6.4. Захист прав людини у судових органах єс. Співвідношення судових органів єс та Європейського Суду з прав людини

Європейське співтовариство почало своє існування з поглядом, що воно є економічною організацією без будь-якого впливу на права людини. Завдяки цьому компетенція Європейського Суду Справедливості не включала перевірку відповідності певних правових актів і дій вимогам захисту цих прав. Підтверджуючи своє місце в цій сфері, Суд Справедливості зазначив в кінці 50-х рр. ХХ ст. в справі Stork, що він «не уповноважений розглядати скаргу, що стверджує про порушення принципів німецького конституційного права», а саме принципів, що забезпечують особисті свободи. Разом з тим, подальше визнання важливості прав людини як одного з основних факторів демократичного суспільства примусило Суд розпочати діяльність з їх захисту.

Дослідники визнають, що шлях Європейського Суду Справедливості до захисту основних прав як важливої складової системи європейського права відбулась через національні системи права. Приблизно у 70-х рр. ХХ ст. Суд Справедливості визнав, що він також має захищати права людини. У справі Stauder, де мало датись тлумачення положень законодавства Співтовариств, за зауваженням німецького суду, який був стурбований тим, що нормативний акт Співтовариства може порушити фундаментальні права, Суд зміг надати тлумачення, яке вирішувало цю складність, та вперше визнав цю проблему: «Трактоване таким чином положення не містить нічого, що мало б змогу зашкодити фундаментальним правам людини, що передбачені загальними принципами права співтовариства та захищаються Судом»¹⁸.

З самого початку розвитку свого прецедентного права, Європейський Суд Справедливості зазначив, що положення договорів ЄС, а також директиви та інші нормативні акти, що базуються на цих договорах, мають бути прямо застосовані, якщо це дозволяє їх зміст. Суди деяких держав-учасниць сприйняли такий підхід після деяких сумнівів. Наприклад, широко відомим є «діалог» між Європейським Судом Справедливості та Конституційними судами Німеччини (Bundesverfassungsgericht) та Італії (Corte Constituzionale). Обидва суди зайняли неухильну позицію щодо захисту прав людини, як своєрідний імунітет проти можливості повторення того політичного розвитку, що привів до встановлення фашистської диктатури в цих країнах. У 1974 році Конституційний суд Німеччини у справі Internationale Handelsgesellschaft зазначив, що, оскільки відповідні стандарти прав людини не існують в праві Європейських Співтовариств, Конституційний суд не вважає себе обмеженим у компетенції пильно перевірити нормативні акти ЄС щодо їх відповідності стандартам прав людини, які існують в національному законодавстві, та у разі необхідності визнати ці акти недійсними або відмінити їх дію на території Німеччини. Однак, у пізніших рішеннях Конституційний суд Німеччини, визнаючи великий прогрес Європейського Суду Справедливості, зазначив, що ця установа забезпечує достатньо високий рівень захисту фундаментальних прав у праві ЄС, тому відсутня необхідність перевіряти акти ЄС на предмет їх відповідності стандартам прав людини¹⁹.

Лише через десять років Судом було зазначено, що захист основних прав на європейському рівні був «надихнутий конституційними традиціями спільними для держав-учасників». В справах Internationale Handelsgesellschaft та Nold, при відсутності спеціальних нормативних положень про захист фундаментальних прав в основних договорах, Суд Справедливості зміг встановити принципи такого підходу:

фундаментальні права є невід’ємною частиною неписаних загальних принципів права, у дотриманні яких Суд має переконатися в рамках структури і цілей Співтовариства, та Суд має компетенцію також в ситуаціях, коли вказане право не передбачається Договорами ЄС, перевірити, чи не порушує акт Співтовариства фундаментальні права;

в таких справах Суд керується міжнародними договорами щодо захисту прав людини, що підписані державами-учасницями, та спільними для них конституційними традиціями. Ці джерела повинні аналізуватися у світлі права Співтовариства.

Наступний крок полягав в ідентифікації таких міжнародних договорів. Не викликало сумнівів те, що основним договором, який стосувався захисту прав людини, в Європі, є Європейська Конвенція з прав людини. Перше розширене посилання на положення цієї Конвенції було зроблено в 1983 р. у справі Rutili, щодо тлумачення ст. 48 Договору про утворення Європейських Співтовариств пов‘язаної зі свободою пересування працівників. У справі Cinetheque, Суд Справедливості охарактеризував захист прав людини (повага прав людини як необхідна умова законності) як свій інституційний обов’язок «переконатися у дотриманні фундаментальних прав в сфері права Співтовариства». Справа Cinetheque є важливою з точки зору того, що рішення по ній винесене до прийняття Єдиного Європейського Акту і до Договору про Європейський Союз, тобто в епоху, коли права людини не були ще не тільки згадані, але на них не було навіть жодного натяку в Договорах Співтовариства. Ця відсутність, однак, не позбавляла Суд обов’язку переконатися, що права людини не були порушені. Такий обов’язок, який Суд поклав на себе, не відноситься до явно вираженої цілі, що передбачена Договором, але, як було презюмовано, є необхідним для забезпечення нормального функціонування Співтовариства.

