Контрольні запитання та завдання

1. Що являє собою Рада Європейського союзу?

2. Яким чином створюється Рада Європейського союзу?

3. Яку структуру має Рада Європейського союзу?

4. З чого складаються повноваження Ради Європейського союзу?

5. Визначте сутність координаційної функції Ради Європейського союзу.

6. Охарактеризуйте законодавчу функцію Ради Європейського союзу.

7. Дайте характеристику формувальній функції Ради Європейського союзу.

8. У чому полягає контрольна функція Ради Європейського союзу?

9. Які стадії включає процес прийняття рішень у Раді Європейського союзу.

10. За якими процедурами приймаються рішення в Раді Європейського союзу?

Розділ 3. Європейська рада

3.1. Правовий статус Європейської ради в системі органів Європейського Союзу, її відносини з Радою Європейського Союзу.

3.2. Склад, порядок формування та скликання Європейської Ради.

3.3. Рішення Європейської Ради та порядок їх реалізації.

3.1. Правовий статус Європейської ради в системі органів Європейського Союзу, її відносини з Радою Європейського Союзу

Термін Європейська рада (з англ. – European Council, EC) означає регулярні зустрічі глав держав та урядів країн Європейського Союзу, які визначають генеральні політичні напрямки для ЄС та спонукають його до подальшого розвитку. Європейська Рада – це єдине офіційне найменування, яке в установчих документах Союзу та правових актах завжди пишеться повністю, без скорочень1. Європейська Рада – це установа, яка продовжила розпочату в 1962 році в Парижі конференцію керівників урядів і держав тодішніх Європейських Співтовариств. Витоки створення Європейської ради сягають початку шістдесятих років, оскільки подібні Європейські конференції на найвищому рівні практикувалися від 1961 до 1974 рр. Європейську раду було сформовано на основі так званої «конференції у верхах», яка на початку відбувалася несистематично (10 – 11 лютого 1961 р. у Парижі, 17 – 19 липня 1961 р. – у Бонні, 29 – 30 травня 1967 р. – у Римі, 1 – 2 грудня 1969 р. – у Гаазі, та 9 – 10 грудня 1974 р. – знов у Парижі). У цих конференціях брали участь глави держав та урядів, а після конференції в Гаазі – також і міністри закордонних справ та керівники Комісій. Оскільки Співтовариство розвивалося, стало очевидним, такі «зустрічі на найвищому рівні» мають бути офіційними. Спроби організувати регулярне проведення зустрічей керівників країн та надати їм офіційного статусу робилися й раніше, зокрема вперше таку пропозицію було висловлено у так званому «повідомленні Девігнона», представленому у Римі у 1970 році.

У зазначеному повідомленні було висловлено побажання успішного політичного об’єднання через співпрацю у сфері зовнішньої політики з метою досягнення якомога повнішого взаєморозуміння стосовно основних проблем міжнародної політики та розширення змісту спільних завдань шляхом гармонізації ідей, погодження позицій і вжиття спільних заходів щоразу, коли це можливо й необхідно.

Пізніше, у 1973 році, Комітет боротьби за Сполучені Штати Європи під головуванням Ж. Монне, з метою прискорення процесів інтеграції (які того часу перебували у певній стагнації, «застої») запропонував створити у Співтовариствах ще один керівний орган у складі перших осіб держав-членів. Цей орган запропоновано було назвати «Тимчасовий європейський уряд». Новий проект Ж. Монне було прийнято, при цьому особливу підтримку він отримав з боку керівників Франції та ФРН – Ж. Помпиду та Г. Шмідта. Однак запропонований варіант назви було відхилено через заперечення британського уряду, а також з тієї причини, що назва не відповідала реальному статусу цього органу.

Для досягнення поставленої мети було запропоновано проведення зустрічей міністрів закордонних справ держав-членів, що проводилося б регулярно, принаймні щопівроку. Підготовка цих зустрічей має починатися з роботи Політичного комітету, що складається з голів політичних відділів відповідних міністерств закордонних справ. Сам комітет має засідати принаймні чотири рази на рік, можливо, робочими групами, відповідальними за виконання конкретних завдань. Ці пропозиції було прийнято та згодом встановлено своєрідні «шаблони» регулярних зустрічей на рівні міністрів, які проводилися у травні й листопаді кожного року. На цих зустрічах обговорювалися переважно питання східно-західних відносин, а також проводилася нарада з питань Європейської безпеки та проблем Близького Сходу.

