15.2. Закон в системе источников права и его виды

Предыдущие характеристики констатируют преимущество закона, ставящего его по всем показателям выше других источников права. В качестве неизменной составной части закон присутствует в подавляющем числе их систем и чаще всего возглавляет последние. Своими специфическими особенностями закон отличается от иных источников права:

- по степени выражения интересов общества и государства, поскольку нормативно выражает волю народа как результат согласования различных социальных интересов;

- по форме, являясь базовым, первичным нормативным правовым актом (в отличие, например, от подзаконного акта - производного специализированного регулятора);

- по юридической силе как акт высшей юридической силы (все остальные акты должны издаваться на основе закона, исходить из закона, не противоречить закону);

- по органу принятия, которым должен быть народ или представляющий его законодательный орган, т.е. принимается непосредственным или опосредованным волеизъявлением граждан;

- по процедуре принятия, которая обычно обусловлена конституцией страны и/или специальными законами, а также регламентами палат законодательного органа и предусматривает обязательные процедуры законотворческого процесса;

- по сфере действия, которая охватывает все население страны и ее территорию;

- по длительности действия, поскольку характеризуется наибольшей стабильностью своих положений;

- по предмету регулирования, отражающему наиболее значимые сферы государственной и общественной жизни, которые зачастую оговариваются в конституции и/или специальных законах.

Так, к вопросам, которые могут быть урегулированы только законом, а следовательно, не должны быть предметом указов, постановлений и иных подзаконных нормативных актов, в российской Конституции отнесены:

- правовой статус граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам;

- условия создания и деятельность партий и общественных объединений;

- порядок формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти;

- вопросы конституционного порядка;

- установление, отмена и изменение всех видов налогов;

- юрисдикционное законодательство (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное и административное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органов);

- семейное законодательство;

- правовой статус средств массовой информации. Аналогично определяются сферы, подлежащие исключительно

- законодательному урегулированию в зарубежных конституционных актах. К примеру, ст. 164 Конституции Швейцарии устанавливает, что "все важные законотворческие акты издаются в форме федеральных законов". К ним относятся, в частности, основополагающие акты о:

- реализации политических прав;

- ограничениях конституционных прав;

- правах и обязанностях лиц;

- круге налогооблагаемых лиц, а также предметах и размерах налогов;

- задачах и деятельности Конфедерации;

- обязанностях кантонов по применению и исполнению норм федерального права;

- организации и деятельности федеральных органов власти.

Классификация законов. Закон как основной источник права можно различать по различным основаниям и критериям, принимая во внимание специфику отдельных правовых семей и систем. Так, в частности, в современной России следует различать несколько понятий, связанных с законами, которые несут различную терминологическую нагрузку:

- законы в Российской Федерации, объединяющие всю массу законодательных актов, действующих в стране;

- законы Российской Федерации, включающие акты общефедерального значения (законы о поправках в Конституцию, федеральные конституционные законы и федеральные законы);

- законы субъектов Российской Федерации.

Обращения к конкретным государствам дадут и иные примеры специфических разновидностей и группировок законодательных актов. Тем не менее в рамках реального законотворчества современных государств возможно выделение следующих основных видов законов.

1. По способу принятия:

(а) законы, принятые прямым волеизъявлением народа. Они становятся таковыми вследствие референдума (плебисцита), в котором воплощается принцип "прямой демократии" - право народа принимать окончательное решение по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Референдумы могут носить законодательный, международно-правовой, административно-правовой или местный (локальный) характер. Предметом законодательного референдума становится проект закона либо уже вступивший в юридическую силу закон. Подобные референдумы исторически разделяется на:

- обязательные (согласно ст. 138 и 140 Конституции Швейцарии, они необходимы, в частности, при любом изменении федеральной конституции, включая поправки и дополнения к действующим статьям, а также при принятии так называемых срочных законов, действие которых превышает один год; к тому же 100 000 избирателей могут предложить полный пересмотр конституции и их "требование выносится на голосование швейцарскому народу") и факультативные (ст. 141 Конституции Швейцарии предполагает их возможность по требованию 50 000 избирателей в случае принятия законов или постановления правительства, не выходящих за рамки федеральной конституции, но касающиеся общенациональных интересов);

- утверждающие (которые, по сути, ратифицируют будущие законы. Так, по ст. 11 Конституции Франции "президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической и социальной политике нации и публичных служб, либо законопроект, ратифицирующий какой-либо международный договор."), отклоняющие (предполагающие полную или частичную отмену закона. В частности, ст. 75 Конституции Италии закрепляет следующее положение: "Когда того потребуют 500 тысяч избирателей или 50 областных советов, назначается народный референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона") и консультативные (ст. 62 Конституции Испании констатирует возможность вынесения королем "на всенародный референдум всех граждан" политических решений, имеющих "особую важность");

(б) законы, принятые парламентом, которые, в свою очередь, делятся на:

- законы, принимаемые однопалатным парламентом (Белоруссия, Эстония, Финляндия, Украина);

- законы, принимаемые нижней палатой двухпалатного парламента (Великобритания, Германия, Россия, США);

- законы, принимаемые обеими палатами (в частности, законы о поправках в конституцию, органические законы. Ст. 60 Конституции Бразилии, предусматривающая возможность внесения поправок в собственный текст, оговаривает в качестве условия, что поступившее "предложение обсуждается и голосуется в каждой Палате Конгресса в два раунда и считается поддержанным, если оно получило 3/5 голосов соответствующих членов в обеих палатах");

- законы, принимаемые на совместном заседании палат (подобный порядок предусматривается, например, ст. 107 и 108 Конституции Индии и ст. 82.2 Конституции Нидерландов. В последнем случае совместное заседание Генеральных штатов для рассмотрения законопроектов возможно в порядке, предусмотренным в отношении учреждения регентства или сложения королевских полномочий);

(в) акты, имеющие силу закона в порядке делегирования полномочий. Делегированное законодательство известно со времен Римской империи, когда первые консулы, а затем и императоры получали право принимать конституции как собственные указы с силой закона. В настоящее время более известна практика законодательного закрепления передачи полномочий, и соответственно вошло в обиход родовое понятие "акты, имеющие силу закона". Среди немногих государств, конституция которых прямо запрещает делегированное законодательство, - Мексика. Статья 49 мексиканской конституции устанавливает, что ни в каком случае исполнительной власти не могут быть предоставлены полномочия на издание актов, имеющих силу закона. В некоторых странах конституции требуют обязательного парламентского утверждения в последующем подобных актов (Франция, Португалия), в других нет (Испания). В числе актов, приравниваемых к закону, но принимаемых исполнительной властью по особому поручению парламента, возможны следующие разновидности:

- акты, принимаемые в порядке прямого делегирования законодательных полномочий конституцией или специальными актами парламента главе государства или кабинету министров (Турция, Армения, Беларусь, Киргизия);

- акты, принимаемые в порядке вторичного делегирования законодательных полномочий вследствие принятия специального на то акта парламента (Казахстан, Бразилия);

- акты косвенного делегирования законодательных полномочий, примером которых могут служить так называемые законы-каркасы во Франции, устанавливающие главные принципы в ряде сфер (образования, общей организации обороны, трудового и профсоюзного права, социального обеспечения), требующие, в свою очередь, конкретизации в актах исполнительной власти, которые имеют высшую юридическую силу.

2. По форме государственного устройства:

(а) законы унитарного государства;

(б) законы автономий в сложном унитарном и региональном государстве;

(в) законы федераций (представляют собой федеральное законодательство как высший уровень единого многосоставного государства);

(г) законы субъектов федерации, в силу самостоятельности отдельных частей государства, имеющих свою специфику и направленность. По общему правилу в случае расхождения федеральных законов с законами субъектов первые имеют приоритет над вторыми. Например, ст. VI п. 2 Конституции США подчеркивает: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение... являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в конституции или законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения".

(д) законы межгосударственных союзов (разнятся по юридической силе и территориальному действию в зависимости от сути и направленности самого объединения суверенных государств).

3. По отраслевой принадлежности:

(а) законы межотраслевые (о здравоохранении, туризме, образовании, культуре, науке и т.п.);

(б) законы отраслевые (в сфере административного, гражданского, уголовного, процессуального и т.п. права).

4. В зависимости от срока действия:

(а) законы постоянные, не имеющие ограничения во времени;

(б) законы временные, связанные определенными хронологическими рамками;

(в) законы срочные (в соответствии со ст. 165 Конституции Швейцарии, решением большинства членов каждой из палат может быть объявлен срочным и немедленно вступить в силу федеральный закон, имеющий безотлагательный характер. Такой закон теряет свою силу спустя год, если он в течение этого срока не был одобрен народом и кантонами).

5. В зависимости от действия закона по кругу лиц:

(а) законы общего действия, рассчитанные на все население страны;

(б) законы специального действия, предусматривающие определенный круг субъектов права, которые могут попасть под их действие;

(в) законы исключительного действия, делающие определенные изъятия из круга субъектов права, подпадающих под действие закона.

6. В зависимости от действия закона в пространстве:

(а) законы общего действия, распространяющие юридическую силу на всю территорию страны;

(б) законы ограниченного действия, распространяющие юридическую силу на определенную часть территории государства;

(в) законы, имеющие экстерриториальное действие. Ими устанавливается право экстерриториальности государств - порядок, в соответствии с которым учреждения или физические лица, находящиеся на территории другого государства, рассматриваются как такие, которые пребывают на собственной национальной территории и подчинены законам и юрисдикции собственного государства.