Суд Справедливості і далі дотримувався такого підходу та звертався до інших статей Конвенції. Зокрема, в справі Johnston, Суд прямо зазначив, що «принципи, на яких базується Європейська Конвенція, повинні братись до уваги в праві Співтовариств». Суд зробив посилання на ст. 6 та 13 Конвенції і в рішенні по справі Heylens. Оскільки Європа почала все більше і більше перейматися правами людини, це робив і Суд Справедливості. З метою відновити послаблену економіку у 1986 році приймається Єдиний Європейський Акт (далі – ЄЄА). У його преамбулі сказано, що держави-учасниці «вирішують працювати разом для подальшого розвитку демократії на базі фундаментальних прав, визнаних в конституціях і законах держав-учасниць, в Конвенції про захист прав людини і основних свобод та Європейській соціальній хартії, зокрема свободи, рівності та соціальної справедливості». Таким чином, Суд Справедливості був наділений повноваженнями забезпечувати належний чин вирішення проблем захисту прав людини в ЄС, та прийняв цю місію, посиливши захист прав людини в ряді справ.

У практиці Європейського Суду Справедливості до ухвалення Маастрихтського Договору не була чітко врегульована проблема захисту прав людини. Так, Суд у 1994 р. вважав, що він має обмежені можливості впливати та відхиляти національні акти, які стосувались фундаментальних прав. В справі T.Port v. Bundesanstalt fur Landwirtschaft und Ernahrung, Суд однак зазначив, що «інституції Співтовариства мають реагувати, особливо коли перехід до загального ринку порушує певні фундаментальні права учасників ринкових відносин, такі як право власності, право займатися певною професійною чи комерційною діяльністю». Таким чином, Суд відмежовувався від заходів, які можуть порушувати права людини та встановив позитивний обов’язок здійснювати певні заходи для того, щоб переконатися, що певні права не будуть під загрозою²⁰.

Наступним важливим кроком є посилання Європейського Суду Справедливості на судову практику Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). В перший раз Судом Справедливості це було зроблено у справі P/S and Cornwall County Council. Власне посилання СЄС на судову практику ЄСПЛ зводилось в цій справі до визначення статусу особи, що змінила стать (справа Rees v. the UK ). Такий висновок попередив можливе порушення права на заборону дискримінації, закріплене в Конвенції з прав людини. Тому ЄСПЛ вирішив пізніше в справі Bosphorus, що Суд Справедливості забезпечує адекватний рівень захисту прав людини. Суд Справедливості діяв в цій ситуація як Верховний Суд будь-якої з держав-учасниць Конвенції, ставлячи таким чином ЄС на один рівень з ними.

Серед інших справ, в яких Суд Справедливості зробив пряме посилання на практику ЄСПЛ є справа Baustahlgewebe GmbH, у якій заявник оскаржив рішення Суду першої інстанції ЄС та припустив, що оскільки процедура розгляду апеляції була тривалою, Суд першої інстанції порушив право заявника на розгляд його справи протягом розумного строку як закріплено в статті 6 Конвенції з прав людини. Оцінюючи розумність тривалості судового розгляду, Європейський Суд Справедливості прямо процитував судову практику ЄСПЛ. Деякі автори посилаються на рішення в цій справі як на один з найбільш визначних прикладів, коли Суд «прямо і неопосередковано послався на судову практику ЄСПЛ та коли судді Суду Справедливості «діяли як справжні захисники прав людини».

Хоча Суд Справедливості був створений як контролюючий механізм в сфері економічних свобод, його еволюція демонструє, що захист прав людини переважив по відношенню до економічних свобод в тому випадку, коли вони опинились на одних терезах. Суд Справедливості у справі Familiapress зазначив, що «там де держава-учасник спирається на вимоги, такі як забезпечення різноманітності преси, для того щоб виправдати правила, які скоріше за все створять перешкоди для вільного обігу товарів, таке виправдання повинно трактуватись в світлі загальних принципів права та зокрема захисту прав людини». Такий підхід був пізніше підтверджений в справі Schmidberger, Internationale Transporte und Planzuge. У справі Omega Spielhallen und Automatenausfstellungs GmbH Суд Справедливості зазначив, що «оскільки і Співтовариства, і держави-учасниці покликані поважати основні права, захист цих прав являється законним інтересом, який, в принципі, виправдовує обмеження зобов’язань, передбачених правом Співтовариств, навіть якщо це є свобода, гарантована Договором, така як свобода надавати послуги»²¹.

На теперішній час ЄС зробив власний внесок у справу захисту прав людини та має власну «внутрішню» історію такого захисту. Наприклад, положення щодо захисту прав людини були внесені в ряд договорів ЄС. Однак нещодавні покращення мають розглядатися з огляду на стартову позицію захисту прав людини. Мабуть було б точніше сказати, що ЄС «наздогнав» зараз те, що було стартовою точкою інших утворень. Але той факт, що ЄС зробив свій внесок у справу поваги до фундаментальних прав людини, передбачених Європейською Конвенцією, не означає, що Конвенція, яка ратифікована всіма державами-учасницями ЄС, має для нього юридичну силу. Всі держави-учасниці ЄС ратифікували Конвенцію та, відповідно, інкорпорували її у свої національні законодавства. Таким чином ЄСПЛ має юрисдикцію щодо можливих порушень прав людини в цих державах, але це не означає автоматично, що він має необхідну компетенцію, коли мова йде про нормативні акти ЄС. Питання зовнішнього контролю ЄСПЛ щодо актів ЄС на сьогоднішній день залишається відкритим. Багато юристів вважають, що ЄСПЛ має беззаперечну компетенцію щодо актів ЄС (так, ніби de facto ЄС є стороною Конвенції). Але, в такому разі, зовнішній контроль ЄСПЛ стосувався б не тільки законодавства та адміністративних актів ЄС, але й рішень Європейського Суду Справедливості. В той час, як цей суд може переглядати рішення Суду Першої Інстанції, він залишається останньою інстанцією щодо питань права ЄС та, на відміну від рішень останніх інстанцій національних судів, його рішення не можуть бути предметом контролю ЄСПЛ.

