20. Природоохранная деятельность правоохранительных органов

Участие органов прокуратуры в природоохранной деятельности вытекает из установленных в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» функций прокуратуры, основной из которых является надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов (федеральных и региональных) достаточно большим кругом субъектов, к числу которых относятся федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, контролирующие органы, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

в сфере прокурорского надзора находится исполнение в том числе законов, регулирующих общественные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. При этом характерным отличием смысла и содержания надзорной деятельности органов прокуратуры от деятельности тех же органов государственного или муниципального экологического контроля является то, что прокуроры проводят проверки только при наличии сигнала о совершенных нарушениях, которые требуют именно прокурорского вмешательства. То есть если вопрос может быть разрешен силами контролирующего органа, прокурор не вправе вмешиваться в этот процесс.

Кроме того, прокуроры в рамках своей компетенции вправе проверять законность издаваемых перечисленными выше органами и должностными лицами правовых актов.

В системе органов прокуратуры созданы и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры, число которых в последние годы значительно сократилось и составляет порядка пятидесяти.

Анализ природоохранной деятельности прокуроров показывает, что с каждым годом их активность в рассматриваемой сфере возрастает. С одной стороны, это можно объяснить интенсификацией работы в органах прокуратуры, а с другой — пока еще

не вполне удовлетворительным состоянием законности.

Достаточно активно прокуроры участвуют в восстановлении нарушенного правопорядка в экологической сфере в судах, предъявляя иски и заявления.

Наконец, в рамках того же УПК РФ прокуроры поддерживают государственное обвинение по делам об экологических преступлениях, основную часть которых расследуют сотрудники органов внутренних дел.

Органы внутренних дел в соответствии со ст. 2 Закона РФ «О полиции» выполняют задачи по:

1. Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

6) обеспечение правопорядка в общественных местах;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

Достаточно весома роль органов внутренних дел и в вопросах борьбы с экологическими правонарушениями, в том числе преступлениями.

Так, ст. 150 и 151 УПК РФ за этими органами закреплено расследование значительного числа экологических преступлений, в том числе предусмотренных ст. 250, часть первая; 251, часть первая; 252, часть первая; 253; 254, часть первая; 256–258; 260, часть первая; 261, часть первая, и 262 — в форме дознания и ст. 259, 260, части вторая и третья; 261, часть вторая, — в форме следствия. Ежегодно органами внутренних дел расследуются несколько тысяч экологических преступлений.

Органы внутренних дел регулярно привлекаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны и использования животного мира для проведения проверок соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере. Это обусловлено масштабами проводимых проверок, когда возникает необходимость осуществления задержания большого числа правонарушителей, а также тем, что нередко приходится иметь дело с хорошо оснащенными и вооруженными организованными преступными группами, поставившими под контроль добычу и реализацию объектов промысла (рыбы, икры, других водных биологических ресурсов).

Кроме того, силами органов внутренних дел нередко осуществляется патрулирование в лесах и особо охраняемых природных территориях в целях недопущения и пресечения незаконных порубок деревьев, иных правонарушений, лесных пожаров.

В целом роль органов внутренних дел в осуществлении административного преследования достаточно велика. Только на основании ст. 23.3 КоАП РФ милиция рассматривает дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 8.22 и 8.23 этого Кодекса. Кроме того, должностные лица органов внутренних дел вправе составлять протоколы в связи с совершением административных проступков, указанных в частях 2 и 3 ст. 7.2, ст. 7.3–7.9, 7.11, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6, частях 1 и 3–5 ст. 8.13, части 2 ст. 8.17, ст. 8.21, 8.28–8.32, частях 1 и 2 ст. 8.37. К этому следует добавить полномочия милиции по осуществлению административного преследования нарушителей региональных законов об административной ответственности за совершение экологических правонарушений.

В настоящее время, когда серьезной проблемой для мирового сообщества в целом и Российской Федерации в частности является угроза терроризма, в том числе экологического, возрастает востребованность в осуществлении комплекса различных мероприятий, преимущественно оперативно­розыскных, направленных на своевременное выявление возможных участников проведения актов терроризма и предотвращение тем самым негативных последствий.

Вместе с тем с 1 июля 2003 г. с учетом включения в состав Федеральной службы безопасности РФ упраздненной в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти Пограничной службы достаточно ярко обозначилась природоохранная составляющая в деятельности федеральных органов безопасности. Дело в том, что Пограничная служба была включена в состав специально уполномоченных государственных органов в области охраны и использования животного мира Указом Президента РФ от 29.08.1997 № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» с возложением на нее задач по обеспечению охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также по осуществлению государственного контроля в этой сфере.

