Розділ 3. Юридико-тихнічний аспект розпорядчих та процесуальних актів

3.1 Юридична техніка розпорядчих актів

В управлінській діяльності провідну роль відіграє організаційно-розпорядча документація. Вона призначена для оформлення процесів управління, правового закріплення розпорядчо-виконавчих дій державних та інших органів, а також підвідомчих їм установ, організацій чи підприємств на основі єдиноначальності чи колегіальності [2].

Система розпорядчих актів у механізмі правозастосування займає центральне місце, оскільки вони мають величезне політичне та економічне значення (мова в даному випадку йде про використання даних актів на всіх рівнях апарату держави). Розпорядчі акти, перш за все, характеризують відносини владарювання в межах механізму держави, що забезпечують злагодженість внутрішньої та в зовнішньої взаємодії в рамках усієї системи органів державної влади та відображають специфіку відносин між суб’єктами, які наділені юридично регламентними повноваженням, та підвладним, котрі мають певну систему обов’язків щодо підкорення волевиявленню перших і виконання їхніх вимог [1, с.117].

Розпорядчі акти складають певний специфічний самостійний комплекс юридичних документів, якими притаманні індивідуальні риси. Саме виокремлення цих характерних рис надасть змогу сформувати певне уявлення про юри дико-технічну природу розпорядчих актів [1, с.117].

Пригара Л.І. серед характерних ознак розпорядчих актів виокремлює такі: по-перше, розпорядчі рішення реалізують принципи та функції владно-управлінської діяльності, змістом якої є специфіка сукупність управлінськх відносин, що закріплюють у формі владних (вольових) рішень; по-друге, в актах застосування права розпорядчого характеру реалізується компетенція уповноваженого суб’єкта, який наділений певним комплексом прав і обов’язків щодо побудови відносин із підвладними особами та реалізації закріплених функцій; по-третє, законність розпорядчого акта залежить від обсягу та змісту державно-владних повноважень у субєкта, який його приймає, а це зумовлює дієвість, повноту й ефективнісь самого документа; по-четвете, зміст діяльності щодо прийняття розпорядчого акта характеризується особливим станом взаємовідносин ( відносин владарювання) між суб’єктами й передбачає можливість одностороннього волевиявлення суб’єктів, які приймають акт; по-п’яте, розпорядчі рішення (акти) мають індивідуально конкретний характер, націлений на виконання, зміну або припинення суб’єктивних прав та обов’язків посадових осіб, державних органів та окремих громадян [1, с.117].

Палеха Ю. вважає, що загальна й найбільш характерна властивість зазначених документів потягає в тому, що вони є джерелом або носієм інформації, широко використовуються в повсякденній діяльності, сприяють поліпшенню внутрішньої організації будь-якої установи, слугують підставою для прийняття рішень, узагальнень, довідкової роботи [2].

Основна ознака, яку виділяють дослідники і яка дає можливість виділити розпорядчі документи в особливу групу — юридична підстава їх створення. Як правило, вони регламентують процеси діяльності, встановлюють, припиняють, змінюють різні правові відносини і створюються у випадках, передбачених нормативними актами. Жодний з розпорядчих документів не може містити положень, що суперечать закону.

Основна функція розпорядчих документів - регулятивна; цільове призначення - регулювання діяльності, яке дозволяє органу управління забезпечувати реалізацію поставлених перед ним завдань, одержувати максимальний ефект своєї діяльності [3].

В юридичному плані значна частина розпорядчих документів відноситься до нормативно-правових актів. У них містяться конкретні, юридично владні приписи суб'єктів виконавчої влади. Конкретність таких приписів проявляється в тому, що їхнім адресатом виступають конкретні установи, структурні підрозділи, посадові особи чи працівники; вони є юридичними фактами, які тягнуть виникнення конкретних адміністративно-правових відносин [4, с.52].

Умовно усі правозастосовні акти розпорядного характеру можна поділити на дві групи:

1. документи, що видаються в умовах колегіальності;

2. документи, що видаються в умовах одноособового прийняття рішень[4, с.53].

На основі колегіальності діють: Уряд України, органи місцевого самоврядування, вищі органи влади, державні комісії і комітети, колегії міністерств, вищі органи управління підприємств (збори акціонерів, рада директорів, рада засновників та ін.). В умовах колегіальності рішень видаються постанови і рішення [6, с.117].

В умовах одноособового прийняття рішень влада з усіх питань управління в організації належить її керівникові. Одноособове прийняття рішень забезпечує оперативність управління, підвищує персональну відповідальність керівника за прийняті рішення. На підставі одноособового прийняття рішень діють міністерства (міністр), державні адміністрації (голови адміністрацій), директори, голови правління. В умовах одноособового прийняття рішень видаються накази, розпорядження [6, с.117].

