Раздел 2 «Организация исполнения государственных управленческих решений» (36 час.)

Тема 5 «Содержание и этапы исполнения государственных решений»

Аудиторное изучение: Понятие исполнения государственного решения. Принципы исполнения государственных решений. Стадии исполнения: подбор и расстановка исполнителей, мобилизация ресурсов, соединение людей и ресурсов, практическое осуществление, контроль хода исполнения, учет, анализ и оценка достигнутых результатов.

Самостоятельное изучение: Система контроля и ответственности в процессе реализации решений в государственной службе.

Тема 6 «Контроль, мониторинг и оценка эффективности при реализации государственных решений»

Аудиторное изучение: Необходимость контроля исполнения государственных решений: неопределенность, предупреждение возникновения кризисной ситуации, поддержание успеха. Виды контроля: предварительный, текущий, заключительный. Этапы контроля реализации государственных управленческих решений. Общественный контроль государственных решений.

Самостоятельное изучение: Зарубежный опыт организации контроля исполнения государственных решений, система ответственности.

2.2.3 Практические (семинарские) занятия

ДЕ 1

Раздел 1 «Разработка государственного управленческого решения, его принятие и доведение до исполнителей»

Семинар № 1, 2. «Сущность, свойства и классификация управленческих решений. Формы разработки и реализации государственных управленческих решений»

Вопросы для обсуждения

1. Понятие и функции управленческого решения.

2. Особенности разработки и принятия управленческих решений в государственном и муниципальном управлении.

3. Понятие и требования, предъявляемые к государственному управленческому решению.

4. Классификация управленческих решений по субъектам управления.

5. Классификация управленческих решений по масштабу, механизму, цели и времени действия.

6. Классификация управленческих решений по степени публичности.

7. Классификация управленческих решений по причинам.

8. Классификация управленческих решений по организации принятия решений.

9. Политические государственные управленческие решения.

10. Административные государственные управленческие решения.

11. Законы и подзаконные нормативно-правовые акты как форма реализации государственных решений.

12. Правовая форма реализации функций исполнительной власти: постановление правительства, решение, приказ.

13. Неправовые формы реализации государственных решений.

Практические задания

1. Приведите пример конкретного политического государственного управленческого решения, классифицируйте по различным основаниям, укажите форму реализации государственного решения.

2. Ознакомившись с указанными нормативно-правовыми актами, определить какой вид государственного решения выражен в той или иной форме. Ответ обосновать.

- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014;

- Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ от 29.12.2014 № 1604 «О перечнях медицинских противопоказаний, медицинских показаний и медицинских ограничений к управлению транспортным средством».

Семинар № 3. «Основные методологические подходы процесса разработки и принятия государственного управленческого решения»

Вопросы для обсуждения

1. Системный подход: понятие, свойства системы, элементы системы, подсистемы.

2. Государство с точки зрения системного подхода. Подсистемы государства.

3. Целевой подход: понятие цели, классификация, свойства цели.

4. Ситуационный подход и ситуационный анализ. Понятия и этапы ситуационного анализа.

5. Методы ситуационного анализа.

Практические задания

1. На конкретном примере раскройте сущность и содержание технологий ситуационного анализа.

2. Предложите рабочую типологию теоретических моделей, описывающих и объясняющих принятие государственных решений.

Семинар № 4, 5, 6. «Этапы принятия государственного управленческого решения»

Вопросы для обсуждения

1. Понятие процесса принятия решения.

2. Причины инициации государственного решения.

3. Основные элементы процесса разработки и принятия управленческого решения.

Практические задания

1. Кейс «Принятие Федерального закона РФ «О политических партиях».

Ситуация. В России многопартийность является одной из основ конституционного строя, предпосылкой развития демократии, гражданского общества и правового государства. Политические партии, участвуя в процессе открытого и свободного формирования и выражения политической воли народа, призваны способствовать осуществлению народом своего суверенитета как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Однако до определенного времени политико-правовой статус российских политических партий и партийной системы в целом был достаточно аморфен. Конституция РФ содержала лишь краткое упоминание, согласно которому «в Российской Федерации признаются политическое многообразие и многопартийность», а закон «Об общественных объединениях» не выделял политические партии как самостоятельную организационно-правовую форму общественного объединения. 8 декабря 1995 г. Государственная Дума приняла закон «О политических партиях», но 7 февраля 1996 г. он был отклонен Советом Федерации ФС РФ без приведения каких-либо существенных аргументов. Федеральным законом от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общественных объединениях» была утверждена еще одна организационно-правовая форма общественного объединения – политическое общественное объединение. Но кроме включения в закон еще одной организационно-правовой формы общественного объединения никаких изменений внесено не было. Отдельные стороны существования политических партий регламентировало также избирательное законодательство. Но в полном объеме названные нормативно-правовые акты не могли решить проблему правового регулирования партийной деятельности.