З часом ці зустрічі отримали офіційний статус і стали відомі як «Європейська Рада». Так, на саміті в Фонтенбло у 1974 р. було погоджено, що керівники держав та урядів країн-учасниць разом із їхніми міністрами закордонних справ регулярно проводитимуть конференції на найвищому рівні з метою обговорення найбільш важливих питань розвитку Співтовариств, особливо у тих випадках, коли узгоджене рішення не було ухвалено на рівні інститутів. Глави держав та урядів постановили зустрічатися регулярно три рази на рік: один раз у Брюсселі, а два наступних – у столицях чи інших містах країн-членів. Натомість назва «Європейська рада» існує, починаючи від зустрічі, що відбулася дещо пізніше – в Дубліні в березні 1975 р.

Однією з підстав для періодичних зустрічей керівників шести держав стала необхідність координації та узгодження зовнішньополітичних зусиль, хоча водночас питання зовнішньої політики формально не було віднесено до відання Співтовариств. Таким чином, рішення про проведення періодичних зустрічей повинно було певною мірою доповнити співробітництво держав, здійснюване ними в межах інститутів Співтовариств. Подібне рішення не вимагало обов’язкового внесення змін до установчих актів, для перегляду яких було встановлено особливо ускладнену процедуру. Крім цього, таку підставу було використано також для надання саміту особливого статусу, що виключало б його інкорпорацію до системи інститутів, передбачених установчими актами.

Прийнято вважати, що утворення Європейської Ради є певного роду реакцією на кризу законодавчої системи європейського співтовариства, яка почалася в середині 1960-х років, що привело до уповільнення розширення єдиної Європи. Європейську Раду не було передбачено первісними установчими договорами, вона з’явилася внаслідок подій 60-х років ХХ століття, в часи, які були відзначені відкритим конфліктом між президентом Франції генералом де Голлем, який відстоював суверенні права національних держав, та головою Комісії ЄС Вальтером Хальштейном, який намагався запобігти перетворенню очолюваного ним інституту на свого роду «європейський уряд». До основи створення Європейської Ради було покладено ідеї французького президента Шарля де Голля про проведення неформальних самітів лідерів держав Європейського Союзу, що покликаний був перешкоджати зниженню ролі національних держав в рамках інтеграційної освіти.

Надавши імпульс розвиткові нових напрямів в європейській політиці, що належить до рішення проблем у галузі споживання, екології і соціальної сфери, Рада ініціювала створення валютного союзу і сприяла зміцненню співпраці в області зовнішньої політики. Тепер цей орган ухвалює рішення про відстрочення прав будь-якої держави-члена ЄС, керівництво якого викриють в систематичному порушенні основних прав і свобод людини. Крім того, він розглядає питання подальшого розширення Європейського союзу і проводить свого роду кастинг серед країн, що претендують на вступ до ЄС.

Такі зміни пояснюються тим, що спочатку ідея об’єднання країн у Європейське Економічне Співтовариство, а нині – в Європейський Союз, носила наднаціональний характер. Відповідно ті інститути, які додавали до свого статусу наднаціональності, ставали більш впливовими. Перше засідання Європейської ради відбулося 10 – 11 березня 1975 р. в Дубліні. З самого початку існування Європейської Ради, за рішенням політичних лідерів країн-учасниць, ці зустрічі призначалися три рази на рік, а після схвалення Єдиного Європейського Акту в 1986 році Європейська Рада отримала юридичне визнання шляхом включення до цього документу відповідних постанов. Формулу Єдиного Європейського Акту було повторено та дещо розширено у Договорі про Європейський Союз і відтворено у консолідованому тексті, й отже, протягом останніх десятиліть зазначені саміти відіграють ключову роль у розвитку Європейського Союзу.

Прихід до влади нового керівництва у Франції та Німеччині дещо активізував інтеграційні процеси в Європі, і знов обраний президент Франції Валері Жискар д’Естен та канцлер Німеччини Гельмут Шмідт, які, на відміну від своїх попередників, не були прихильниками ідей націоналізму, стали ініціаторами зустрічей керівників країн – членів Співтовариств «у верхах». Згодом із епізодичних ці зустрічі перетворилися на регулярні засідання Європейської Ради. Ініціатива проведення цих неформальних регулярних зустрічей «у верхах» належить президентові Франції Валері Жискар д’Естену. Керівники країн «шістки» вирішили зустрічатися не менш як три рази на рік для обговорення найбільш важливих питань розвитку Європейських Співтовариств. Однією з підстав для періодичних зустрічей була необхідність координації зусиль у галузі зовнішньої політики, оскільки ця сфера не належала до відання Співтовариств. Регулярність проведення таких зустрічей було мотивовано передусім необхідністю координації та узгодження зовнішньополітичних зусиль. Рішення саміту формально не мало юридично обов’язкового характеру, воно ухвалювалося на основі консенсусу та лише повідомлялося в комюніке про зустріч. Таку процедуру було запроваджено для надання саміту особливого статусу, з метою виключення його інкорпорації до системи інститутів, які було передбачено установчими договорами.