Наступним кроком на шляху наближення ЄС до сфери захисту прав людини є Амстердамський Договір, введений в дію 1 травня 1999 р. Цей акт ЄС став спробою перенести права людини на перший план, а також надати необхідні вказівки і прояснити певну неясність по відношенню як до Суду Справедливості, так і до ЄСПЛ. Договір вказав, що ЄС «створено на принципах свободи, демократії, поваги до прав людини і фундаментальних свобод, та верховенства права, принципів, що є загальними для держав-учасниць». Одним з найважливіших положень в цьому сенсі є стаття 6 (2) Договору, яка встановлює, що «Союз має поважати фундаментальні права, гарантовані Європейською конвенцією про захист прав людини і основних свобод, та оскільки вони витікають з конституційних традицій спільних для держав-учасниць, як загальні принципи права Співтовариства».

Ніццький Договір 2000 р. формально представив Хартію Фундаментальних прав ЄС – один з найбільш змістовних документів щодо прав людини. Хартія була створена з метою надати Європейському Суду Справедливості чіткі вказівки (та більшу свободу дій щодо скасування актів держав-учасниць) в області фундаментальних прав. Втім, Хартія не була прийнята при розгляді Ніццького договору через недосягнення згоди державами-учасницями та не вступила в законну силу. Однак, ще залишається неясним, чи буде Суд Справедливості використовувати її положення як джерело права. Наприклад, у справі Krombach Суд послався на Конвенцію з прав людини, а не на Хартію. У той же час, починаючи з 2002 р., ЄСПЛ послався на положення Хартії як на джерело права щонайменше у шести рішеннях.

Таким чином, Суд Справедливості має гарантувати захист фундаментальних прав людини на рівні ЄС, оскільки приватні заявники скаржаться на недостатній рівень такого захисту, а національні суди визнають верховенство права ЄС тільки за умови, що останнє гарантує дотримання фундаментальних прав. Існує побоювання, що зростання ролі ЄС в області захисту прав людини призведе до того, що Суд Справедливості замінить ЄСПЛ як суд з прав людини. Говорячи про роль Суду Справедливості у захисті фундаментальних прав, хочеться процитувати один з експертних звітів: «Суд Справедливості заслуговує на величезну повагу за новаторство у захисті фундаментальних прав в законодавчому порядку Співтовариств, в той час як самі Договори обходили цю тему мовчанням. Саме Суд надав належне місце фундаментальним принципам поваги прав людини, що окреслили весь подальший розвиток»²².

Таким чином, в судовій практиці Суд Справедливості, пов’язаній із захистом прав людини відбулась значна еволюція протягом останніх 50 років. Цей процес почався із загального визнання принципів захисту прав людини та закінчився на даний момент прямим зверненням до практики ЄСПЛ у випадках, коли питання перед Судом Справедливості стосуються основних прав та свобод. Суд Справедливості звертається до положень Конвенції з прав людини та судової практики ЄСПЛ частіше і більш рішуче, ніж раніше.

Велику актуальність набувають теоретичні та практичні проблеми розмежування компетенції ЄСПЛ та Європейського Суду Справедливості. Потрібно зауважити, що Європейські Співтовариства та Раду Європи на момент їх створення не можна було розглядати як дві конкуруючі міжнародні структури. На відміну від Ради Європи, створеної визначально як міжнародна організація з певним статусом, Європейський Союз, який ніколи такою організацією не являвся, є на даний момент скоріше конфедерацією країн, аніж схемою реалізації певної міжнародної угоди, як це було на початку. В процесі розвитку Європейських Співтовариств (особливо зі створенням Європейського Союзу) їх політичні цілі – європейська інтеграція та співробітництво у сферах відмінних від економічної – стали наближатись до цілей Ради Європи. Зокрема, що стосується прав людини, то з певного моменту почалась певна інституціональна конкуренція між Європейським Союзом та Радою Європи – принциповою європейською структурою захисту прав людини. Протягом тривалого часу ЄС забезпечував судовий захист лише тих прав, які мали економічне походження та були пов’язані з «чотирма свободами» (свобода обігу товарів, труда, послуг та капіталу) та іншими питаннями, що поставали в зв’язку з його створенням. В той же час Рада Європи завжди сягала більш «високих» матерій – таких як права людини, демократичний розвиток та забезпечення миру та безпеки у Європі. Дослідники зазначають, що навряд чи можна було безсумнівно передбачити, що два наднаціональні суди – Європейський Суд Справедливості та Європейський суд з прав людини – можуть перетнутися або втрутитися в юрисдикцію один одного.

Компетенція ЄСПЛ обмежена перевіркою виконання країною зобов‘язань, взятих на себе у відповідності з Європейською Конвенцією з прав людини. Схема контролю, що передбачає створення окремого контролюючого органу, є типовою для багатьох міжнародних договорів, хоча у даному випадку, в зв‘язку з певними особливостями ЄСПЛ, її можна охарактеризувати як унікальний механізм. Велика кількість практиків і вчених називають ЄСПЛ найбільш ефективною моделлю контролю за виконанням положень міжнародного багатостороннього договору і, відповідно, захисту прав людини, але, як би там не було, компетенція Суду обмежена тою метою, заради якої було підписано договір, що його виконання покликаний контролювати Суд і у відповідності з яким цей Суд було створено. Що стосується Європейського Суду Справедливості, то мета його створення є в чомусь подібною, хоча сфера його контролю є значно ширшою. Компетенція цього Суду була визначально обмежена вирішенням питань в економічній сфері; але за більше ніж півстоліття після свого заснування це утворення вийшло далеко за рамки економічного союзу, набираючи все більше і більше риси наднаціонального. Це призвело до того, що розширилось коло питань, які поставали перед Європейського Суду Справедливості, і ці питання стали включати в себе проблему захисту прав людини.