Возможность придания политическим партиям и партийной системе более твердого правового статуса в Российской Федерации долгое время не реализовывалась. Проект Федерального Закона «О политических партиях» на протяжении нескольких последних лет в буквальном смысле блуждал по Государственной Думе и Совету Федерации, пытаясь отразить политическую конъюнктуру, определяемую основными акторами законодательного процесса. Похоже, только сформировавшаяся позиция Администрации Президента относительно новой роли политических партий в российской политической системе и в целом подконтрольная Кремлю ситуация в Государственной Думе позволила сдвинуть этот процесс с мертвой точки. Первоначальные планы создания в России двухпартийной системы не могли реализоваться в силу того, что двухпартийность не может состояться без реальной практики смены партий у власти и невозможностью (в связи с довольно невысоким 5%-ным заградительным барьером) исключения из партийно-политической жизни либерального и национально-патриотического сегментов. Другой вариант с доминирующей партией в лице «партии власти» тоже не мог быть достигнут форсированными темпами, поскольку «Единство» не имело крепкой членской базы и развитых региональных структур, а также в связи с тем, что на этом поле по-прежнему были сильны позиции ОВР. Однако общий сценарий структурирования партийной системы похоже стал реализовываться по второму варианту.

Объединительный процесс, в который включились тогда «Единство», «Отечество» и «Вся Россия», ставил своей целью создание мощной политической партии, претендующей на самое сильное политическое влияние, как в электоральном процессе, так и в межвыборный период. Создание доминирующей «партии власти» вполне укладывается в логику выстраивания властной вертикали и формирования моноцентричной системы власти. Однако этот процесс не исчерпывался исключительно коалиционной политикой и усилением партийного строительства, поскольку по-прежнему сохраняет опасность «расползания» партийного спектра. Поэтому и было принято решение о закреплении достигнутых результатов правовыми инструментами закона «О политических партиях» и избирательного законодательства. Если проект закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» тогда дискутировался, то о партийной реформе можно было уже говорить как о новой политической реальности.

Рассмотрим теперь процесс принятия политического решения, где в качестве предмета кейса выступает Федеральный Закон «О политических партиях». Его принятие можно разделить на несколько основных стадий:

1. Подготовка проекта закона.

В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 года Президент России В.В. Путин обозначил тогда роль российских политических партий в следующей формулировке: «В демократическом обществе постоянную связь между народом и властью обеспечивают политические партии. Благодаря выборам этот важнейший институт получил сегодня наибольшие возможности для развития». Без партий был подготовлен проект Федерального закона «О политических партиях», который стал основой для дальнейшего его рассмотрения и дискуссии о новых правовых рамках для российской партийной системы и политических партий. В соответствии с поручением Президента РФ Центральной избирательной комиссией Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О политических партиях», который стал основой для дальнейшего его рассмотрения и дискуссии о новых правовых рамках для российской партийной системы и политических партий.

2. Парламентские и общественные слушания.

Проект Федерального Закона «О политических партиях», прежде чем пройти формальную парламентскую процедуру его рассмотрения и принятия в соответствии с Регламентом Государственной Думы ФСРФ был рассмотрен на парламентских и общественных слушаниях. Согласно положениям Главы 6 (ст.61-71) Регламента парламентские слушания по закону «О политических партиях» состоялись 9 ноября2000г., и на них были представлены две основные концепции: Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы ФСРФ (председатель комитета В.И.Зоркальцев). Кроме того, в ходе обсуждения рассматривались также проект закона от фракции «Яблоко» (А.В.Шишлов) и проект А.В.Чуева (фракция «Единство»). Общественные слушания, организованные по инициативе Независимого института выборов, Института федерализма и гражданского общества состоялись 28 ноября 2000г., были посвящены рассмотрению инициативного проекта Федерального Закона «О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации», разработанного В.В.Лапаевой. Парламентские и общественные слушания имели своей целью выявить позиции основных субъектов принятия политического решения, возможные разногласия и предложения в новый закон.

Проведенные слушания продемонстрировали позиции партийных фракций в отношении ключевых вопросов, касающихся правового регулирования партийной деятельности. Это касалось, в основном, вопросов о сущности политической партии, процесса создания партий, проблем внутрипартийной жизни и государственного финансировании партий. В данной части работы мы коснемся лишь двух основных аспектов – вопросов сущности политической партии (и, в частности, критериев численности, территориального статуса и партии как субъекта избирательного процесса) и вопросов государственного финансирования политических партий.

