10.3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица является одной из важных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Следствием отзыва является досрочное лишение такого лица его мандата по воле избирателей. Институт отзыва стал самостоятельным институтом народовластия совсем недавно. В советское время данный институт являлся составной частью избирательного права, так как имел непосредственную связь с императивным мандатом депутата представительного органа. Императивный мандат предполагает наличие у избирателей права давать депутатам наказы, которые последний должен выполнять. Невыполнение наказов избирателей влечёт ответственность депутата в форме лишения его депутатских полномочий по итогам голосования¹.

Важную роль в упорядочивании и унификации процедуры отзыва и его системы сыграли акты Конституционного Суда РФ. Именно они разрешили проблему соответствия (несоответствия) института отзыва на региональном, а соответственно и на местном уровне, федеральному законодательству. В запросе Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ ставился вопрос о проверке конституционности и правомерности установления субъектом РФ института отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта. Заявитель, опираясь на п. "н" ст. 72 и ч. 1 и ст. 77 Конституции и ст. 4 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», выдвинул следующую аргументацию: установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. При этом субъект Федерации, устанавливая систему своих органов государственной власти, должен соблюдать положения гл. 1 Конституции РФ об основах конституционного строя и федеральные законы. По мнению заявителя, отсутствие в федеральном законодательстве института отзыва делало невозможным его закрепление и на уровне субъекта Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев данное заявление, постановил, что отсутствие института отзыва на федеральном уровне не препятствует его установлению законом субъекта¹.

Следующим этапом признания института отзыва явилось Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10 – П². Это Постановление фактически явилось первым современным теоретическим исследованием юридической природы института отзыва, проделанным органом официального контроля, что заставляет подробно изложить его основные положения.

В соответствии с данным Постановлением, институт отзыва выборных должностных лиц в Конституции не закреплен, но ее нормы не препятствуют возможности введения такого положения региональным законодательством. Соответствие достигается путем отнесения «отзыва» к особой форме прямого волеизъявления в Российской Федерации.

Непосредственное отношение к развитию института отзыва на местном уровне имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П³. Конституционный Суд отметил, что федеральные законы и законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Прим этом по мнению Суда отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов местной власти, вследствие чего облегченная процедура отзыва недопустима. Должна обеспечиваться защита прав отзываемого лица, в частности на всех этапах процедуры отзыва выборное лицо должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва. Отмечалось, что то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. В связи с этим допускалась возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

В развитие данного вывода органа конституционного контроля в ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Региональное законодательство в абсолютном большинстве случаев предусматривает различные основания отзыва депутатов представительного органа муниципального образования. Однако характер этих оснований до такой степени абстрактен, что возможность вынесения судебного решения, констатирующего необходимый для отзыва юридический факт, практически невозможно. Законодательство не определяет круг лиц, имеющих право предъявлять подобные иски. По мнению правоведов вызывает сомнение способность суда реально определить характер невыполнения полномочий депутата представительного органа и выявлять допущенные им нарушения действующего законодательства, но более всего степень «порочности» тех или иных действий депутата¹.

Отзыв выборных лиц призван обеспечить ответственность выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании данного института предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Законодательство субъектов РФ должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата выборного должностного лица, выборного органа местного самоуправления включает в себя следующие стадии: возбуждение вопроса; назначение голосования; подготовка к проведению голосования; проведение голосования. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).