Вплив Європейських Судів на європейські країни здійснюється різною мірою. Компетенція ЄСПЛ у кожній країні залежить від того, чи були положення Конвенції з прав людини були трансформовані в національне право (у Великобританії, Данії) або розглядаються національними судами як такі, що самі по собі мають силу закону (у Франції, Бельгії). Але така різниця жодним чином не стосується права Європейських Співтовариств, що визначально має пряму дію.

Треба зазначити, що два Європейські Суди не тільки працюють по-різному, але і по-різному співвідносяться з судами національного рівня. ЄСПЛ є набагато більш ізольованим ніж Європейського Суду Справедливості, його роль полягає у перевірці, чи було порушення Конвенції на національному рівні. Це означає, що, застосовуючи санкції до держави, страсбурзькі судді мають здійснити оцінку судових рішень на національному рівні, в той час як заявник може звернутися до ЄСПЛ тільки після вичерпання всіх ефективних національних засобів захисту своїх прав. Співвідношення люксембурзького суду з національними судовими системами побудовано на менш ієрархічному механізмі. Договір ЄС, з метою однакового застосування положень законодавства ЄС, заснував систему «попередніх рішень»: якщо національні суди стикаються з проблемою тлумачення Договору (або інших нормативних актів ЄС), вони можуть зробити запит до Європейського Суду Справедливості з метою отримання попереднього рішення щодо будь-яких проблем тлумачення в справі, яка знаходиться на їх розгляді; а Верховні суди зобов’язані зробити такий запит до Європейського Суду Справедливості, і таким чином національні суди отримують чітку вказівку слідувати тлумаченню Суду.

ЄСПЛ підтримує такий підхід Європейського Суду Справедливості, зокрема, у 1993 році, Європейська Комісія з Прав Людини заохотила національні суди звертатися з попередніми запитами до Європейського Суду Справедливості у справах, та зазначила, що відмова національного суду звернутися за порадою до цього Суду може призвести до порушення Конвенції та суперечити статті 6 Конвенції (право на справедливий судовий розгляд), особливо якщо така відмова національного суду носить явно упереджений характер.

В той же час Європейська Конвенція не передбачає подібну систему попередніх звернень. Національні суди не можуть ініціювати процес у ЄСПЛ, а індивідуальні заявники можуть це зробити тільки після вичерпання всіх ефективних національних засобів захисту порушених прав. Конвенція не говорить, ані прямо, ні опосередковано про те, що національні суди повинні дотримуватись тлумачення Конвенції, розроблене ЄСПЛ – це справа національного законодавства або національної практики. Більша частина конфліктів між Європейським Судом Справедливості та ЄСПЛ виникає через те, що певне право тлумачиться у різному об’ємі та до різних меж. Це стосується, зокрема, права на справедливий судовий розгляд, якому присвячено найбільше уваги з боку страсбурзького суду. Наприклад у справі Emesa Sugar, Європейський Суд Справедливості не так давно відважився зазначити, що прецедентне право ЄСПЛ щодо рівності сторін у процесі не може бути застосовано відносно ролі Генерального Адвоката.

Також обидва суди мають різні підходи стосовно питання обмеження захисту тих чи інших прав у випадку колізії між правами приватних осіб. Відповідно до юриспруденції ЄСПЛ, певні дозволені обмеження можуть застосовуватися до певних прав. В деяких випадках, щоб переконатись, що застосовані обмеження не звужують обсяг права до такої межі, що торкається самої суті права та позбавляє його ефективного захисту, Суд має впевнитися, що ці обмеження можна передбачити, вони зроблені відповідно до закону та встановлені законом, а також мають законну мету (цей перелік не є вичерпаним). Більш того, обмеження будуть відповідати положенням Конвенції, якщо існує розумна пропорційність між застосованими заходами та метою, що має бути досягнутою²³.

Європейський Суд Справедливості створив у своєму прецедентному праві інші критерії визначення того, чи є виправданим застосоване обмеження права. Таке обмеження має відповідати цілям загального інтересу, що переслідує Співтовариство та не повинно створювати непропорційне та неприпустиме втручання, яке порушує саму сутність гарантованого права. Наприклад, у справі Familiapress, йшла мова про австрійське законодавство, що забороняло вільний продаж періодичних видань, які містили конкурси з призами. Наслідком цього було те, що закордонні періодичні видання, що містили такі конкурси та були цілком легальні в своїх власних країнах, могли бути заборонені в Австрії. Ці обмеження були оскаржені до Європейського Суду Справедливості як такі, що є несумісними з принципом вільного руху товарів, що захищається ЄС. Суд зазначив, що для оцінки виправданості такого обмеження необхідно також взяти до уваги фундаментальні права, включаючи свободу вираження поглядів, гарантовану ст. 10 Конвенції з прав людини. В той же час ЄСПЛ, навіть у більш принциповій ситуації, коли мова йшла про заборону поширення в Ірландії інформації щодо клінік абортів у Сполученому Королівстві, відмовився визнати пропорційним таке втручання у право, гарантоване ст. 10 Конвенції та прийшов до висновку про існування порушення.

