6.5. Функции государства и их классификация

Понятие функции государства остается дискуссионным и многозначным, а среди государствоведов все еще нет единства взглядов на ее определение. В рамках понятийного аппарата юридической теории вносились дефиниции, включающие в функцию государства: "направления и стороны деятельности", "практическую деятельность государства", "стороны содержания деятельности", "содержание", "особый механизм государственного воздействия", "деятельность государства", "относительно обособленные направления предметной деятельности" и т.д. Остановимся на определении, учитывающем как сущностную, так организационно-реализующую роль функций в делах государства по управлению обществом.

Функции государства - это основные направления деятельности государства в решении задач, стоящих перед ним в различные этапы своего развития, посредством специальных форм и методов их реализации.

Функции - это реальная роль, которую играет государство в решении основных вопросов жизни общества. На их сущность и задачи стали обращать внимание в связи с рассмотрением пределов вхождения государственной власти в общественную и частную жизнь. Обоснование рамок направления деятельности государства в условиях утверждаемой в эпоху буржуазных революций системы "естественной свободы" дает шотландский философ и экономист Адам Смит (1723-1790), заявивший о необходимости освобождения государя от "обязанности руководить трудом частных лиц и направлять его к занятиям, наиболее соответствующим интересам общества". По его мнению, у государства существуют три принципиальных обязанности (функции):

- оборона, т.е. военная "обязанность ограждать общество от насилий и вторжений других независимых обществ";

- защита свободы граждан как "обязанность ограждать по мере возможности каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов или обязанность установить строгое и беспристрастное отправление правосудия";

- организация общественно необходимых служб, воспринимаемая как "обязанность создавать и содержать учреждения, создание и учреждение которых не может быть в интересах никаких определенных лиц или небольших групп, ибо прибыль от них никогда не сможет окупить затраты любого отдельного лица или небольшой группы лиц, хотя зачастую они смогут с лихвой окупиться большому обществу". Такими службами становятся учреждения связи, полиция и т.п.

Подобный подход доминировал долгие десятилетия, однако реальность - возрастание роли государства в регулировании экономических отношений, необходимость его вмешательства в социальную защиту населения (трудовое законодательство, появление института государственных пенсий, социальное страхование трудящихся, в том числе) - расширили и теоретические рамки обоснования функциональных связей государств.

Как показывает исторический опыт, на функции государства оказывают определяющее влияние новые условия и проблемы современной жизнедеятельности общества, существования цивилизации (экология, угроза международного терроризма, демографические, сырьевые и иные глобальные проблемы). В функциональной характеристике государства юридическая теория уходит от предыдущей методологической вульгаризаци и догматизации, учитывает современные проблемы, но и сохраняет то позитивное, что было накоплено и наработано в этой области на предыдущих этапах. Ценным оказалось, прежде всего, само понятие функции государства, ее содержание и значение как одной из важных характеристик деятельной стороны государства.

Функциональный подход позволяет более глубоко изучать длительный исторический процесс возникновения, развития, смены, разрушения, появления государств различных типов, видов, форм у разных народов, т.е. процесс формирования и эволюция государственности.

Функции государства охватывают всю деятельность государства в целом, они - важнейшие направления этой деятельности, без которых невозможно обойтись на данном историческом этапе. Функции носят комплексный, собирательный характер, воплощают усилия государства на жизненно определяющих направлениях его внутренней и внешней деятельности.

В качестве суммирующей, связующей государство функции следует признать то, что известный американский социолог Талькотт Парсонс (1902-1979) назвал главной функцией государства - "принятие на себя ответственности за поддержание в нем нормативного порядка", поскольку именно "основное содержание нормативного порядка может считаться более или менее универсальным для всего человечества". Отсюда вполне приемлемым можно считать функциональное определение самой государственной власти, данное соотечественником Т. Парсонса Э. Теллнером: "Государство - это специализированная и концентрированная сила поддержания порядка. Государство - это институт или ряд институтов, основная задача которых (независимо от всех прочих задач) - охрана порядка".

