2.1. Нормативно-правове регулювання обслуговування і погашення державного боргу.

Згідно з статтею 92 Конституції України, виключно законами України встановлюється порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу. Проте спеціального закону до цього часу не прийнято і такий порядок чинним законодавством не встановлений. До того ж, чинним законодавством не дається визначення таких категорій як витрати з обслуговування, погашення та управління державним боргом [1].

Окремі питання стосовно загального порядку обслуговування і погашення державного боргу, а також визначення джерел цих витрат регулюються Бюджетним кодексом України. Зокрема, статтями 2 (п. 14), 11, 14 (ч. 2), 15 (ч. 4, 5), 17 (ч. 3). Джерелами погашення державного боргу Бюджетним кодексом України визначені запозичення для фінансування бюджету та профіцит бюджету, в разі його затвердження [2].

У той же час, Законом України <<Про Державний внутрішній борг України>> (ст. 8) встановлено, що для фінансування витрат з розміщення, рефінансування, виплат доходу та погашення боргових зобов'язань Уряду України у складі державного бюджету створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. До цього фонду передбачалося зараховувати кошти у розмірі 50 %, одержані від приватизації майна державних підприємств.

Проте в жодному Державному бюджеті України такий фонд не створювався [3].

Крім того, ще й досі є чинним Декрет Кабінету Міністрів України від 17.03.93 № 25 – 93 <<Про надання державних гарантій щодо іноземних кредитів, які надаються Україні відповідно до міжнародних договорів>>, у якому визначено, що гарантії, що надаються іноземним кредиторам, забезпечуються коштами Державного валютного фонду України, в якому створюється резерв Кабінету Міністрів України для погашення іноземних кредитів, або заставою іншого майна.

Однак, статтею 17 Бюджетного кодексу України визначено, що Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань виключно у межах повноважень, встановлених, відповідно, законом про Державний бюджет України [5].

На виконання статті 8 Бюджетного кодексу України наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012  № 938 затверджена бюджетна класифікація, яка введена в дію з 20.08.2014 року [2].

Розділом ІІ <<Класифікація видатків бюджету>> функціональної класифікації видатків бюджету в загальнодержавній функції передбачені видатки на обслуговування боргу, обслуговування внутрішнього та обслуговування зовнішнього боргу. Класифікація видатків державного бюджету передбачає показники видатків бюджету на обслуговування державного боргу, обслуговування внутрішнього державного боргу і обслуговування зовнішнього державного боргу [2].

Відповідно до діючої бюджетної класифікації здійснення платежів на виконання державних боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу або погашення державних боргових зобов'язань у разі вступу в силу державних гарантій, реструктуризації, визнання боргу відображається у розділі ІІІ <<Класифікація фінансування бюджету>> та розподіляється за типом кредитора і за типом боргового зобов'язання [2].

Законами про Державний бюджет України у складі видатків окремо передбачаються видатки з обслуговування державного боргу без його деталізації за кредиторами та без застосування економічної класифікації, а платежі з погашення державного боргу, окремо внутрішнього і зовнішнього, передбачаються у додатку <<Фінансування Державного бюджету України за типом боргового зобов'язання>> [4].

Законами про Державний бюджет України затверджується фінансування Державного бюджету України лише за типом боргового зобов'язання, тобто, за засобами, що використовуються для фінансування дефіциту або профіциту, і не затверджується фінансування Державного бюджету України за типом кредитора, тобто, за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань, що не відповідає статті 11 Бюджетного кодексу України.

При цьому звітність про фактичне фінансування бюджету надається Держказначейством України як за типом боргового зобов'язання, так і за типом кредитора.

Відповідно до законів про державний бюджет видатки із сплати процентів по державному боргу відносяться до захищених статей бюджету. При цьому у Державному бюджеті України сума процентів окремо не затверджується.

Чинним законодавством взагалі не врегульований порядок витрачання коштів Державного бюджету України на управління державним боргом.

За таких умов, операції з державними борговими зобов'язаннями регулюються нормативними документами Мінфіну України, які, всупереч чинному законодавству, не реєструються в Міністерстві юстиції України.

Так, наказом від 30.11.2010 N 1483 Міністра фінансів України було затверджено Порядок ведення Міністерством фінансів України обліку державного боргу та операцій, пов'язаних з ним.

Окремі його положення не відповідають нормам Бюджетного кодексу України, а також Бюджетній класифікації, що затверджена самим Мінфіном України. Так, Міністерство фінансів України зазначеним правовим актом запровадило таку класифікацію державного боргу, яка не передбачена чинним законодавством. Згідно з цим документом державний борг визначається Мінфіном як прямий та умовний (гарантований) борг [6].

У той же час, Бюджетним кодексом державний борг визначено як загальну суму заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, включаючи боргові зобов'язання держави, що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору [2].

Спільним наказом Мінфіну України та Держказначейства України від 24.12.2012  № 1407 затверджено Положення про порядок здійснення платежів з погашення та обслуговування державного боргу, його оперативного обліку та оперативного обліку заборгованості перед державою за позиками, наданими за рахунок кредитів, залучених державою або під державні гарантії.

Відповідно до цього наказу головним розпорядником коштів, виділених на погашення і обслуговування державного боргу, є Міністерство фінансів України, якому надано право розпоряджатися цими бюджетними асигнуваннями.

Положенням також зазначено, що Державне казначейство самостійно визначає джерела фінансування витрат з погашення та обслуговування державного боргу, напрями використання державних запозичень та здійснює контроль за повнотою проведення платежів по рахунках з обліку коштів державного бюджету згідно з банківськими виписками. Хоча Бюджетним кодексом України до повноважень Державного казначейства України такі функції не віднесено.

Відповідно до Указу Президента України постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014  № 1407 затверджено, що Державне казначейство України здійснює управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства та здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом разом з Національним банком України і Мінфіном України та проводить їх обслуговування відповідно до чинного законодавства [8].

Згідно з Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Президента України, одними з основних завдань Міністерства є:

• розроблення стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави і погашення та обслуговування державного боргу;

• забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю [7].

Ці Положення після затвердження Бюджетного кодексу України не приведено у відповідність з його нормами. Тому у діючому Положенні про Міністерство фінансів України відсутні окремі повноваження та функції щодо управління державним боргом, які покладені на нього Бюджетним кодексом України.

Положення про Держказначейство України, навпаки, містить функції щодо управління державним боргом, які Бюджетним кодексом України на нього не покладено. Положення про Департамент державного боргу, який повинен забезпечувати функції Міністерства фінансів з управління державним боргом, до цього часу взагалі не затверджено.

Таким чином, в Україні не створено цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу.

Порядок погашення державного боргу чинним законодавством, як це передбачено Конституцією України, не встановлений, оскільки до цього часу не прийнято закону про державний борг. Окремі положення щодо витрат з обслуговування і погашення державного боргу визначені в низці нормативно-правових актів, мають суперечливий характер і не застосовуються у практиці бюджетного планування.

Чинним законодавством не врегульований порядок витрачання коштів на управління державним боргом. У процесі формування та затвердження Державного бюджету України не виконуються окремі вимоги Бюджетного кодексу України, зокрема, щодо визначення показників фінансування бюджету за категоріями кредитора або власника боргових зобов'язань.

За відсутності встановленого чинним законодавством порядку обслуговування, погашення та управління державного боргу ці операції регулюються правовими актами Міністерства фінансів України, що не проходили необхідної реєстрації. Окремі положення цих документів суперечать Бюджетному кодексу України та іншим нормативно-правовим актам з питань бюджету.