Наднаціональна роль обох судів передбачає, що в першу чергу національні суди мають вирішити, яким саме чином забезпечити дотримання фундаментальних прав в контексті власних систем законодавства. Надання державі певних меж розсуду (margin of appreciation) є цілком логічною позицією, що зважує на певні специфічні особливості однієї країни у порівнянні з іншою. ЄСПЛ вважає, що подекуди національні суди займають кращу позицію для того, щоб оцінити специфічні вимоги певної ситуації.

В контексті ЄС доктрина меж розсуду є більш делікатною з огляду на спільне законодавство, вимогу однорідності та економічний характер загального ринку: в системі права ЄС абсолютно природним є однакове (недискримінаційне) відношення до суб’єктів права, що належать до будь-якої з держав. Але що стосується фундаментальних прав, межі такого захисту варіюються від держави до держави. Та через досить значні розбіжності між обставинами – завдяки культурним, історичним, релігійним та іншим факторам – в різних державах-учасницях, певна свобода дій залишена Європейським Судом Справедливості національним судам. Стандарти, що відрізняються від стандартів ЄС, можуть бути застосовані на законній основі, якщо вони відповідають праву ЄС.

Інша суттєва відмінність між ЄСПЛ та Європейським Судом Справедливості полягає у сфері прав, що захищаються, що становить первинну різницю в компетенції. Конвенція з прав людини та ЄСПЛ відмежовані від ідеалу економічної та політичної інтеграції, акумульованому в Європейському економічному співтоваристві. ЄСПЛ, наприклад, захищає майже виключно громадянські та політичні права. В той же час інтерпретація Європейським Судом Справедливості загальних принципів права Співтовариств включає захист прав людини, з огляду на їх важливість, відмічену засновниками Співтовариства ще з самого його початку. Отже, обидва суди захищають права людини на європейському рівні, але роблять це з різних підстав.

Іншою проблемою подальшої взаємодії обох судів є питання верховенства законодавства ЄС, що захищається Європейським Судом Справедливості, та конституційної першості та універсальності прав людини, що захищаються ЄСПЛ. Суд Справедливості вважає, що норми внутрішнього законодавства держав-учасниць в разі конфлікту завжди надають перевагу праву Співтовариств та що національні суди зобов’язані втілювати пріоритет права Співтовариств. В цій ситуації всі національні суди держав-учасниць Європейського Союзу поставлені в ситуацію, яка дозволяє їм скасовувати національні нормативні акти, якщо вони не відповідають положенням законодавства ЄС. Реалізація Конвенції має дещо схожий ефект, але не в такій прямій формі. Слідуючи тлумаченню Конвенції, що дає ЄСПЛ, національні суди затверджують пріоритет прав людини, який неухильно запроваджує ЄСПЛ. В той же час Суд Справедливості сприймається як установа, що лише проголошує захист прав людини, маючи при цьому суттєвий ухил на користь економічних прав та комерційних інтересів за рахунок справжніх фундаментальних прав людини. В ситуації, коли Європейський Союз не є формально стороною Європейської Конвенції з прав людини, фактичне посилання Судом Справедливості на практику ЄСПЛ може призвести до делікатних ситуацій. Тому можна сказати, що воно обмежується посиланням на «загальні принципи права», а тлумачення ЄСПЛ того чи іншого права розглядається як «роз’яснення» або як посилання «за аналогією».

Однією з причин відсутності співпраці між двома судами є наявність невеликої частини конфліктуючої практики вирішення справ, яка найчастіше полягає в тлумаченні Судом Справедливості тих положень Конвенції з прав людини, які ще не попали в сферу розгляду ЄСПЛ. Потенційно це дуже небезпечна ситуація, оскільки формально лише ЄСПЛ має повноваження тлумачити положення Конвенції. Він також не є зв‘язаний рішенням Суду Справедливості у випадку прийняття ним кардинально протилежного рішення, це може створити проблематичну ситуацію, насамперед для національних судів, які не будуть знати, якій практиці слідувати.

Висновок ЄСПЛ у справі Bosphorus Airlines v. Ireland закріпив його попередню практику та встановив загальні принципи взаємодії двох правових порядків. Визнаючи автономність існування Суду Справедливості, ЄСПЛ поставив себе, тим не менше, в домінуючу позицію. Окреслена схема багато в чому нагадує відносини, які існують між ЄСПЛ та національними судами. До того часу, поки існує ефективний засіб захисту прав і він застосовується належним чином, ЄСПЛ не має підстав втручатись. Такий підхід по відношенню до Європейського Союзу ставить його на один рівень з сторонами-учасниками Конвенції. Відповідно, деякі вчені-юристи зробили висновок про фактичне приєднання Європейського Союзу до Європейської Конвенції, зроблене ЄСПЛ.

Разом з цим, практика виправлення судової практики Суду Справедливості не означає його підпорядкування ЄСПЛ. За відсутності будь-якого формального приєднання Європейського Союзу до Конвенції з прав людини Суд Справедливості знаходиться в досить делікатній ситуації, балансуючи між вже визнаною необхідністю захисту прав людини та необхідністю інституціональної незалежності.

Контрольні запитання та завдання

1. Який склад та порядок формування судових органів ЄС?

2. Які особливості має процедура в Суді Європейських Співтовариств?

3. Охарактеризуйте основні процесуальні стадії у європейських судових органах.

4. Як побудована система судових органів ЄС?

5. Яким чином розмежовується юрисдикція судових органів ЄС?