Анализ признаков функций государства показывает, что они отражают ту реальную роль, которую государство играет в решении основных задач общественного развития; они выявляют, в каких направлениях деятельности осуществляется его историческое назначение, что, в свою очередь, необходимо ведет к выяснению содержания функций, раскрывающего государственную деятельность. Содержание любой функции государства составляют ряд взаимодействующих элементов:

- предмет функции государства - общественные отношения, которые охватываются определенным направлением деятельности государства. Ими могут быть идеологические, экономические, социальные, экологические и иные отношения;

- цели функции государства - результаты, которые должны быть получены в процессе осуществления функции. Они могут быть ближайшими, промежуточными, конечными. В своей совокупности цели каждой из функций образуют цели государства, которые определяют общие и конкретные направления и пути их достижения;

- методы осуществления функций государства - способы и средства правового регулирования общественных отношений. Их совокупность достаточно разнообразна, а сочетание зависит от характера осуществляемой функции. При реализации правоохранительной функции преобладают обязывающие средства достижения ее целей, а для экономической - договорные способы взаимоотношений;

- формы осуществления функций государства - внешнее выражение деятельности государства в том или ином направлении. Они характеризуют связь государства с правом как важнейшим средством властвования посредством издания юридических велений, организации их выполнения, контроля за соблюдением и исполнением правовых норм.

Основаниями, по которым в юридической науке предлагаются различные классификации функций государства: сферы государственной деятельности; способы государственного воздействия на общественные отношения; степень значимости для государства и общества; сферы обеспечения национальной безопасности; сроки (продолжительность, время) их существования; правовые формы их осуществления; пространственные масштабы воздействия; принцип разделения властей и т.д. Действительно, насколько многочисленны и различны основные группы общественных отношений, регулируемых государством, настолько многочисленны и различны его функции.

Соответственно обосновываются избираемые подходы к проблеме классификации функций государства:

- по продолжительности существования:

- постоянные функции, которые присущи государству в периоды его развития;

- временные функции, обусловленные определенной ситуацией или этапом развития (в частности, такими были ряд направлений деятельности социалистического государства, связанных с подавлением сопротивления свернутых классов или интернациональной помощью угнетенным странам и народам);

- по степени значимости для государства и общества:

- основные функции, которые являются приоритетными (в частности, экономическая или социальная);

- производные (обеспечивающие) функции, появившиеся как бы в дополнение к первым в связи с усложнением задач государства (например, планирования или кадровая);

- по способам реализации государственной власти:

- законодательная функция;

- исполнительная функция;

- судебная функция;

- контрольно-надзорная функция;

- информационная функция;

- воспитательная функция, и др.

- по степени пространственного воздействия (такая классификация зависит от внутригосударственного устройства страны);

- общегосударственные функции, распространяющиеся на всю территорию страны;

- межрегиональные функции в федеративном государстве;

- региональные функции субъектов федерации;

- по степени открытости (выраженности для общества):

- явные функции, о которых известно широкому кругу населения страны;

- латентные (скрытые) функции, о наличии которых известно узкому кругу "посвященных" в такие сферы деятельности государства;

- по сферам государственной деятельности:

- внутренние функции, направленные на решение задач государства внутри страны;

- внешние функции, характеризующие деятельность государства в отношениях с мировым сообществом и отдельными государствами.

К внутригосударственным направлениям деятельности относятся:

- политическая функция, призванная:

- официально представлять общество и граждан страны;

- обеспечивать национальную безопасность страны;

- гарантировать незыблемость установленного конституционного строя;

- служить гарантией национального суверенитета;

- создавать условия для организации и нормального функционирования органов государственной власти;

- экономическая функция, которой свойственны:

- выработка и координация государством основных направлений экономического развития страны;

- определение пределов вмешательства государства в экономические процессы;

- создание благоприятных условий хозяйствования в приоритетных сферах;

- обеспечение охраны всех форм собственности, свободы экономической деятельности, поддержка конкуренции, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

- социальная функция, направленная на:

- организацию условий для достижения уровня жизни и развития достойных человека;

- социальную защиту населения;

- гарантирование прожиточного минимума для малоимущих слоев общества;

- охрану труда и обеспечение гарантированного минимального размера оплаты труда;

- поддержку здоровья населения;

- развитие социальных служб и системы социальной помощи;

- фискальная функция, реализующая:

- контроль за денежным обращением в стране;

- проведение финансово-денежной политики;

- формирование финансово-денежной политики;

- формирование государственного бюджета и контроль над его расходной частью;

- установление и контроль над сбором всех видов налогов, предназначенных для покрытия расходов на содержание государственного аппарата и обеспечения экономического, социального и иного развития страны;

- правозащитная функция, включающая:

- выработку политики государства в области прав личности;

- признание, закрепление и гарантирование основных прав и свобод человека и гражданина;

- представление юридических и иных форм защиты нарушенных прав и свобод;

- правоохранительная функция, на которую возложены:

- обеспечение правопорядка в целом;

- борьба с преступностью;

- защита всех форм собственности;

- идеологическая функция, отражающая:

- государственную идеологию, основанную на идеологическом плюрализме;

- организацию и поддержку образования, науки и культуры, художественной и иных видов творческой деятельности;

- экологическая функция, связанная с:

- охраной окружающей среды;

- защитой общих интересов от экологически неблагоприятных воздействий;

- выработкой экологических стандартов поведения и обращения с природными ресурсами.