Важливою причиною створення Європейської Ради була також необхідність урегулювання проблем, які Рада ЄС (Рада Міністрів) за різних причин не здатна була вирішити на своєму рівні. Європейську Раду слід відрізняти від Ради ЄС (або Ради Міністрів), та від Ради Європи. Рада ЄС – це інститут ЄС, який здійснює законодавчі повноваження, вона включає міністрів держав-членів та забезпечує участь цих держав у процесі розроблення та ухвалення рішень. Цей інститут є провідним у забезпеченні узгодження національних інтересів держав-членів з метою досягнення цілей та виконання завдань, що постають перед інтеграційними об’єднаннями.

Інший, відмінний від Ради ЄС та Європейської ради правовий статус має Рада Європи – найстаріша міжнародна організація, яку було утворено 5 травня 1949 р.2 десятьма західноєвропейськими державами. В теперішній час Рада Європи об’єднує 41 європейську демократичну державу. У 1995 році Україну також було прийнято до Ради Європи як повноправного члена. Склад органів Ради Європи має спільні риси зі складом інститутів Європейського Союзу, включаючи Комітет Міністрів (виконавчий орган), Парламентську асамблею та Конгрес місцевих і регіональних влад Європи (консультативний орган), проте цілі створення й діяльності Ради Європи відрізняються від Європейської ради та Ради ЄС. Це пов’язане з тим, що Рада Європи є регіональною міжурядовою організацією, вона існує та діє поза межами як Європейського Співтовариства, так і Євросоюзу.

Правове положення Європейської Ради порівняно з іншими інститутами та органами Союзу характеризується тим, що вона є вищим політичним органом ЄС, свого роду колективною главою Союзу. Разом із тим, такого визначення статусу Європейської Ради не зафіксовано офіційно ані в установчих договорах, ані в Конституції ЄС 2004 року, оскільки таке формулювання не було включено до Конституції через заперечення прихильників особливої ролі Комісії. Формально Європейська Рада не входить до структури інститутів Європейського Союзу. В межах своєї компетенції вона здійснює так зване «церемоніальне» керівництво, коли присутність політиків найвищого рівня додає рішенням, що нею ухвалюються, одночасно значущість і високу легітимність.

Отже, Європейську раду може бути визначено як вищий директивний орган міждержавного співробітництва Європейського Союзу, що включає глав держав та урядів та вирішує найважливіші питання і визначає основні пріоритети діяльності й розвитку Союзу загалом. Європейська Рада не має постійного місця знаходження. Кожного разу вона збирається у столицях чи інших містах країни, яка нині головує в Раді Європейського Союзу.

Європейська рада з’явилася пізніше після створення основних інститутів ЄС. Формальні підстави для функціонування Європейської Ради створив у 1986 р. Єдиний Європейський Акт (ст. 2), в якому офіційно закріплено існування Європейської Ради як вищого органу політичного керівництва. На жаль, ЄЄА не визначив сфери повноважень Європейської Ради і її правового статусу. Положення ЄЄА повторено в ст. 4 [D] Договору про створення Європейського Союзу, і це є нині правовою підставою діяльності Європейської Ради.

Статус Європейської ради визначається, в першу чергу, Маастрихтським договором, який проголошує, що «Європейська рада виступатиме рушійною силою Союзу і віднині визначатиме пріоритети загальної політики Європейського Союзу». Європейську раду певною мірою можна визначити як вищу інстанцію Європейського Союзу. Вона не тільки ухвалює рішення, які орієнтують подальший розвиток Союзу, але й розв’язує численні політичні колізії, що виникають, зокрема між інститутами, або у випадках, коли рішення не було знайдено у межах Союзу. У ст. 40а Ніццького договору закріплено формулу, що належить до концепції розширеного співробітництва – вона полягає в тому, що член Ради може вимагати передання спірного питання до Європейської ради як до «вищої інстанції». Наведена формула є показовою у контексті політичного арбітражу, особливо з урахуванням майбутніх змін у статусі Європейської Ради.

Місце Європейської Ради в системі інститутів співтовариства є дискусійним. Відповідно до договірних положень, Європейська Рада не може претендувати на статус органу Європейського Союзу. У статті 7 Договору про ЄС визначено, що реалізація цілей Співтовариства покладається на чотири органи, а саме: Європейський парламент, Комісію, Суд Європейського Співтовариства та Палату аудиторів. Але договорами також передбачено утворення декількох допоміжних органів, зокрема Європейської Ради, Економічного і соціального комітету, а також Комітету регіонів.