Слід зауважити про те, що розпорядчі документи оформлюються на бланках, що виготовляються згідно з вимогами Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 № 1242.

Беручи до уваги вище зазначене давайте перейдемо до юридико-технічного оформлення та складання конкретних розпорядчих актів правозастосовного змісту.

Наказ – правовий акт, що видається керівником органу державного управління на правах єдиноначальності, або іншою посадовою особою у межах її компетенції для вирішення основних і оперативних завдань, що стоять перед цим органом [4, с.53].

бланках з поздовжнім розташуванням реквізитів [5].

Ініціювати підготовку наказу може як безпосередньо керівник установи, так і будь-який структурний підрозділ. Керівник може доручити підготовку проекту наказу одному чи кільком структурним підрозділам, а також окремим посадовим особам, діяльність яких стосується питань, що порушуються в наказі, або пов'язана з його виконанням [9].

Виокремлюють такі етапи підготовки наказів:

1. вивчення суті питання;

2. складання проекту та його оформлення;

3. погодження;

4. підписання;

5. доведення до виконавців (зацікавлених установ або осіб) [9].

На першому етапі розроблення проекту наказу визначають коло питань, що будуть порушені в ньому. Залежно від важливості управлінської дії, яку передбачається сформулювати в наказі, передусім слід вивчити нормативно-правові акти, що видавалися раніше з цього або з аналогічних питань. Це забезпечить не лише правову підставу наказу, а й необхідний рівень підготовки. Окрім цього, має бути зібрана найповніша інформація стосовно суті питання. Після збирання і проведення аналізу всіх необхідних матеріалів, визначення чіткої мети видання наказу розпочинають складання його проекту. Основна увага має концентруватися на формулюванні основних положень конкретного рішення. Доцільними спершу є підготовка чернетки, потім - загальне редагування документа.

Накази з основної діяльності оформляють на бланку для наказі бланках з поздовжнім розташуванням реквізитів [5, 9]. Пункт 19 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади говорить нам про те, що бланки наказу повинні мати такі поля (міліметрів):

30 - ліве; 10 - праве; 20 - верхнє та нижнє [7].

До складу обов'язкових реквізитів входять:

1. назва виду документа (НАКАЗ);

2. дата документа (проставляють у день підписання);

3. реєстраційний індекс документа (порядковий номер у межах року за журналом реєстрації наказів із питань основної діяльності. Його проставляють у день підписання);

4. місце складання чи видача документа;

5. заголовок до тексту документа;

6. текст документа [8, с.124].

Дата наказу оформляється цифровим або словесно-цифровим способом; номер складається зі знака "№" і порядкового номера наказу, наприклад: 15 листопада 2008р. №45; 17.10.2008№37 [9]. Слід звернути увагу та те, що наприкінці дати, крапка, слово «року» чи літера «р» при оформлені дати цифровим способом не проставляється [5].

Спільні накази оформляють на чистих аркушах паперу із зазначенням найменувань установ, які видають наказ. Назви установ розмішують на одному рівні. Назву виду документа (наказ) розміщують центровано. Дата спільного наказу - єдина і відповідає даті більш пізнього підписання. Реєстраційний індекс спільного наказу складається з реєстраційних номерів документів кожної установи, що проставляються через похилу риску в порядку зазначення авторів документа, наприклад: № 38/67.

Зміст наказу коротко викладається в заголовку, який починається з прийменника "про" і складається за допомогою віддієслівного іменника ("Про затвердження...", "Про введення..,", "Про створення...", "Про внесення змін...") або іменника, що вказує на предмет ("Про підсумки...", "Про заходи..."). Ставити крапку в кінці заголовка непотрібно. Якщо заголовок перевищує 150 друкованих знаків (5 рядків), його дозволяється продовжити до межі правого берега.

Реєстраційний індекс (номер) розпорядчого документа (реквізит 12 згідно ДСТУ 4163-2003) – це умовне цифрове позначення, що надають документу під час реєстрації. Реєстраційний індекс складається з порядкового номера документа у межах групи документів, що реєструються (наприклад, якщо у межах календарного року наказ з основної діяльності, що видається є п’ятим за рік, йому присвоюється реєстраційний індекс - 5), який доповнюється індексами, що застосовуються в установі, зокрема індексами за номенклатурою справ (наприклад якщо, номер справи «накази з основної діяльності має номер 01-14, то реєстраційний індекс доповнюється номер 14). Реєстраційний індекс наказу бути мати вигляд - 5/14. Номер (реєстраційний індекс) розпорядчого документа проставляється у правому верхньому куті [5].