К международным направлениям деятельности государства относятся:

- функция защиты государственного суверенитета от внешних посягательств, которая предполагает:

- обеспечение национальной безопасности страны;

- охрану территориальной целостности государства;

- организацию и поддержание вооруженных сил на уровне, приемлемым для государства;

- организацию оборонной инфраструктуры государства (оборонная промышленность, гражданская оборона и т.д.);

- функция сотрудничества с другими государствами, включающая:

- поддержание политических и дипломатических отношений;

- культурное и научно-техническое сотрудничество;

- функция сотрудничества с международными организациями, направленная на:

- поддержание интеграционных процессов в мире;

- участие в универсальных и региональных международных организациях;

- участие в межгосударственных союзах;

- функция сотрудничества в решении общемировых проблем, которая выражена в:

- организации и поддержании международного контроля над обеспечением прав человека;

- поддержании международного правопорядка;

- пресечении международного терроризма;

- ограничении вооружений и предотвращений вооруженных конфликтов;

- участии в международных экологических программах.

В реальной деятельности государств вряд ли можно наблюдать ее фактическое закрепление за четко сформулированными и структурированными направлениями. Большей частью функции государства пограничны, взаимопереплетены и взаимообусловлены, они подвержены эволюционным изменениям и чаще всего зависят от перемен в самом государстве, его формах правления, устройства или политического режима.

Государство в своей многообразной деятельности по управлению делами общества прибегает к присущим ей специальным правовым формам осуществления функций: правотворческой, правореализующей и правообеспечивающей. Общепризнанно, что вне этих правовых форм немыслимо проведение государственной политики. Любое направление деятельности государства, прежде всего, законодательно закрепляется. Появляющиеся в результате этого нормативные правовые акты создают основу той или и ной функции государства. В них определяется предмет деятельности, субъекта правовых отношений, их полномочия, методы регулирования. Таким образом проявляется:

- правотворческая форма как соответствующим образом оформленные действия специально на то уполномоченных государственных органов по подготовке, принятию и изданию правовых актов (а также по их изменению или отмене), которыми определяется политика государства в регулируемых им сферах общественной жизни;

- правореализующая форма предполагает действия государственных органов, направленные на конкретизацию общих (программных) документов их деятельности посредством принятия главным образом правоприменительных актов;

- правообеспечивающая форма решает вопросы контроля и надзора за соблюдением, исполнением и применением юридически обязательных велений, а также привлечения к юридической ответственности за возможные правонарушения.

Предлагается учитывать и неправовые формы осуществления функций государства, к которым относят организационно-подготовительную работу, охватывающую большой объем не юридически значимых действий, однако оказывающихся необходимыми для процесса выполнения функций. Такими считают подготовительную деятельность по сбору, оформлению и изучению различной информации при разрешении юридического дела, рабочее планирование, инструктирование, проведение совещаний, текущий контроль над исполнением принятых решений и т.п.

Ведущими методами, применяемыми государством в процессе осуществления функций, являются:

- метод государственного принуждения, представляющий собой властно-побудительное воздействие компетентных государственных органов на определенные категории правовых лиц, не допускающее отступлений от правовых предписаний. Таким образом государство стремится достичь единообразия в реализации своих функций, предупредить правонарушения и иные нежелательные последствия, пресечь их наступление, восстановить нарушенные правосостояния, наказать правонарушителя;

- метод государственного убеждения предусматривает воздействие государственных органов на правовых лиц посредством отстаивания правильности, оправданности, правомерности действий государства;

- метод договорного регулирования, предоставляющий правовым лицам автономность и самостоятельность в их законной деятельности в рамках осуществления государственных функций;

- метод рекомендаций, ориентирующий субъектов права на желательный или приемлемый с точки зрения государства вариант действий;

- метод поощрений, призванный стимулировать желательное для государства правомерное поведение.