Отже, розширення співтовариств та перетворення їх на Євросоюз обумовило й розширення та розвиток їх структур, а з метою гарантування того, що жоден із цих органів не буде справляти надто сильний вплив на діяльність інших і таким чином порушувати баланс інтересів всередині Союзу, у структурі управління ЄС передбачено систему струмувань і противаг. Таким чином, незважаючи на те, що Європейська Рада, безперечно, є найбільш впливовим органом у сфері розроблення стратегічних напрямів розвитку, а інші структури в межах своїх повноважень здійснюють контроль за виконанням поточних, тактичних питань Співтовариства, влада жодного з цих органів в Європі не є абсолютною. Тому всі питання управління вирішуються на основі принципу співробітництва шляхом переговорів між різними гілками влади, державами та багатьма іншими структурами.

Оскільки Європейська Рада, з правової точки зору, не є органом ЄС, а лише формально відіграє головну роль у співпраці між державами-учасницями, вона являє собою директивний орган ЄС, який збирається на засідання, як правило, не рідше двох разів на рік у складі глав держав та урядів країн-учасниць і голови Комісії ЄС. Періодичність засідань Європейської Ради закріплено у ст. 4 ДЄС: «…Європейська Рада збирається щонайменше двічі на рік…». Кілька разів на рік (залежно від необхідності) члени Європейської Ради збираються разом під головуванням представника держави, яка очолює на той час Раду Європейського Союзу, та у присутності голови Європейської Комісії, щоб окремо обговорити окремі теми, з яких найбільш пріоритетними є економічна політика Співтовариства, розподіл бюджетних засобів і субсидій, зовнішня політика і політика безпеки тощо.

Зокрема питання зовнішньої політики і політики безпеки, а також оборони завжди перебували у центрі уваги Європейського Союзу. При цьому ще однією важливою функцією Європейської Ради, у здійсненні якої відбувається її взаємодія з Радою, є здійснення загального контролю за спільною зовнішньою політикою й політикою безпеки (СЗПБ). У новому розділі VIIІ «Зайнятість» Амстердамського договору Європейська Рада вперше названа органом із контрольними повноваженнями. Так, Європейська Рада визначає принципи й основні напрями здійснення спільної політики в цій сфері, а Рада, у свою чергу, ухвалює рішення щодо їх впровадження.

До створення Європейської Ради, на початку 50-х років ХХ століття, мали місце спроби заохотити європейську інтеграцію в галузі оборони і зовнішньої політики, проте вони зазнали невдачі у 1954 р., коли Національні збори Франції відхилили Договір про Європейську оборону. Тільки через 15 років було зроблено нову спробу, при підготовці якої свідомо уникали будь-якого елементу наддержавності, натомість увага концентрувалася на створенні міждержавної структури політичного співробітництва, переважно у галузі міжнародної політики. Країни-члени погодились проводити регулярні консультації і обмінюватись інформацією, сподіваючись, що це сприятиме координації спільних зусиль у вирішенні міжнародних справ.

Характерною особливістю такого підходу на початковому етапі було те, що інститути Співтовариства майже повністю були усунені від участі у цій діяльності. Європейське Співтовариство і Європейське політичне співробітництво (ЄПС) були чітко відокремлені одне від одного: Комісія не допускалася на зустрічі ЄПС, що проходили у столицях держав, які керували ЄС, а не у Брюсселі. Це аргументувалось тим, що діяльність ЄПС знаходилася поза межами Договорів, та отже, поза юрисдикцією інститутів Співтовариства.

Незабаром стало очевидним, що повністю зберегти такий статус неможливо, наприклад, коли йшлося про торгову політику або запровадження економічних санкцій проти третьої країни, тобто питань, які регулюються ст. 110 – 116 (ДЄС). Коли розпочалася війна за Фолклендські острови, Співтовариство «…після дискусій у контексті Європейського політичного співробітництва» схвалило санкції проти Аргентини, але «…згідно відповідних положень Договорів про Співтовариства…». Таким чином, для одержання бажаного результату дві системи об’єднали зусилля.

З часом фактичний поділ між Співтовариством і ЄПС перестав бути чітким, а Розділ III Єдиного Європейського Акту, яким ЄПС отримало юридичне визнання, передбачав, що Комісія «…бере активну участь у заходах, що проводяться в рамках політичного співробітництва…», а Європарламент «співпрацює безпосередньо в ЄПС». У Розділі III (ЄЄА) також передбачено створення політичної і адміністративної структури ЄПС. Розділ III (ЄЄА) було скасовано Маастрихтським договором і замінено Розділом V (ДЄС), в якому закладались основи політики у галузі оборони, безпеки і закордонних справ (СПОБЗ), яку країни ЄС повинні підтримувати «активно і беззастережно у дусі лояльності і взаємної солідарності». СПОБЗ має здійснюватися шляхом систематичного співробітництва і спільних дій. В основі першого – консультації, спільна позиція (корегована з політикою кожної з країн Співтовариства) та узгоджені дії.

