального образования при его регистрации.

Поэтому перед органами местного самоуправления стоит задача активно включиться в борьбу с коррупцией на уровне муниципальных образований, организовать антикоррупционную работу в муниципальном образовании, включая ежеквартальное рассмотрение вопросов правоприменительной практики и разработку мер по предупреждению и устранению причин коррупционных нарушений, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов, исполнение требований Федерального закона № 329 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».

Создание комиссии по противодействию коррупции, основными задачами которой являются осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции и ее профилактику; анализ решений и проектов решений в целях выявления в них положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; подготовка предложений, направленных на совершенствование муниципальных правовых актов в области правового обеспечения противодействия коррупции; рассмотрение обращений граждан, организаций, органов местного самоуправления, иные задачи, предусмотренные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Шестое. Создание муниципальных дорожных фондов. В соответствии со статьей 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации к дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды. Таким образом, муниципальный дорожный фонд является оптимальной формой планирования и расходования бюджетных средств на цели содержания и ремонта автодорог местного значения.

В соответствии с внесенными изменениями в статью 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации должен предусматривать направление бюджетных ассигнований на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования регионального значения с твердым покрытием, а также предоставление субсидий местным бюджетам на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования, в размере не менее 5 % общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации.

В связи с этим вопросу создания, правового регулирования, функционирования и расходования средств муниципальных дорожных фондов должно быть уделено пристальное внимание как муниципальных, так и региональных властей. Это направление должно быть одним из приоритетных в работе органов местного самоуправления.

Одной из эффективных форм взаимодействия органов государственной законодательной власти также является проведение законодательным собранием конкурса на лучшую организацию работы представительного органа муниципального образования. Участие в таком конкурсе способствует повышению эффективности работы представительного органа, распространению положительного опыта.

Хотелось бы подчеркнуть следующее. Основное взаимодействие представительных органов муниципальных образований и законодательных собраний следует сосредоточить на законодательной деятельности. Поскольку в силу действующего законодательства представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы только в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, то именно органы государственной власти субъекта могут выполнять функцию «проводника» между федеральной властью и местным самоуправлением. В связи с этим с помощью реализации, скажем так, «совместной» законодательной инициативы муниципальных образований и законодательных органов государственной власти субъектов представляется возможным инициировать в Госдуме России следующие изменения в федеральном законодательстве.

Во-первых, согласовать нормы Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в части определения статуса председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа как муниципальных служащих. В настоящий момент часть 3 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливает, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к муниципальным должностям. Необходимо уточнить статус указанных лиц в случае, если их должности не отнесены к муниципальным должностям. Отнесение указанных лиц к муниципальным служащим требует внесения изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Во-вторых, внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части дополнения полномочий представительного органа муниципального образования правом согласования кандидатур должностных лиц администрации муниципального образования с целью усиления контроля представительным органом за деятельностью местных администраций. Для этого необходимо внести также соответствующие изменения в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку указанные должностные лица являются муниципальными служащими, при назначении на должность которых процедура согласования не предусмотрена.

В-третьих, внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации в части передачи органам местного самоуправления полномочий по установлению нормативов потребления коммунальных услуг. В соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации утверждение нормативов потребления коммунальных услуг, исходя из которых рассчитывается размер платы за коммунальные услуги, относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку конкретный размер нормативов потребления коммунальных услуг зависит от инфраструктуры каждого муниципального образования, к компетенции органов местного самоуправления относится организация в границах муниципалитета электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

В-четвертых. Представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», исключив из данного закона право органов государственной власти субъектов Российской Федерации управлять и распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации. Такая возможность закреплена в настоящее время в абзаце третьем пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Представляется, что возможность органов государственной власти «забирать» полномочия по управлению и распоряжению землями, государственная собственность на которые не разграничена, необоснованно ставит муниципальные образования – административные центры в неравное положение с иными муниципалитетами, свободно реализующими полномочия по управлению и распоряжению такими земельными участками.

Кроме того, в соответствии с федеральным законодательством органы местного самоуправления предоставляют данные, необходимые для определения разрешенного использования земельного участка, предоставляют технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, осуществляют иные полномочия в области земельных и градостроительных отношений. Таким образом, именно органы местного самоуправления обладают информацией, необходимой для формирования земельных участков.

Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии местного самоуправления. Ее положения развиты в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, исходя из положений которого, можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативное, договорное и хозяйственное.

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийский конгресс муниципальных образований)). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить указанные ассоциации.

Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могу заключать договоры и соглашения.

Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенных к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединение ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолены по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.

Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.

Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Вместе с тем вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно: могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).

Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

При этом следует отметить, что муниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц так же ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь муниципальных образований одного вида). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет объективные основания для такового.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время как потенциал такого сотрудничества достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных интересов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных образований (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если такая юридическая конструкция будет признана позитивным правом. Данные юридические лица могут создаваться и действовать на основе лишь одной формы собственности – государственной или муниципальной, а передаваемое предприятию или учреждению имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным предприятием. В-третьих, могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная направленность таких организаций.