Ежегодно органами пограничной службы задерживаются десятки российских и зарубежных судов, осуществляющих незаконный промысел водных биологических ресурсов, изымаются десятки тонн рыбы. Экономическим интересам государства и экологии наносится немалый ущерб. Зачастую браконьеры предпринимают попытки скрыться в нейтральных водах либо оказывают ожесточенное сопротивление с применением оружия. Эти и другие негативные факторы предопределили передачу функции государственного контроля органам пограничной службы, имеющей хорошие технические возможности и вооружение.

Регламентация деятельности специальных пограничных подразделений изложена в приказе ФСБ России от 26.09.2005 № 569 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов». Полномочия соответствующих органов закреплены в ст. 43 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и ст. 36 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Статьей 42 Закона о континентальном шельфе на пограничные органы возложена функция координатора деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану континентального шельфа, его минеральных и живых ресурсов. В целях реализации этой задачи на ведомственном уровне приняты ряд документов, а именно: совместный приказ ФПС и Госкомрыболовства России от 12.01.1999 № 9/7 «Об утверждении Положения о взаимодействии и координации деятельности органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации и органов по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству в сфере охраны водных биологических ресурсов»;

В соответствии со ст. 23.10 КоАП РФ уполномоченными на то должностными лицами пограничных органов рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 ст. 7.2, ст. 7.11, 8.16­8.20, 8.33, 8.35, частью 2 ст. 8.37 и ст. 8.38. Приказом ФСБ России от 06.09.2007 № 453 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в органах Федеральной службы безопасности»78 определены перечни должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание физических лиц, а также составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7, 17.9, частью 1 ст. 19.4, частью 1 ст. 19.5, ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ.

В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК РФ на пограничные органы возложено проведение дознания по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 253 и 256 «Незаконная добыча водных животных и растений» (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами). Вопросы разграничения полномочий между должностными лицами Пограничной службы при проведении дознания по таким делам нашли свое отражение в приказе ФПС России от 04.12.2002 № 760 «О полномочиях органов пограничной службы Российской Федерации при проведении дознания

в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, водных животных и растений»79.

В соответствии с Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 № 429 [125], на таможенные органы возложены среди прочих задачи по:

• осуществлению мер по охране жизни и здоровья человека, животных и растений, окружающей природной среды;

• реализации системы мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов.

Природоохранная функция таможенных органов проявляется

в вопросах регулирования оборота водных биологических ресурсов, где на них возложены задачи по контролю за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла. Эта деятельность регламентирована совместным приказом ФПС, МВД, МИД, МНС, МПР, Минфина, Минэкономразвития, Госкомрыболовства «Об утверждении Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны водных биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла».

Кроме того, следует назвать Правила трансграничного перемещения отходов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17.07.2003 № 442 [114], в соответствии с которыми на таможенные органы возложены функции контроля за трансграничными перевозками опасных отходов. На ведомственном уровне положения этого документа развивает совместный приказ Госкомэкологии, Минздрава, Госгортехнадзора и ГТК России, которым утвержден Порядок контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов80.

Таможенные органы для осуществления названных и иных функций наделены полномочиями по осуществлению оперативно­розыскной деятельности, проведению расследования в форме дознания фактов контрабанды, а также административного преследования нарушителей таможенных правил.

В последние годы с учетом возрастания риска разного рода

катастроф природного и техногенного характера все заметнее ста­

новится роль Министерства Российской Федерации по делам граж­

данской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Среди задач, постав­

ленных перед органами МЧС России в утвержденном Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 868 Положении о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [70], следует выделить:

• реализацию единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности;

• осуществление в установленном порядке сбора и обработки информации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также обмена этой информацией.

Стихийные бедствия последних лет, в том числе серьезные наводнения в Республике Саха (Якутия) и на Северном Кавказе, ежегодные лесные пожары наносят огромный ущерб экономическим интересам регионов и страны, приводят к человеческим жертвам. Все это предопределяет необходимость функционирования слаженной системы предупреждения подобных и иных негативных явлений. Во главе этой системы стоят органы МЧС России, которые осуществляют в том числе функции:

• разработки предложений по формированию единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, а также в области пожарной безопасности;

• контроля за разработкой и реализацией федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями мероприятий по гражданской обороне

и обеспечению пожарной безопасности;

• организации работы по предупреждению пожаров и их тушению.

Органы МЧС России для осуществления названных и иных функций наделены полномочиями по осуществлению административного преследования. Согласно ст. 23.34 КоАП РФ должностными лицами рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.32 Кодекса (нарушение правил пожарной безопасности в лесах). В соответствии со

ст. 151 УПК РФ на дознавателей органов Противопожарной службы МЧС России возложено расследование дел о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 261 УК РФ (уничтожение или повреждение лесных насаждений).