Отже, наведене є ще одним прикладом співробітництва Європейської Ради з Радою ЄС: остання на основі директив Європейської Ради приймає рішення про те, що зазначені питання є об’єктом спільних дій. Оскільки директиви, відповідно до положень ст. 249 ДЄС, мають обов’язкову юридичну силу (з урахуванням мети регулювання), для кожної держави-члена, якій їх адресовано, та водночас надають національним урядам право вибору методів їх здійснення, то подібне рішення Європейської Ради встановлює межі, мету та тривалість спільних акцій разом із засобами, процедурами і умовами їхнього впровадження. Отже, під час ухвалення рішень в межах СПОБЗ Рада завжди повинна діяти одностайно, крім випадків, коли, схваливши спільну акцію, її члени вважають, що рішення з певних питань ухвалюються кваліфікованою більшістю.

Європейська Рада обговорює також стратегічні питання діяльності ЄС. Про кожне своє засідання вона представляє Європейському Парламенту доповідь і щорічну письмову доповідь про прогрес ЄС. Досягнуті на основі консенсусу домовленості слугують у майбутньому директивами для розроблення та проведення спільної політики держав-членів ЄС. Такі директиви не мають загального застосування, а встановлювані ними права та обов’язки набувають юридичної сили тільки за умови введення їх відповідними національними урядами до системи законодавства. Однак, директиви Європейської Ради покладають на держав-членів обов’язки забезпечити досягнення визначених ними цілей у встановлені терміни, надаючи національним органам право вибору механізму їх імплементації.

Крім того, Європейська Рада є головним політичним органом Європейських Співтовариств. Стратегією «Д» Договору про Європейський Союз визнається, що Європейська Рада повинна надавати Європейському Союзу необхідний імпульс для розвитку й окреслювати основні засади його політики. За своєю сутністю Європейська рада являє собою саміт глав держав і урядів країн-членів ЄС та їх заступників – міністрів закордонних справ. Саме у формі таких нарад – самітів глав держав та урядів країн-учасниць – здійснюється діяльність Європейської ради.

Саміт ЄС, або «зустріч у верхах» представляє собою збір Європейської Ради, в якому беруть участь керівники держав або урядів з метою визначення основних напрямів політики ЄС і схвалення остаточних рішень зі спірних питань. Незважаючи на те, що Європейська Рада за підсумками самітів також приймає рішення, вони значно відрізняються за своїм змістом і характером від рішень, що ухвалює Рада. Європейська Рада формально не належить до інституцій Союзу, однак залишається «останньою інстанцією» ухвалення багатьох рішень та уособлює міждержавну складову Європейського Союзу.

За регламентом, засідання Європейської Ради проводяться двічі на рік, а фактично – чотири рази на рік (по дві зустрічі на кожне піврічне головування країни-члена). На нарадах розглядаються основні напрями розвитку Співтовариств, у тому числі питання політичної інтеграції. В ході цих зустрічей обговорюється загальна ситуація і найважливіші політичні проблеми Союзу, а також стан світової економіки й міжнародних відносин, визначаються пріоритетні напрями діяльності, приймаються програми і рішення стратегічного характеру. У разі потреби скликаються також позапланові засідання, присвячені, як правило, одному питанню, що вимагає ухвалення політично значущого рішення.

Засідання Європейської Ради відбуваються під головуванням глави або прем’єр-міністра тієї держави, яка головує у Раді протягом поточного півріччя. Підсумки дискусій та ухвалення рішень доводяться до загального відома у вигляді відповідних політичних висновків головуючої сторони. Формально, це політичний документ, який у подальшому трансформується у правові акти й рішення, що приймаються відповідними інститутами ЄС. Загалом Європейська Рада виконує функції, наближені за своїм характером до функцій Ради Європейського Союзу. Спочатку правовою основою діяльності Європейської Ради залишалася виключно міжурядова угода країн-членів Європейського Союзу, але після схвалення у 1986 р. Єдиного Європейського Акту, який набрав чинності 1987 р., повноваження Європейської Ради було формально закріплено в первинному праві співтовариства (ст. 2). Єдиний Європейський Акт включає низку важливих норм, які не тільки вносять зміни до первинного законодавства, але й створюють підґрунтя для політичного співробітництва держав-членів. Перш за все, новий договір надав Європейському Політичному Співробітництву легітимну форму шляхом офіційного визнання Європейської Ради й закріплення положення про проведення засідань кожні два роки.