6. Охарактеризуйте механізм захисту прав людини у судових органів ЄС.

Розділ 7. ПРАВООХОРОННА ДІЯЛЬНІСТЬ ТА ПРАВООХОРОННІ СТРУКТУРИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

7.1. Засади правоохоронного співробітництва в ЄС. Місце України у європейській взаємодії у сфері боротьби зі злочинністю.

7.2. Статус та компетенція європейського поліцейського управління (Європолу).

7.3. Повноваження та статус Євроюсту.

7.1. Засади правоохоронного співробітництва в ЄС.

Місце України у європейській взаємодії у сфері боротьби зі злочинністю

Вимоги до організації і здійснення міжнародного правоохоронного співробітництва в Європі за останнє десятиліття докорінно змінилися. Основним чинником розширення і поглиблення співпраці поліцейських відомств європейських країн необхідності запровадження нових форм її реалізації стала стрімка інтернаціоналізація і глобалізація злочинності, що нині становить суттєву загрозу для внутрішньої безпеки окремих західноєвропейських держав призводить до втрати населенням відчуття безпеки і зростання недовіри до правоохоронних органів може також спричинити появу в суспільстві атмосфери невпевненості та страху. Бурхливі інтеграційні процеси на континенті призвели до спрощення прикордонного контролю між країнами членами Європейського Союзу і суттєвої лібералізації візового режиму. Як наслідок зросла мобільність і активність злочинців, різко збільшилася кількість міжнародних організованих злочинних угруповань²⁴.

В умовах активного протистояння міжнародній організованій злочинності національні поліцейські служби останні роки аналізують криміногенну ситуацію в країні виключно в контексті загального розвитку злочинності на європейському континенті. Враховуючи загрозливі тенденції поширення злочинності у 90-ті роки ХХ ст. одним з найважливіших пріоритетів співпраці країн членів ЄС було визнано створення єдиного загальноєвропейського безпечного простору що можливо лише за умови налагодження кооперації і координації діяльності компетентних правоохоронних органів у галузі здійснення боротьби з кримінальною злочинністю тобто своєрідної європеїзації поліцейської роботи. Досягнення узгодженості в діях споріднених національних кримінально-поліцейських відомств завжди було складною проблемою. Це пояснюється різними підходами до визначення їхньої структури завдань і компетенції залежно від правових традицій країни, пріоритетів державної кримінальної політики та обраної управлінської моделі – централізованої, федеративної чи децентралізованої.

Правовим підґрунтям для здійснення єдиної політики у сферах правоохорони та правозахисту в ЄС є низка міжнародних глобальних та регіональних угод, зокрема: Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини 1950 р. (ратифікована Україною 11 вересня 1997 р.); Європейська конвенція про екстрадицію 1957 р., Конвенція про здійснення екстрадиції між державами-членами ЄС, Конвенція про спрощення процедур екстрадиції між державами-членами ЄС; Європейська конвенція по боротьбі проти тероризму 1977 р. (підписана Україною 8 червня 2000 р.); Європейська конвенція про взаємодопомогу в розгляді кримінальних справ 1978 р.; Європейська конвенція про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру 1981 р.; Конвенція про незаконну торгівлю наркотичними та психотропними препаратами 1988 р.; Європейська конвенція про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинних шляхом 1990 р. (ратифікована Україною 16 січня 1998 р.); Конвенція про взаємодопомогу між митними адміністраціями держав-членів ЄС (Друга неапольська конвенція) 1990 р.; Європейська кримінальна конвенція проти корупції (підписана Україною 27 січня 1999 р.); Європейська цивільна конвенція проти корупції (підписана Україною 4 листопада 1999 р.); Конвенція про захист фінансових інтересів ЄС 2002 р. та Конвенція про боротьбу з корупцією, включаючи службових осіб ЄС і службових осіб держав-членів ЄС 2003 р., угоди в сфері діяльності Європолу та Євроюсту.

Правоохоронна співпраця в кримінальних справах у ЄС ґрунтується на принципі взаємного визнання вироків та судових рішень, зокрема на зближенні законів та підзаконних актів держав ЄС. Європейські закони чи європейські рамкові закони визначають заходи, щоб:

a) встановити правила та процедури, що забезпечують визнання в усьому Союзі всіх форм вироків та судових рішень;

b) відвертати та розв'язувати конфлікти юрисдикцій держав-членів;

c) заохочувати навчання суддів, прокурорів та судового персоналу;

d) сприяти співпраці судових чи рівнозначних їм органів держав-членів у провадженні в кримінальних справах та у виконанні рішень²⁵.

Щоб спростити взаємне визнання вироків та судових рішень, а також сприяти поліційній та судовій співпраці в кримінальних справах транскордонного характеру, європейські рамкові закони можуть запроваджувати мінімальні правила щодо:

a) взаємної прийнятності доказів у державах-членах;

b) прав осіб у кримінальному процесі;

c) прав жертв кримінального злочину;

d) будь-яких інших окремих аспектів кримінального процесу, що їх Раді Міністрів належить заздалегідь визначити європейським рішенням. Раді Міністрів належить діяти одностайно, після отримання згоди Європейського Парламенту.