Законопроект ЦИК РФ определял политическую партию как самостоятельную организационно-правовую форму общественных объединений, имеющее региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, представляющее собой добровольное объединение. При этом провозглашается федеральный статус политических партий, что ведет к устранению из политической жизни межрегиональных и региональных партий. Кроме того, политические партии должны иметь не менее 10 тысяч членов партии, региональные отделения в более чем половине субъектов РФ. В половине региональных отделений партии должно состоять не менее 100 человек, а в остальных – не менее 50 человек. Концепция закона, подготовленного ЦИК РФ, предусматривала, что политические партии должны стать основным субъектом российской политики, для чего они должны получить ряд исключительных полномочий.

Позиция Комитета относительно численности членов политической партии и отличалась от позиции ЦИК РФ. Комитет считал нецелесообразным устанавливать высокие требования к численному составу партий, поскольку идеи и программы партий являются более важными, нежели их численность и предлагал установить минимальную численность регионального отделения политической партии в пределах 50 человек. Помимо этого, Комитет предлагал ввести статус правящей и оппозиционной партии. Сторонники этой позиции считали, что правящей следует считать политическую партию, выдвинувшую кандидата в Президенты РФ и официально поддерживающая его курс. По их мнению, статус правящей партии налагает на нее морально-политическую ответственность за проводимый главой государства курс. Оппозиционная партия, напротив, официально объявляет о своей оппозиции к действующему Президенту и не выдвигает своих представителей в органы исполнительной власти. Принципиальной позицией Комитета также было требование об исключении возможности образования избирательных блоков, поскольку являются препятствием к укреплению партий.

Законопроект А.В.Чуева («Единство») предусматривал сохранение межрегиональных и региональных политических партий, но подчеркивал, что их роль в региональном политическом процессе будет зависеть от того, как будут выстраиваться взаимоотношения с субъектами федерации. Что касается численности политической партии, то позицию фракции «Единство» озвучил Б.В.Грызлов и предложил исходить из процента в каждом субъекте федерации, называя цифру в пять сотых процента от числа проживающих в регионе. Таким образом, если партия будет действовать в половине субъектов федерации, то ее численность должна быть около 30-35 тысяч человек. Фракция «Яблоко» считала непринципиальным вопрос о минимальной численности партии. Их законопроект устанавливал требования, согласно которым партия должна 80 стать единственным видом общественных объединений, имеющим право выдвигать кандидатов на выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, а также предусматривал возможность создания региональных партий, которые, однако, не должны принимать участие в федеральных выборах.

Б.Б. Надеждин, представляя на парламентских слушаниях Союз Правых Сил, полагал не принципиальным вопрос о численности партии, а в качестве основного критерия ее существования считал наличие устойчивой электоральной базы. Он был солидарен с Комитетом в отношении необходимости устранения из партийного и избирательного законодательства понятия «избирательный блок». Руководитель фракции ЛДПР И.В. Лебедев рассматривал участие политических партий в выборах как право, а не обязанность. В какой-то период, политическая партия вообще может не участвовать в электоральном процессе, а заниматься партийным строительством.

Инициативный законопроект, предложенный независимым институтом выборов и Институтом федерализма и гражданского общества (В.В. Лапаева) сохраняет общественно-политические организации и движения как участников избирательного и политического процессов, аргументируя это необходимостью их присутствия на переходном этапе как гарантию политического плюрализма. Данный законопроект предусматривал сравнительно невысокие требования к численности партии (2-2.5 тыс. человек), сохранял межрегиональные, региональные и даже местные политические партии, стимулировал создание избирательных блоков и предлагал снизить заградительный барьер до 3%. Российские политические партии, участвующие в выборах, по существующему тогда законодательству уже получали государственную финансовую поддержку. Кроме того, деятельность партийных фракций в Государственной Думе РФ тоже финансировалось государством. поэтому основная дискуссия велась относительно повседневного финансирования политических партий.

Законопроект ЦИК РФ предусматривал ежегодное финансирование политических партий за счет средств государственного бюджета, а также разовые выплаты по итогам избирательной кампании Президента РФ, в случае если в их поддержку на выборах выступило не менее 2% избирателей.

Концепция закона, предложенная ответственным Комитетом поддерживала идею о государственном финансировании партий и предлагала дополнительно указать в законе механизм контроля за финансовой деятельностью партий. А.В. Чуев (Единство) считает, что на государственную финансовую поддержку для ведения своей деятельности должны рассчитывать все политические партии, зарегистрированные государством, а партии, сумевшие добиться избрания депутатов Государственной Думы РФ, должны иметь право на дополнительное финансирование. Однако Б.В. Грызлов считал, что на государственное финансирование могут претендовать лишь партии, набравшие 4% голосов избирателей, т.е. те партии, которое действительно близки к тому, чтобы влиять на партийную жизнь в стране.