По-друге, зміни, внесені Єдиним Європейським Актом до існуючих договорів, були спробою надати діяльності згадуваних структур більшої ефективності й демократичності. По-третє, цим документом було розширено компетенцію Співтовариства з наданням юридичної форми співробітництву у межах Економічного і валютного союзу, а також спільним діям у сфері соціальної політики, економічного та соціального зближення, наукових досліджень і розвитку технологій, охорони навколишнього середовища. Крім того, поняття політичного співробітництва (хоча й поза межами офіційних структур Співтовариства) також було введено Єдиним Європейським Актом.

Обов’язки Європейської Ради чітко визначено в Договорі про Європейський Союз. Загалом вони полягають у тому, що Європейська Рада визначає основні політичні напрями подальшого розвитку Європейського Союзу, дає вказівки політичного характеру Раді або Європейської Комісії. Так, після схвалення Договору про утворення Європейського Союзу (Маастрихтського договору) 1992 р. до первинного законодавства ЄС було внесено певні зміни, зокрема Європейська Рада отримала повноваження самостійно визначати загальний політичний курс розвитку ЄС, а також основні засади та ключові напрями спільної політики у сфері безпеки й міжнародних відносин. Оскільки прогрес у політичній взаємодії залежав від міжурядової взаємодії та здатності держав-учасниць дійти консенсусу, всі органи Європейського Союзу також брали участь у цих процесах. Незважаючи на те, що рішення з основних політичних питань ухвалювалися Європейською Радою, основну роль у цій галузі було відведено Раді Міністрів, яка представляла членів ЄС. Парламент лише виконував функцію дорадчого органу (з самого початку він взагалі відігравав роль Асамблеї), а повноваження Комісії було обмежено правом, взагалі не притаманним виконавчій владі, яке полягало у виступах з ініціативами.

Європейська Рада є своєрідною стартовою лінією для ширших політичних ініціатив Союзу і форумом для розгляду спірних питань, які не було вирішено у Раді на міністерському рівні. В тих випадках, коли якась із її країн-членів намагається перешкодити прийняттю рішення кваліфікованою більшістю голосів, вона представляє собою своєрідну інстанцію-арбітра. Європейська Рада визначає основні стратегічні напрями розвитку ЄС. Це означає, що основною місією Європейської Ради є вироблення генеральної лінії політичної інтеграції. До переліку тем, які постійно обговорюються на засіданнях Європейської Ради, входять також питання про стан європейської економіки та міжнародних відносин.

Спільно з Радою Міністрів, Європейська Рада наділена політичною функцією, яка полягає у зміні основоположних договорів європейської інтеграції. З самого початку існування Європейської Ради, створюючи механізм політичної консультації, що відрізняється від подібного механізму щодо інституцій Співтовариства, уряди держав-членів диференціювали питання міжнародної політики на міжурядовому рівні, з одного боку, і дії Співтовариств, що ґрунтуються на правових зобов’язаннях, зафіксованих у договорах, – з іншого. Питання взаємної політичної участі держав-членів, що безпосередньо не стосувалися договорів, підготував Політичний комітет і обговорили міністри закордонних справ поза структурою Співтовариства, а питання, що безпосередньо стосуються договорів, було обговорено в межах Ради Міністрів (Ради ЄС) Співтовариств, якій здійснює допомогу Комітет постійних представників (КОРЕПЕР).

За цими ознаками Європейська Рада стала свого роду гібридом, який за обговорення питань, що не стосуються Співтовариства, був лише конференцією на високому рівні, та якщо відбувалось обговорення питань Співтовариства, то це могло розглядатися як оприлюднення з боку Ради Співтовариств. Тип питань, обговорюваних Європейською Радою, у сфері політичного співробітництва, яскраво проілюстровано її діями у квітні 1990 року. Протягом цього місяця на порядку денному Європейської Ради були такі питання: об’єднання Німеччини та відносини з Центральною та Східною Європою, відносини між Литвою та СРСР, військові дії в Анголі, напружена ситуація між Індією та Пакистаном, суперечка між Сенегалом і Мавританією, погроза використання зброї масового ураження на Близькому Сході, вбивство президента Колумбії, громадянська війна в Ліберії.

Через ці важливі обставини Співтовариство може розглядатися як таке, що прагне зовнішнього визнання в загальному політичному контексті через свою особливість як торгового об’єднання. Таке прагнення надавало нового статусу і важливого імпульсу відповідно до положень Єдиного Європейського Акту і, перш за все, Європейська Рада змінила свій гібридний статус і стала інституцією Співтовариства на основі договору, що об’єднує разом голів держав або урядів і Голову Комісії. Цим документом також передбачено, що Європейська Рада в майбутньому має зустрічатися принаймні двічі на рік. Це скорочення кількості зустрічей відбиває турботу запобігти перетворенню Європейської Ради на звичайний інший орган, що працює зі щоденними справами Співтовариства, і засвідчує намагання зберегти її такою, щоб вона й надалі відігравала стратегічну роль і надавала напрямок та політичний імпульс Співтовариству.