7. По юридической силе:

(а) конституция как основной закон государства, закрепляющий его первичные нормы и имеющий прямое действие;

(б) законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию либо пересматривающие ее текст. Они носят различные названия - конституционные (ст. 72 Конституции Молдавии), либо законы о поправках в конституцию (Россия), или законы, вносящие поправки в конституцию (ст. 59-60 Конституции Бразилии);

(в) органические законы, которые принимаются в развитие положений конституции по утвержденному ею "списку" (ст. 72 Конституции Молдавии) либо по сферам, выделенным в нормах конституции (ст. 81 Конституции Испании). В Российской Федерации данные функции выполняют федеральные конституционные законы;

(г) ординарные (обычные, текущие) законы, представляющие собой основной объем законодательных актов. Их собственная классификация, как правило, предусматривает:

- кодификационные акты (кодексы, уложения, основы законодательства, уставы, положения, регламенты);

- базовые законы, устанавливающие общие начала (принципы) организации определенной сферы правового регулирования;

- учредительные законы, создающие органы государственной власти или иные организационные структуры и предусматривающие порядок их деятельности;

- статусные законы, предусматривающие правовое положение (статус) отдельных категорий субъектов права;

- тематические законы, вводящие правовую регламентацию определенного рода деятельности (на определенной территории или по кругу лиц);

- процедурные законы, содержащие нормы о введении в действие принятых законов;

- ратификационные законы, вводящие в действие на территории государства международные соглашения и иные договоры общегосударственного значения;

- законы, вносящие изменения и дополнения в иные законодательные акты для повышения эффективности их действия;

(д) регламентарные законы как акты главы государства или правительства, которым в силу делегирования законотворческих полномочий придается юридическая сила закона;

(е) чрезвычайные законы как акты государственной власти, издаваемые в условиях чрезвычайных обстоятельств или при объявлении чрезвычайного положения в стране или в ее определенных регионах. Такими законами, носящими временный характер, могут ограничиваться действие ряда конституционных и иных законодательных положений, правовое положение организаций и объединений. Однако ряд конституций специально оговаривают рамки действия таких актов. Так, ст. 86 Конституции Испании предусматривает принятие декретов-законов как временных законодательных актов, издаваемых правительством в чрезвычайных и срочных случаях, которые не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, прав и свобод граждан. А статья 59 Конституции Бразилии оговаривает возможность введения законов, носящих временный характер, принимаемых президентом в неотложных случаях, которые должны быть переоформлены в качестве законов в течение 30 дней;

(ж) модельные законодательные акты ("примерные" или рекомендательные законы), которые принимаются для согласования законодательной деятельности субъектов федерации или государств - членов межгосударственных союзов. Такие законы носят в основном рекомендательный характер, и их внедрение в юридическую практику зависит от степени готовности и желания партнеров воспринимать подобные типовые образцы или примерные варианты в своей непосредственной законодательной деятельности. Соответственно, возможны несколько вариантов реализации модельных актов: одобрение целиком акта как собственного закона; одобрение частичное с внесением дополнений и/или изменений; использование как ориентира в законодательной деятельности; оставление без внимания. На практике выделяются:

- внутрифедеральные модельные законы, содержащие образцы законодательных текстов, которые разрабатываются для субъектов федерации в инициативном порядке. Они носят рекомендательный характер, служат началом определенной законопроектной деятельности, разрабатываются для более строгого увязывания региональных законов с соответствующими федеральными законами, а характер рассмотрения и способы реагирования на них целиком зависят от законодательных органов субъектов федерации. Примерами могут служить американская (Единообразный торговый кодекс и Примерный уголовный кодекс, которые целиком или частично воспринимались отдельными штатами в качестве собственных кодифицированных актов) или российская практика (модельные законы о выборах в субъектах РФ, о гербе и флаге, о государственных должностях, модельный устав края (области));

- международные модельные законы принимаются межгосударственными союзами для нормативной ориентации государств-членов. В Положении о рекомендательных (модельных) актах Межпарламентской Ассамблеи СНГ установлено: модельный закон - типовой законодательный акт, принимаемый МПА в сфере общих интересов государств-участников, имеющий рекомендательный характер и направленный парламентам государств-участников для использования в их законодательной деятельности. Модельные законы могут быть подготовлены в виде готового образца для соответствующего национального закона, примерного варианта внутригосударственного закона или концентрированного выражения принципов законодательного регулирования. Конкретными видами таких актов являются:

- общие принципы ("Об общих принципах регулирования вопросов, связанных с беженцами-гражданами бывшего СССР на территории государств Содружества");

- согласованные принципы ("Согласованные принципы регулирования гражданства в государствах - участниках СНГ");

- примерный закон (Транспортный устав железных дорог, Уголовно-исполнительный кодекс, "Об альтернативной военной службе", "О чрезвычайном положении");

- основные положения ("Основные положения о вузовском и послевузовском образовании и взаимном признании дипломов о высшем образовании в государствах - участниках СНГ").