Таким образом, парламентские и общественные слушания позволили сделать ряд важных выводов о дальнейшей судьбе закона «О политических партиях». Во-первых, практически все политические силы России оказались заинтересованы в принятии закона «О политических партиях». Во-вторых, практически все участники слушаний отмечали, что роль партий в политическом и, в особенности, в электоральном процессе должна возрасти. Но при этом ряд вопросов вызвал дискуссию и четко разграничил интересы различных партийно-политических групп. В частности, вопрос о численности членов партии вполне естественно выявил две позиции – позицию «крупных» партий, для которых не будет большой проблемой достижение численности в 10 тысяч человек и создание региональных отделений в более чем половине субъектов федерации и позицию «мелких» партий, для которых такая численность может стать некоторой проблемой. К первой группе можно отнести КПРФ, «Единство» и «Отечество», ко второй – ЛДПР, СПС и «Яблоко». Однако следует отметить, что цифра в 10 тысяч человек стала в итоге относительно приемлемой для всех партийных фракций. Вопрос о государственном финансировании политических партий практически не вызвал разногласий за исключением позиции Союза Правых Сил, который в своей финансовой деятельности ориентирован на довольно стабильную поддержку лояльных финансово-промышленных групп.

Для других политических партий государственное финансирование станет дополнительным подспорьем в политической деятельности. Заявления ЛДПР о недопустимости контроля со стороны государства за финансовой деятельностью партий практически не нашло поддержки, поскольку очевидно, что действующее законодательство требует контроля за целевым использованием бюджетных средств. Практически все основные партийные фракции оказались солидарны в вопросе о придании политическим партиям статуса главного субъекта избирательного процесса, т.е. выступили за наделение партий исключительным правом участия в выборах. Однако слушания показали, что не все политические партии определились во мнении относительно существования межрегиональных и региональных политических партий. Здесь выявились два варианта: «мягкий», которой создавал бы мозаичную структуру партийной системы, разрешая региональные партийные образования и «жесткий», который полностью исключал существование региональных партий, тем самым, стимулируя укрепление и укрупнение общероссийских партий и партийной системы. К «мягкому» варианту тяготела фракция «Яблоко», а к «жесткому» по сути дела все остальные партийные фракции.

3. Парламентская процедура принятия закона.

По результатам проведенных парламентских и общественных слушаний, сделанных рекомендаций ЦИК РФ произвела доработку законопроекта и 28 декабря 2000г. в соответствии со ст. 104 (Часть 1) Конституции РФ Президент Российской Федерации В.В. Путин внес в Государственную Думу РФ проект Федерального Закона «О политических партиях». Поскольку законопроект предусматривал государственное финансирование политических партий, то он содержал заключение Правительства РФ. Датой внесения законопроекта считается день его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

29 декабря 2000 года и 15 января 2001 года в Госдуму были внесены альтернативные законопроекты В.А. Рыжкова, В.В. Лысенко, В.В. Игрунова, основанные на концепции законопроекта В.В. Лапаевой, обсужденного на общественных слушаниях. 12 января 2001 года в Госдуму был внесен законопроект О.В. Шеина, 15 января – проект В.В. Похмелкина и С.Н. Юшенкова (фракция СПС), а 22 января – проект А.В. Шишлова (фракция «Яблоко»). После прохождения регистрации законопроекты были направлены Председателем Государственной Думы в депутатские объединения и комитет в соответствии с вопросами его ведения, который представил законопроекты в течение 14 дней на рассмотрение Совета Госдумы. На своем заседании Совет Госдумы назначил ответственным по законопроектам – Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы ФС РФ (председатель комитета В.И. Зоркальцев) и включил законопроекты в примерную программу законопроектной работы Госдумы на очередную сессию. Одновременно законопроекты были направлены в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ. На основании предложения ответственного комитета Совет Госдумы установил срок подготовки законопроектов к рассмотрению Госдумой и назначил обсуждение проекта закона «О политических партиях» в первом чтении на 7 февраля 2001 года. Для работы над законопроектами Комитетом была создана рабочая группа из числа депутатов Госдумы – членов данного Комитета и других заинтересованных лиц. Арбитражный Суд РФ – по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В соответствии со статьей 119 Регламента по результатам обсуждения законопроектов в первом чтении Госдума рассматривала их одновременно посредством рейтингового голосования. В результате голосования по обсуждаемым законопроектам голоса распределились следующим образом: за проект, внесенный президентом РФ В.В. Путиным, проголосовало 280 депутатов, за проект О.В. Шеина – 46, В.А. Рыжкова – 90, С.Н. Юшенкова – 37, А.В. Шишлова – 21. Принятым в первом чтении считается законопроект, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Таким образом, в первом чтении был принят законопроект, внесенный Президентом РФ.