Ухвалення таких мінімальних правил не перешкоджає державам-членам зберігати чи запроваджувати вищий рівень захисту прав осіб у кримінальному процесі. Європейські рамкові закони можуть запроваджувати мінімальні правила щодо означення кримінальних злочинів та санкцій у сфері особливо серйозної злочинності транскордонного характеру, що випливає з природи чи наслідків таких злочинів чи з особливої потреби спільно боротися проти них. До сфери такої злочинності належать: тероризм, торгівля людьми та сексуальна експлуатація жінок і дітей, незаконна торгівля наркотиками, незаконна торгівля зброєю, відмивання грошей, корупція, підробляння платіжних засобів, комп'ютерні злочини та організована злочинність.

Залежно від розвитку злочинності, Рада Міністрів ЄС одностайно, після отримання згоди Європейського Парламенту, ухвалює європейські рішення, що визначають інші сфери злочинності. Якщо зближення кримінального законодавства потрібне, щоб забезпечити ефективне виконання політики Союзу у сфері, де вжито заходів із гармонізації, європейські рамкові закони можуть запроваджувати мінімальні правила, що визначають кримінальні злочини та санкції в дотичній сфері. Європейські закони чи європейські рамкові закони можуть запроваджувати заходи, що сприяють діяльності держав-членів у сфері запобігання злочинності та підтримують цю діяльність. Цим заходам не належить містити приписів щодо зближення положень законів та підзаконних актів держав.

Щоб боротися проти серйозної злочинності транскордонного характеру, а також проти злочинів, що завдають шкоди інтересам Союзу, Рада Міністрів ЄС європейським законом прагне створити Європейську прокуратуру при Євроюсті. ЄС запроваджує поліційну співпрацю із залученням усіх компетентних органів держав-членів, зокрема поліції, митниці та інших спеціалізованих правоохоронних служб, що мають стосунок до запобігання, виявляння та розслідування кримінальних злочинів. З цією метою європейські закони чи європейські рамкові закони можуть запроваджувати заходи щодо:

a) збирання, зберігання, опрацьовування, аналізу дотичної інформації та обміну нею;

b) допомоги в навчанні персоналу, співпраці в криміналістичних дослідженнях та обміні персоналом та обладнанням;

c) спільних методик розслідування, спрямованих на виявлення серйозних форм організованої злочинності²⁶.

Європейський закон чи європейський рамковий закон Ради Міністрів може запровадити заходи, пов’язані з оперативною співпрацею органів, зазначених у цій статті. Раді Міністрів належить діяти одностайно після консультацій з Європейським Парламентом. Європейський закон чи європейський рамковий закон Ради Міністрів закладає умови та обмеження, за яких компетентні органи держав-членів ЄС можуть діяти на території іншої держави-члена, у зв'язку та згоді з органами цієї держави. Раді Міністрів належить діяти одностайно після консультацій з Європейським Парламентом.

Особливу роль у правоохоронній та правозахисній співпраці в рамках Європейського Співтовариства грають міжнародні програми, зокрема, програми ЄС. На засіданні Європейської Ради в Амстердамі, що відбулося 16-17 червня 1997 р., був затверджений план дій по боротьбі з організованою злочинністю. За короткий період існування плану дій було досягнуто значних успіхів у розвитку та запровадженні заходів, спрямованих на запобігання та контроль організованої злочинності в Європейському Союзі та його членах.

Прикладом такого прогресу стало створення спільного механізму оцінки, що визначає проблеми під час втілення заходів. Так, у ЄС прийнято спільні дії з приводу програми «Фальконет» (Falcone) щодо відмивання грошей та стеженням за активами, з приводу кримінальної участі в злочинних організаціях та з приводу поліпшення процесу взаємодопомоги, з країнами-кандидатами розроблено пакт попереднього вступу, також були визначені подальші заходи стосовно, наприклад, запобігання організованій злочинності і стратегії ЄС по боротьбі із злочинами з використанням високих технологій. Цей значний прогрес став можливим здебільшого завдяки специфічності та чіткості в структурі, що міститься у плані дій. Повний консенсус, який був досягнутий Державами-членами щодо плану дій, допоміг створити політичний та професійний клімат, необхідний як на рівні ЄС, так і на національному рівні для прийняття та втілення необхідних рішень. Національні експерти, закріплені за Секретаріатом Ради, значною мірою сприяли процесу такої імплементації.

На засіданні Європейської Ради в Тампере, що відбулося 15-16 жовтня 1999 р., було засвідчено, що громадяни мають право чекати від Європейського Союзу активних дій, спрямованих на захист їх свободи та законних прав, які ставлять під загрозу серйозні форми злочинності.

Для того, щоб протистояти цій небезпеці, необхідні спільні зусилля, спрямовані на запобігання та боротьбу зі злочинністю та злочинними угрупованнями по всьому ЄС. Спільна мобілізація поліції та судових ресурсів необхідна для гарантування, що в межах Європейського Союзу немає місць переховування злочинців або доходів криміналітету. Європейська Рада в Тампере висловила своє зобов’язання активізувати боротьбу з серйозними формами організованої і транснаціональної злочинності. Високий рівень безпеки у просторі свободи, захисту та правосуддя включає в себе запровадження ефективних та всебічних заходів з боротьби зі злочинністю в усіх її формах. У процесі захисту законних прав та свобод громадян і суб'єктів господарювання постає необхідність збалансованого впровадження заходів на всьому просторі Європейського Союзу. Засідання Європейської Ради в Тампере стало віхою в процесі створення простору свободи, захисту та правосуддя в Європейському Союзі, так, боротьба зі злочинністю в усьому Європейському Союзі стала тоді одним із трьох основних розглянутих питань.

