10.3. Особенности формы государства в современной России

Конституция, устанавливающая форму правления в России в виде республики, утверждает ее основной признак: формирование высших органов государственной власти, в том числе назначение главы государства, проводится на основе всеобщих выборов и на определенный срок. Однако в тексте Основного закона нет упоминания о том, какой же вид республики - президентской или парламентской - предлагается к установлению в стране. Нечеткость и недосказанность конституционных формулировок, разграничивающих полномочия президента, премьер-министра и парламента, а также последующая практика их взаимоотношений представляют возможность по-разному оценивать сложившуюся ситуацию.

Формально, исходя из конституционных положений, в России существует полупрезидентская республика, суть которой в существовании ряда парламентских ограничений роли главы государства, в частности в отношении назначения премьер-министра и ответственности правительства. Однако сам президент Российской Федерации обладает весьма широкими полномочиями в законодательной и исполнительной сферах, хотя по Конституции страны он поставлен над ветвями власти как верховный арбитр. Вполне возможно, что в будущем возобладает мнение о необходимости внесения соответствующих поправок в Основной закон для достижения разумного баланса между властными структурами.

Тем не менее со стороны руководства страны нередки заявления о том, что в России установлена президентская республика. Действительно, "нулевые" годы характеризовались явной централизацией власти, сопровождавшейся повышением роли главы государства, что проявилось, в частности, в:

- создании федеральных округов во главе с полномочными представителями президента в них, фактически контролирующими регионы;

- пересмотре процедур формирования Совета Федерации с выводом из верхней палаты руководителей регионов;

- создании Государственного Совета как коллегиального совещательного органа при президенте, включающего всех глав субъектов Федерации;

- отказе от прямых выборов руководителей регионов, причем их окончательные кандидатуры предлагаются президентом;

- увеличении срока полномочий президента с четырех до шести лет (при сохранении возможности переизбрания на новый срок).

В то же время в последнее время явно прослеживается процесс перераспределения властных полномочий между главой государства и главой правительства - "сильным" премьер-министром, который является лидером правящей партии, имеющей подавляющее большинство мест в Государственной Думе. Такое соотношение верховной власти характерно для президентско-парламентской республики, в которой исполнительная власть проявляет самостоятельность, основанную на ее безусловной парламентской поддержке. К тому же поправкой 2008 г. к Конституции установлена обязанность правительства ежегодно отчитываться в Государственной Думе, что формально направлено на усиление его ответственности перед парламентом.

В отношении оценки формы государственного (территориального) устройства Российского государства практически не наблюдается разногласий. Само название страны - Российская Федерация - предполагает сложный ее состав, связанный с наличием государственных образований, которые обладают определенной самостоятельностью.

Своеобразие Российской Федерации носит уникальный характер уже ввиду того, что ее субъекты имеют различную юридическую природу и представлены в ней тремя видами:

(а) национально-государственными образованиями - в виде республик (государств)

(б) территориально-государственными образованиями в виде краев, областей и городов федерального значения:

(в) национально-территориальными государственными образованиями в виде автономной области и автономных округов*(47).

Разнопорядковость субъектов Российской Федерации, по сути, отражается в их асимметричности, несмотря на конституционные положения, закрепляющие равноправие всех государственных образований в составе России. Так, республики определены в Конституции как государства и имеют свою собственную конституцию и право выбора ее принятия, в то время как остальные субъекты (края, области, города федерального значения, автономные образования) имеют право на уставы. Республиканские суды общей юрисдикции до сих пор называются "верховными судами". При том что никаких статусных различий с краевыми и областными судами у них нет. В республиках функционируют до недавних пор формально самостоятельные министерства внутренних дел, созданные еще при советской власти, но не являющиеся региональными органами*(48).

Ряд автономных округов продолжают входить в состав края или области, что порождает многочисленные юридические коллизии и правовые конфликты. Косвенным подтверждением фактического неравенства субъектов РФ служила практика подписания специальных договоров между Россией и ее отдельными составными частями по поводу разграничения предметов ведения и договоров об основах отношений между краями и областями, с одной стороны, и автономными округами, входящими в их состав, - с другой.

В настоящее время продолжается процесс, связанный с так называемым усилением "вертикали власти" и отражающий желание руководства России укрепить единое государство, покончить с правовым и иным региональным сепаратизмом, обеспечить свою территориальную целостность, правовую и социальную защищенность всех граждан. Шагами на этом пути стали:

- приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и ее законами (к началу столетия четверть всех законодательных актов субъектов Федерации находилась в противоречии с федеральным законодательством);

- постепенный отход от практики заключения с регионами отдельных внутригосударственных договоров, усугублявших асимметричность Федерации;

- тенденция к сокращению числа регионов (в настоящее время в России насчитывается 83 субъекта федерации по сравнению с 89 в 1993 г.);

- наметившийся процесс нивелирования наименования высших должностей региональных руководителей (в частности, практика исключения слова "президент" из названия глав республик в составе Российской Федерации).

Наибольшее противоречие фиксируется в определении формы государственно-политического режима в России. Первоначально на фоне перестроечных влияний в действующую политическую систему постсоветское государство эйфорично объявлялось демократическим, окончательно и бесповоротно покончившим со своим тоталитарно-авторитарным прошлым. Что и было зафиксировано в тексте Конституции России. Позднее аналитические размышления по поводу того, что же в действительности сложилось в России, привели к суждениям о сложном сочетании в стране демократических и авторитарных тенденций.

Сформировавшийся в России тип режима отечественными политологами и юристами квалифицируется неоднозначно; в ходу различные формулировки, во многом определяемые политическими воззрениями авторов. Более взвешенными оценками являются такие определения, как "либерально-авторитарная модель", "мягкий авторитаризм", "незрелая демократия", в условиях которых закон еще "не является главным, единственным регулятором общественных отношений"*(49).

Действительно, в российском государстве присутствуют общие черты, присущие демократическому укладу общества, как-то:

- многопартийность, основывающаяся на свободе деятельности не только правящих, но и оппозиционных партий;

- регулярные выборы всех уровней, дающие возможность различным социальным слоям и группам, общественным объединениям граждан формально оказывать воздействие на государственную власть;

- легитимность всенародно избранного главы государства;

- установление ротации (законной смены) власти как доказательство приверженности страны и ее руководства демократическому стилю управления;

- обеспечение свободы выражения мнений;

- становление многоукладной экономики;

- практика исполнения страной международных обязательств в области прав человека.

В то же время в современном российском государстве:

- отсутствует ввиду традиционно слабого гражданского общества устоявшийся механизм выработки общественно поддержанных решений и их реализации;

- не выработана форма правления, соответствующая современному состоянию государства и его общественной системы;

- сдерживается действие цивилизованного права, в том числе законотворческими препонами, противоречивостью федерального и регионального законодательства, правовыми коллизиями всех уровней, низким правовым сознанием правоприменителя и населения в целом;

- продолжает нарастать коррумпированность, если не криминализация, власти, чем подрывается лояльность общества к государству;

- сохраняет свои границы и сферы влияния неправовое пространство, в котором выживает властно-элитная система, являясь источником нестабильности демократических устоев;

- идет активная подмена собственно религиозного возрождения массового сознания ростом государственного клерикализма;

- нарастает апатия масс к политическим веяниям и тенденциям развития России.