В процессе доработки законопроекта, прошедшего в ответственном комитете, была внесена наиболее существенная поправка, принятая в следующей редакции: «Политическая партия вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, предусмотренном избирательным законодательством». Эта поправка, по всей видимости, стала компромиссом с «мелкими» партиями, заинтересованными в создании избирательных блоков с другими общественными объединениями, что повышает их шансы на успех в предвыборной борьбе. Однако эта мера представляется не совсем прогрессивной, поскольку ведет к консервации нынешней избирательной системы, доказавшей свою неэффективность в отношении укрепления партийной системы.

Голосование по законопроекту привело к тому, что во втором чтении был принят Федеральный Закон «О политических партиях». Он прошел одобрение Советом Федерации 29 июня 2001 года и был подписан Президентом РФ В.В. Путиным 11 июля 2001 года.

Задание.

Необходимо реконструировать и представить в виде графической схемы структуру принятия государственного решения.

А) Определите официальных участников принятия решения

Б) Установите иерархию статусов, а также субординацию и координацию, существующую между участниками принятия решения.

В) Отражает ли созданная вами схема неформальные каналы коммуникаций и возможный обход субординации в процессе разработки и принятия государственного решения?

Г) Каким образом возможно соединить критерии эффективности и справедливости в оценке результатов принятия и исполнения государственных решений?

Д) Кто «выиграл» и кто «проиграл» от принятия (или непринятия) государственного решения?

Е) Пользуясь созданной графической схемой, опишите основные этапы разработки и принятия государственного решения.

2. «Принятие важного решения в организации подобно бросанию камня в середину пруда». Что означает эта фраза с управленческой точки зрения?

3. «Хорошее решение - результат опыта. А опыт - результат плохих решений». «Если не можешь решить проблему - начни ею руководить». Раскройте содержание этих высказываний.

Семинар № 7, 8. «Социокультурные основания и информационно-коммуникативный аспект в процессе принятия государственных решений»

Вопросы для обсуждения

1. Социокультурные факторы в процессе выработки государственных решений.

2. Стили принятия управленческих решений.

3. Социокультурные особенности российской бюрократии.

4. Роль коммуникаций в процессе принятия и реализации государственных управленческих решений.

5. Информационная структура управленческого решения.

Практические задания

1. Кейс «Принятие Федерального закона «О знамени Победы».

Ситуация 1. Интерес представляет вопрос о том, как принимался Федеральный закон «О Знамени Победы», каким образом согласовывались интересы верхней и нижней палат Федерального Собрания РФ, между фракциями внутри Государственной Думы РФ, а также позиция Президента РФ. 9 сентября 2005 г. на заседании Государственной Думы в первом чтении был рассмотрен законопроект «О Знамени Победы». Согласно теории принятия политических решений, одним из этапов этого процесса является появление какой-то проблемы, которая касается широких социальных кругов общества и требует решения. Чем же вызвана эта инициатива? На этот вопрос ответил депутат-генерал А.А. Сигуткин (фракция «Единая Россия»), который внес рассматриваемый законопроект. Он отметил, что до этого нормативно-правовые вопросы, затрагивающие статус Знамени Победы, регулировались Указом Президента РФ от 15 апреля 1996 г., поэтому целью внесенного им проекта закона является не изменение сложившейся практики, а введение некоторых новаций. Основные из них следующие:

1) законопроект впервые устанавливает, что Знамя Победы является государственной реликвией России и должно находиться на вечном хранении в условиях, обеспечивающих его сохранность;

2) при проведении официальных мероприятий Знамя Победы не должно использоваться и законопроект предусматривает для этого изготовление ограниченного числа официальных копий Знамени Победы, которые, в том числе, могут быть переданы бывшим республикам Советского Союза, странам-союзникам во Второй Мировой войне и городам-героям России;

3) данный документ предполагает наличие символа Знамени Победы, который не должен повторять собой Знамя Победы, а напоминать о своем прообразе – Знамени Победы. Он должен быть максимально доступным по стоимости и изготовлению.