Базовим програмним документом у сфері європейської правоохоронної співпраці стала Стратегія Європейського Союзу на початок нового тисячоліття «Запобігання та контроль організованої злочинності», ухвалена ЄС в 2000 р. (2000/C 124/01). У даному документі були зведені разом та згруповані різні елементи відповідно до головних цілей в сфері правоохорони. Також була зроблена спроба розмістити проекти рекомендацій, враховуючи процес розвитку в межах Європейського Союзу. Проекти рекомендацій необхідно оцінювати у світлі сукупності того, що повинно бути зробленим, а пріоритети – з точки зору наявних ресурсів. Ця стратегія встановила пріоритети та чіткі строкові цілі для виконання пунктів плану дій та визначає відповідальних за їх втілення. Стратегія складається з преамбули та двох частин, у другій з яких викладено відповідні політико-керівні принципи та детальні рекомендації. Ця частина складається з одинадцяти глав, а кожна глава містить окремі політико-керівні принципів, окреслення існуючих повноважень та ініціатив, аналіз ситуації та детальні рекомендації (усього 39). Кожна з рекомендації має означений пріоритет (від першого то третього), коло відповідальних за виконання та встановлений строк досягнення цілі. Глави Стратегії присвячені таким напрямкам правоохоронного співробітництва ЄС:

– зміцненню процесів збирання та аналізу даних про організовану злочинність;

– запобіганню проникненню організованої злочинності в державний та легальний приватний сектор;

– зміцненню процесів запобігання організованій злочинності та зміцнення розвитку партнерства між судовою системою з розгляду кримінальних справ та громадськістю;

– перегляду та вдосконаленню законодавства щодо контролю та регуляторної політики на державному рівні та на рівні Європейського Союзу;

– зміцненню процесів розслідування стосовно організованої злочинності;

– зміцненню Європолу;

– простежуванню, блокуванню, захоплюванню та конфіскації прибутків, отриманих злочинним шляхом;

– зміцненню процесів співпраці між правоохоронними і судовими органами на національному рівні та на рівні Європейського Союзу;

– зміцненню співробітництва із країнами-претендентами на вступ в ЄС;

– посиленню співробітництва з третіми країнами та іншими міжнародними організаціями;

– моніторингу посилення процесів імплементації заходів, спрямованих на запобігання та контроль організованої злочинності в ЄС²⁷.

Серед інших міжнародних (європейських) правоохоронних програм важливе значення для відповідної діяльності ЄС мають План дій у сфері юстиції та внутрішніх справ, прийнятий на засіданні Європейської Ради у грудні 1998 р. у Відні; Стратегія ЄС щодо наркотиків на 2000-2004 рр., затверджена Європейською Радою в Гельсінкі в грудні 1999 р., та План дій ЄС щодо наркотиків на 2000-2004 рр., затверджений Європейською Радою у м. Фієра в червні 2000 р.

Cпівпраця України з структурами Європейського Союзу у сфері правової допомоги та правоохоронної діяльності обмежується неучастю нашої держави у діяльності Європолу та Євроюсту. В той же час між Україною та ЄС ухвалено низку угод, ряд з яких має характер двосторонніх міжнародних правоохоронних програм. Як приклад такого акта можна згадати про План дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ, погоджений на ІV засіданні Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС 12 грудня 2001 р. Цей документ окреслив такі завдання та стратегічні цілі співробітництва України та ЄС:

– розвивати партнерство та практичне співробітництво між ЄС, його країнами-членами, сусідніми країнами-кандидатами на вступ до ЄС та Україною в галузі юстиції та внутрішніх справ;

– розвивати разом принципи законності, доступу до правосуддя, незалежності судової влади та ефективної системи управління;

– створити законодавчу базу для ефективного співробітництва в галузі юстиції та внутрішніх справ у відповідності до стандартів ЄС та працювати щодо забезпечення їх ефективної імплементації та застосування;

– підвищити рівень обізнаності з правами людини та законністю;

– забезпечити ратифікацію та імплементацію найбільш важливих міжнародних документів, спрямованих на боротьбу з нелегальною міграцією, організованою злочинністю та корупцією;

– підвищити рівень управління міграційними процесами та вжити належних заходів в галузі прикордонного контролю, реадміссії та візової політики з метою запобігання використанню території України для нелегальної міграції та транзиту нелегальних мігрантів на територію ЄС;

– боротися з транскордонною організованою злочинністю, зокрема, торгівлею людьми, незаконним обігом наркотиків, торгівлею краденим автотранспортом, підакцизними товарами та ядерними матеріалами, а також відмиванням коштів;

– підвищити координацію програм надання допомоги країнами-членами та ЄС для відображення пріоритетів в галузі співробітництва;

– вивчити процес розширення ЄС та вплив цього процесу на регіон²⁸.

Рамки правоохоронного співробітництва України та ЄС сьогодні також визначаються: метою ЄС – створення «зони свободи, безпеки і справедливості», визначеної в розділі IV Договору про заснування ЄС та розділі VI Договору про ЄС, Амстердамським Планом дій щодо організованої злочинності (зокрема, Рекомендацією № 4), Висновками до звіту про зовнішні відносини у сфері юстиції та внутрішніх справ, прийнятими під час засідання Європейської Ради у м. Фейра у червні 2000 р., Висновками Європейської Ради від 21 вересня 2001 р., Спільною стратегією щодо України, прийнятою під час засідання Європейської Ради у Гельсінкі у грудні 1999 р.; висновками за результатами самітів ЄС – Україна, а також висновки Ради з питань співробітництва; Положеннями Угоди про партнерство і співробітництво (УПС) між Європейським Союзом та його державами-членами і Україною від 16 червня 1994 р. тощо.