По-друге, на основі досягнутих домовленостей і практики, європейське співробітництво у сфері зовнішньої політики та політики безпеки також було закріплено договором із визначенням повноважень, що з нього випливають. Воно відтепер є формальним правовим зобов’язанням членів Співтовариства докладати зусиль до спільного формулювання та провадження європейської зовнішньої політики й політики безпеки. Через процес взаємного інформування та консультування держави-члени ручаються якомога збільшити свій об’єднаний вплив на іноземні справи за допомогою узгоджень, зближення, об’єднаної діяльності й удосконалення спільних принципів і цілей. Спеціально передбачено, що має бути послідовність між зовнішньою політикою Співтовариства і політикою, погодженою у сфері іноземних справ.

В діяльності Європейської Ради особливі акценти поставлено на тіснішу співпрацю в політичних, економічних, технологічних та індустріальних аспектах європейської безпеки. Спільні позиції щодо міжнародних установ і на міжнародних конференціях є ще однією метою. Подальші запобіжні засоби стосуються організаційних заходів, спрямованих на співробітництво у сфері зовнішньої політики. Міністрам закордонних справ держав-членів також надається новий мандат на участь у зустрічах, що проходять чотири рази на рік, у межах структури європейського політичного співробітництва з додатковими повноваженнями обговорення питань зовнішньої політики, а також участі в засіданнях Ради. З цим новим виміром діяльності також пов’язані Комісія та Європейський Парламент, зокрема зберігається регулярне інформування їх про наявні щоденні питання зовнішньої політики. Повноваження Європейської Ради вперше було визначено в Лондонській Декларації, яку прийнято 29 – 30 червня 1977 р. у Лондоні. Пізніше положення установчих договорів, якими визначено статус Європейської Ради, було дещо розширено й доопрацьовано в Урочистій Декларації про Європейський Союз, прийнятій на саміті в Штутдгарді 19 червня 1983 р.

Першим Договором, у якому сформульовано повноваження Європейської Ради, є Договір про створення Європейського Союзу, проте у цьому договорі повноваження Європейської ради окреслено значно вужче, аніж у раніше згаданих деклараціях. Частина 1 статті 4 Договору про ЄС ще раз наголошує на провідній ролі Європейської Ради як органу, який має забезпечити Союз необхідним імпульсом для його розвитку і повинен визначити загальнополітичні керівні принципи цього: відповідно до цього, Європейська рада «… надає Союзу необхідний імпульс для розвитку і визначає узагальнені вектори його політики».

Після кожного свого засідання Європейська Рада зобов’язана звітувати Європейському Парламентові про зміст своїх слухань, а також подавати щорічний письмовий звіт про поступ, досягнутий Союзом. У такий спосіб, із залученням Європейського Парламенту до систематичного огляду справ Союзу створено додатковий демократичний елемент дебатів стосовно майбутнього європейської інтеграції. Фактично повноваження Європейської Ради може бути визначено не стільки на підґрунті нормативних текстів, скільки в результаті аналізу практики її діяльності. Досвід підтверджує, що в межах Європейської ради ухвалюються всі найбільш важливі рішення з надзвичайно широкого спектру питань, що належать до всіх сфер відання Співтовариств та Союзу.

Європейська Рада може прийняти до розгляду практично будь-яке питання, що має істотне значення для життєдіяльності та еволюції Співтовариств та Союзу. Цьому, зокрема сприяє формула, відповідно до якої на розгляд Європейської Ради може бути передано усі спірні проблеми, що виникають на інших рівнях, в тому числі на рівні Ради. При цьому такому порядку не створюють перешкод навіть суворі правила дотримання кожним із інститутів закріпленої за ним компетенції. Цей принцип не порушується, оскільки Європейська Рада своїми рішеннями не підмінює компетенції окремих інститутів. В цьому випадку мова йде про нормативні правові акти, а їх реалізація та майбутнє правове оформлення, якщо це є необхідним, відбувається відповідно до процедури функціонування інших інститутів та порядком ухвалення ними нормативно-правових актів.

З правової точки зору, Європейська Рада постає інституцією Європейського Союзу, але при цьому вона не є органом Європейського Співтовариства. Однак, особливий статус цієї інституції і специфіка взаємної залежності між Співтовариствами і Європейським Союзом призводять до того, що її рішення мають також ключове значення в рамках Співтовариства. Деякі зарубіжні та вітчизняні фахівці вважають, що теперішній правовий статус Європейської Ради не є достатньо визначеним. Зокрема, вони зважають на той факт, що цього органу немає у структурі інститутів Співтовариства, які визначено частині 5 консолідованого тексту Договору про створення Європейського Співтовариства 1997 р. Все це є свого роду правовою аномалією, оскільки засідання Європейської Ради справляють значний вплив на процеси інтеграції та життя Європи загалом.