На этом же заседании с альтернативным законопроектом «О Знамени Победы» выступил депутат В.А.Тюлькин (фракция КПРФ). В своем докладе он напомнил об истории законопроекта, которая уходит корнями в 1999-2000 годы, когда Совет ветеранов войны, труда и Вооруженных сил Ленинграда и Ленинградской области обратился в нижнюю и верхнюю палаты с инициативой принятия подобного закона, но тогда она не получила должной поддержки. Причиной тому, по мнению В.А. Тюлькина, стала политическая составляющая данного вопроса. Дело в том, что впервые проект этого закона был внесен еще 20 января. «Причем торможение начиналось не сразу… С самого начала присутствующий здесь представитель Правительства Логинов говорил: да нет, о чем речь, принципиальных возражений нет, вопросы в хранении… И была назначена дата рассмотрения – 13 апреля. И вдруг кто-то проснулся…», - поясняет В.А. Тюлькин. Вообще, судя по стенограмме этого заседания, обсуждение предложенных законопроектов проходило крайне эмоционально. Основным предметом дебатов стал вопрос о символе Знамени Победы, которое выглядит так: «полотнище красного цвета с отношением длины к ширине 2:1. На обеих сторонах в верхнем углу расположено изображение пятиконечной звезды». Очевидно, на этом символе отсутствуют золотые серп и молот, которые являлись элементами Государственного флага СССР и которые присутствуют на оригинале Знамени Победы, водруженном в 1945 г. над рейхстагом.

В ходе обсуждения двух альтернативных законопроектов, со стороны некоторых депутатов звучали и компромиссные варианты решения, суть которых заключалась в объединении двух проектов в целях закрепления наиболее сильных сторон каждого из них. Представляется, что принятие подобных предложений способствовало бы рационализации процесса принятия решений и учету интересов различных фракций. Однако эти предложения не были поддержаны парламентским большинством. Стоит сказать, что автор одного из проектов В.А. Тюлькин особо подчеркивал: «Я готов подписаться под законопроектом Сигуткина, если он внесет серп, молот и звезду в символ Знамени Победы». В конечном итоге, депутаты решили принимать оба законопроекта за основу в первом чтении. В результате, прошел проект закона депутата-единоросса А.А. Сигуткина, за который проголосовало большинство законодателей. Если говорить об особенностях этого заседания, то с большой долей уверенности можно сказать, что здесь проявились некоторые факторы, которые специалисты называют «ловушками группового мышления». Например, следующие: 1) односторонняя переоценка или недооценка действительного масштаба планируемого решения (учет только текущих или краткосрочных последствий); 2) тенденциозное приписывание позитивных следствий определенному решению проблемы, а негативных – факторам, действующим независимо от него; 3) односторонняя сосредоточенность на положительных факторах решения проблемы и пренебрежение отрицательными следствиями.

При обсуждении двух вариантов закона, парламентское большинство «Единой России» проявило безапелляционный характер по отношению к политическим оппонентам. Хотя, судя по стенограмме, аргументы, высказанные представителями других фракций, звучали значительно убедительнее, логичнее, а по форме изложения ярче и красноречивей. Сам факт того, что коммунисты с подачи ветеранских организаций выступили первыми с данной законодательной инициативой, а «Единая Россия» внесла свой проект уже «вдогонку», говорит о стремлении «партии власти» взять под свой контроль законопроекты, определяющие нормы жизни не только в политической, социально-экономической жизни страны, но и в культурно-духовной сфере общества. При чем, уже в первом чтении проявились социокультурные противоречия, характерные для политической элиты в целом. С одной стороны, желание правящей элиты сохранить и законодательно закрепить основы той системы ценностей, связанной с отношением к советскому прошлому, которая культивировалась в свое время Президентом Б. Ельциным. С другой стороны, попытка со стороны оппозиции посредством своеобразного «ренессанса» советской символики, изменить ту негативную оценку политической системе, данную в 90-х прошлого века. Второе чтение состоялось 21 марта 2007 г., т.е. спустя почти 1,5 года после первого публичного обсуждения в Думе. За это время на законопроект поступило более тридцати поправок, значительная часть которых сформулирована на основе замечаний Президента РФ и рекомендаций Государственно-правового управления президента. Следовательно, участие Президента РФ в данном законотворческом процессе существенно.

В то же время, Комитетом было рекомендовано отклонить целый ряд поправок, смысл которых сводился к необходимости изображения на символе Знамени Победы серпа и молота. Автор проекта А.А. Сигуткин мотивировал это решение тем, что символ не является копией, поэтому не должен точно воспроизводить оригинал и ссылался на уже существующую более чем десятилетнюю традицию использования символа Знамени Победы. Именно вокруг этого понятия, как и в первом чтении, разгорелись основные дебаты. Так, например, депутат Н.М. Безбородов предложил исключить это понятие, т.к. законопроект называется «О Знамени Победы», а не «о Знамени Победы и символе Знамени Победы», поэтому «законодательное закрепление указанного символа Знамени Победы будет снижать статус самого Знамени Победы и, второе, будет не консолидировать сегодня общество, а пробуждать протестные настроения и размывать, разрушать историческую память будущих поколений», - подчеркнул Н.М. Безбородов. В процессе принятия политического решения важную роль играют мотивы, которыми руководствуются те или иные субъекты принятия политического решения. Весьма часто позиции депутатов по определенным вопросам формируются под влиянием политических мотивов. Это понятно, поскольку депутат Государственной Думы выполняет две функции – законодательную и политическую. Несмотря на заявления высокопоставленных руководителей «Единой России» о том, что «Дума не место для политики, а место для принятия законов», очевидным становится тот факт, что одной из задач «партии власти» является попытка нейтрализации левой оппозиции, принижения ее статуса путем устранения на символе Знамени Победы серпа и молота, которые являются элементам партийной символики, например, КПРФ. По сути дела, об этом открыто говорил единоросс А.А. Сигуткин: «Серп и молот сегодня являются официальной партийной символикой КПРФ и национал-большевиков. Вот в отличие от вас «Единая Россия» не предлагает на символе Знамени Победы разместить свой партийный символ». Во время официального празднования 9 Мая предполагается вывешивать рядом с государственным флагом России и символ Знамени Победы. По нашему мнению, изображение на нем серпа и молота привело бы к бессознательной ассоциации у россиян этого символа с конкретной эмблемой той или иной партии. Известно, что граждане РФ проявляют неплохую осведомленность и знания государственной символики России. Так, например, по данным ВЦИОМ в 2004 - 2007 годах более 80 % россиян знают изображение государственного герба России, а более 50% опрошенных верно называют цвета и их расположение на государственном флаге РФ. Вообще, в течение 2006 – 2007 г.г. от 47% до 53% респондентов испытывали гордость, восхищение, когда видели государственные символы России (герб, флаг, гимн), а у 20%-26% россиян она вызывает симпатию. Сам праздник Победы является символом нашего народа. По данным Фонда «Общественное мнение», для более чем 80% граждан РФ 9 Мая – это особый день, важный и значимый, а более 60% россиян лично принимают участие в праздновании Дня Победы.

Исходя из этого, можно предположить, что депутаты-единороссы, зная об описанных выше особенностях массового сознания, с таким усердием и упорством стали отстаивать законопроект А.А. Сигуткина, о чем свидетельствуют результаты голосования во втором чтении. Спустя два дня состоялось третье чтение законопроекта (23 марта 2007 г.). Во время этого заседания представители оппозиции еще раз привели доводы, высказанные ранее, но опять не были услышаны, поэтому результат голосования оказался таким же, как и во втором чтении.

Согласно действующему законодательству, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации, который рассмотрел закон «О Знамени Победы» 30 марта 2007 г. и вынес постановление о его отклонении, а также предложение «Государственной Думе Федерального Собрания РФ создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий по указанному Федеральному закону…».

В верхней палате парламента за документ проголосовали лишь 58 сенаторов при необходимых 89, даже, несмотря на просьбу представителя Президента в СФ Александра Котенкова одобрить законопроект. Как считают многие аналитики, на решение Совета Федерации повлияла личная позиция его председателя С. Миронова, который в интервью «Независимой газете», в частности, заявил: «Нынешняя попытка изменить Знамя Победы по сути означает две принципиально важные вещи: во-первых, «Единая Россия» фактически ставит под удар атмосферу согласия, существующую уже 7 лет в российском обществе… Таким образом, во-вторых, «Единая Россия» начинает фактическую ревизию политики Путина, даже не дожидаясь окончания срока его полномочий. Называя себя на словах «партией президента», ЕР на самом деле демонстрирует пренебрежение к важнейшим элементам его политики».

Вообще, многие наблюдатели в начале склонялись к мнению, что В. Путин подпишет этот закон. Ведь на протяжении всего законодательного процесса он не высказывался категорично против законопроекта «О Знамени Победы». Однако постепенно в прессу стала «просачиваться» информация, опровергающая подобные утверждения. Например, уже 18 апреля 2007 г. в «Независимой газете» появилась статья, где автор, ссылаясь на несколько кремлевских источников, говорил о том, что Президент РФ не будет подписывать скандальный законопроект в том виде, в котором он был принят нижней палатой. Об этом стало известно и единороссам в Думе, которые вместе со своими кураторами из Администрации Президента РФ прорабатывают варианты выхода из сложившейся ситуации.