Важливі зміни до статусу Європейської Ради пропонує внести й Конституція ЄС (після її остаточного затвердження та набрання нею чинності). Головна зміна полягатиме у наділенні Європейської Ради статусом інституту ЄС. Таким чином, має змінитися юридична природа схвалюваних нею рішень, структура, порядок та процедура роботи Європейської Ради. Особливості статусу та здійснення повноважень вищим керівним органом знаходять відображення в тому, що з відання Європейської Ради буде вилучено законодавчу функцію, а схвалювані нею нормативно-правові акти можуть втілюватися лише у форму рішень. Для їх ухвалення не завжди потрібним є досягнення консенсусу, та, відповідно, стає можливим застосування процедури ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів.

Отже, у межах концепції Європейського Союзу Європейська Рада взяла на себе провідну роль як його унікальна установа. З урахуванням того, що наступним етапом розширення Союзу є міжнародна співучасть, зокрема відносини з НАТО та Російською Федерацією та країнами, пов’язаними з нею, а також утвердження Союзу як окремого партнеру у Світовій організації торгівлі, Європейська Рада відіграє роль «вдосконалювача» економічної й соціальної інтеграції та функцій Союзу та Співтовариства. Європейська Рада за своєю сутністю постає також і як приклад євроінтеграції і єдності європейських націй. Фактично вона являє собою «зустріч у верхах» глав держав і урядів країн-учасниць. За такими параметрами Європейську Раду часто називають суперорганом, оскільки вона функціонує також як «вирівнювач» розходжень між державами-членами у сферах, що не є предметом юрисдикції Суду ЄС. Як у минулому, на зустрічах на найвищому рівні, так і в теперішній час Європейська Рада використовує свої повноваження для згладжування розходжень, які загрожували розколом Співтовариства, а також розробляє компромісні рішення.

Незважаючи на недостатню визначеність правового статусу Європейської Ради, цей орган із часом стає все більш впливовою структурою, яка визначає основні напрями європейської політики, а також справляє свій вплив на динаміку суспільного розвитку. У разі необхідності внесення будь-яких істотних змін до установчих договорів, це питання перш за все розглядається на саміті, і після цього відбувається скликання міжурядової комісії, на якій затверджуються поправки до первинного законодавства. Саме завдяки Європейській Раді було досягнуто домовленості, які призвели до прямих виборів до Європарламенту, а також введення нової європейської валюти. Крім того, поштовх до створення Європейського Союзу було надано спеціальним комітетом, який утворено у Європейській Раді.

На прикладі Європейської Ради може бути проілюстровано шлях, який пройшло Співтовариство загалом. За часи існування Європейської Ради її роль у Європейському Союзі постійно зростала. Спочатку це була лише серія епізодичних зустрічей, а сьогодні цей орган вважається найважливішим учасником ухвалення рішень. Європейська Рада також стала прикладом спроможності Співтовариства до самооновлення у складних випадках – так, на початку 70-х років минулого століття існувала нагальна потреба в новому політичному імпульсі, оскільки Співтовариство рухалося від захисту засновницьких договорів до розширення масштабів, не позначених на карті. Отже, на Європейську Раду було покладено завдання забезпечити надання такого стимулу. Тому на сьогодні роль Європейської Ради полягає, по-перше, у тому що вона забезпечує форум для вільного й неофіційного обміну думками між головами урядів, по-друге, класифікує компетенційні питання, закріплені в засновницькому договорі, питання політичного співробітництва та спільного опікування стосовно держав-членів та, по-третє, генерує імпульси для прогресивного розвитку Співтовариства. Її основна роль загалом полягає у розвитку Союзу як європейської юридичної особи та його статусу у світі.

Діяльність Європейської Ради на сучасному етапі може бути охарактеризовано також як стадію переходу від Співтовариств через Європейське економічне співтовариство у напрямку до Європейського Союзу, і в цьому процесі вона відіграє стратегічну роль. Зрештою, стратегічна роль Європейської Ради полягає в ініціювання загальної політики й відповіді на ініціативи, чітко сформульовані Радою Міністрів. Звідси й посилання на «імпульс» та «основні напрямки» в Договорі про ЄС, що має конституційне значення як для Союзу, так і для держав-членів. Проте слід зауважити, що Конституція ЄС, яка містить інституційну структуру організації та регулювання конституційних положень держав-членів (переважно стосовно їх суверенітету) у теперішній час перебуває у процесі створення й ухвалення.