В тот же день «Парламентская газета» опубликовала «Обращение Всероссийской политической партии «Единая Россия» к Президенту РФ В.В. Путину». В нем «партия власти» предлагала принять дополнительные меры по увековечиванию памяти защитников Отечества. Например, учесть вопросы разработки и реализации программ помощи ветеранам ВОВ, ускорить и завершить работу по составлению Книги Памяти, уделить внимание вопросам патриотического воспитания и т.д. [29]. Представляется, данная инициатива является, скорее, попыткой нивелирования негативного отношения общественности к принятому Думой закону «О Знамени Победы». В адрес Б.В. Грызлова поступало множество обращений со стороны ветеранских организаций и законодательных собраний субъектов РФ с просьбой не принимать спорный проект закона. 20 апреля 2007 г. Президент РФ отклонил закон «О Знамени Победы». Это решение он принял после встречи с руководителями ветеранских организаций в Ново-Огарево, которая была посвящена вопросам празднования Дня Победы. Примечательно, что в обсуждении за «закрытыми дверями» принимал участие и председатель нижней палаты Б.В. Грызлов, который после этой встречи с Президентом РФ заявил: «Я предложил убрать понятие «символ Знамени Победы» и говорить о копии Знамени Победы, причем вид копии Знамени Победы должен полностью соответствовать виду Знамени Победы…» [Цит. по: 30]. По всей вероятности, организация этой встречи и проведение брифинга Б.В. Грызлова с журналистами имели целью продемонстрировать общественности новую «скорректированную» позицию «Единой России». Для этого необходима была личная беседа с В. Путиным и представителями ветеранских организаций. Однако, не совсем понятно, почему она носила закрытый характер и почему не присутствовали другие заинтересованные субъекты этого процесса принятия политического решения, например, спикер Совета Федерации и лидеры оппозиции. Так или иначе, но В. Путин отправил закон «О Знамени Победы» в нижнюю палату с формулировкой: «В связи с многочисленными обращениями ветеранских организаций, касающимся данного федерального закона, считаю необходимым проведение по нему дополнительных консультаций».

Задание.

1. Известный американский ученый Р. Хилсмэн подчеркивал важность осознания разделяемых ценностей конкретным политиком, а «для человека, принимающего политическое решение, который к тому же является руководителем государства, эта задача еще более усложняется, ибо она требует от него уяснения не только того, что представляется ценностями ему самому, но и того, что представляется ценностями для всего общества». Что же повлияло, в конечном счете, на решение В. Путина, ведь за всю историю существования института президентства в России, это был один из немногих законов, который не подписал глава государства?

2. Определите влияние на принятое решение: а) политического фактора; б) социального фактора; в) личностного фактора; г) психологического фактора.

Ситуация 2. 25 апреля 2007 г. состоялось последнее рассмотрение Государственной Думой закона «О Знамени Победы». После отклонения его В. Путиным, это заседание проходило совершенно в ином ключе, чем все предыдущие. Среди основных вопросов, обсуждаемых депутатами, касательно указанного закона были: процедура создания специальной комиссии и новая редакция текста самого закона. Первый из этих вопросов вызвал дискуссию относительно состава специальной комиссии, срока ее полномочий и т.д. Энтузиазм депутатов был настолько высок, что большинство избранников народа проголосовали за внесение дополнений в повестку дня и предложение продолжать работу без перерыва. Причем специальная комиссия закончила свою работу в этот же день. Такую спешку представители комиссии объяснили желанием успеть принять этот закон к 9 Мая. По итогам работы специальной комиссии с докладом выступил ее председатель М.В. Бабич, который, говоря о «символе Знамени Победы» отметил: «…нельзя не признать, что данное предложение было исторически неоправданным, не учитывающим реальные настроения, отношение к этому вопросу, прежде всего ветеранов Великой Отечественной войны…». Он рекомендовал депутатам принять этот закон в предложенной специальной комиссией редакции. Символично, что из 432 присутствующих на заседании парламентариев, 430 человек высказались за принятие Федерального закона «О Знамени Победы». Соответственно, их коллеги из Совета Федерации 4 мая 2007 г. так же теперь без проблем одобрили этот закон, а через три дня его подписал Президент РФ.

Задание.

1. Выделите социокультурные особенности процесса принятия государственных решений в РФ, которые проявились в ходе рассмотренной ситуации: определите характер политической конкуренции, особенности российской политической элиты.

2. Определите наиболее эффективный институт, выполнивший функцию артикуляции интересов в процессе принятия решения. Какими социокультурными особенностями политической элиты это обусловлено?

ДЕ 2