Наказ який підготовлений двома чи більше установами, реєстраційний індекс включає індекси кожної з цих установ, які проставляються через правобічну похилу риску в послідовності, в якій документ підписано його авторами [5].

Текст наказу складається з двох частин – констатуючої (вступної) та розпорядчої [8, с.125].

У констатуючій частині викладаються прчни й обставни, що зумовили видання наказу, зазначаються його мета й завдання, додається оцінка існуючого стану справ. Ця частина наказу вкладається в міру можлвості стисло й охоплює лше ті питання, щодо яких будуть дані приписи в розпорядчій частні. Вона може обмежуватся однією-двома фразами [10, с.99].

Якщо підставою для видання наказу є розпорядчий документ вищої установи, в констатуючій частині вказують назву, номер, дату й заголовок до тексту розпорядчого документу, а також передають зміст того розділу документа вищої установи, який був підставою для видання цього наказу. Констатуючої частни може не бути (у кадрових наказах), якщо дії, запропоновані до виконання, не потрибують ніяких розяснень (напр., у наказах про надання відпустки, про звільнення з посади) У таких випадках вони почнаються словами: «ВІДРЯДИТ», «ЗВІЛЬНИТИ» [4, с.54].

Основне навантаження в наказі несе розпорядча частина, що викладається в наказовій формі від першої особи однини. Розпорядча частина розпочинається словом НАКАЗУЮ, яку друкують великими літерами, з нового рядка, без відступу від лівого берега, далі ставлять двокрапку і з нового рядка з абзацу подають текст розпорядчої частини [9]. В ньому наводять заходи й дії, зазначають посадових осіб, які відповідають за їх реалізацію, та вказують строки виконання завдання. Реальний строк виконання завдання ,що відповідає обсягу передбачуваних робіт (варто враховувати час доведення інформації до конкретних виконавців). Може зазначатися також спільний для всіх пунктів строк виконання. Однак, як правило, строк виконання встановлюють по кожному завданню окремо. Цю частину тексту наказу можна поділяти на пункти (1, 2, 3...) і підпункти (1.1.,1.2., 1.3...), які нумеруються арабськими цифрами [8, с.125, 9]. У кожному пункті мають бути зазначені виконавці, назви або прізвища яких подаються у давальному відмінку (це можуть бути назва установи, структурного підрозділу або посада й прізвище посадової особи), викладені конкретні завдання (доручення) і строки їх виконання. Завдання формулюються за допомогою дієслів неозначеної форми - "підготувати", "організувати", "забезпечити", "розробити" тощо [9].

Слід звернути увагу на те, що при формулювань цієї частини документа висуваються жорсткі вимоги. їх зміст має бути конкретним, зрозумілим, таким, що не суперечить раніше виданим розпорядчим документам; не допускаються вислови, що можуть мати подвійне тлумачення. Рекомендується уникати неконкретних доручень, наприклад: "прискорити", "підвищити", "вплинути", "поліпшити", "активізувати", "звернути увагу" тощо. Такі доручення не можуть бути об'єктом контролю, оскільки їх виконання важко перевірити [9].

Завершальним етапом роботи з проектом наказу є його погодження із зацікавленими установами або структурними підрозділами, посадовими особами. Для визначення складу посадових осіб, які мають візувати проект наказу, необхідно ретельно проаналізувати його зміст з метою встановлення структурних підрозділів, до компетенції яких належить вирішення завдань (повне чи часткове), зазначених у проекті наказу. Це здійснюється з метою перевірки доцільності і своєчасності документа та його відповідності нормативно-правовим актам і є, по суті, оцінкою проекту. Погодження проекту наказу проводять структурний підрозділ або особа, які готували проект наказу. Погодження може здійснюватись як в установі - внутрішнє, так і за її межами - зовнішнє.

Завершальним етапом роботи з проектом наказу є його погодження із зацікавленими установами або структурними підрозділами, посадовими особами. Для визначення складу посадових осіб, які мають візувати проект наказу, необхідно ретельно проаналізувати його зміст з метою встановлення структурних підрозділів, до компетенції яких належить вирішення завдань (повне чи часткове), зазначених у проекті наказу. Це здійснюється з метою перевірки доцільності і своєчасності документа та його відповідності нормативно-правовим актам і є, по суті, оцінкою проекту. Погодження проекту наказу проводять структурний підрозділ або особа, які готували проект наказу. Погодження може здійснюватись як в установі - внутрішнє, так і за її межами - зовнішнє.

Внутрішнє погодження оформляється візуванням проекту наказу. Ця процедура є основою прийняття управлінського рішення і здійснюється перед підписанням документа посадовими особами, до компетенції яких належить оцінка документа в цілому або його окремих положень. Погодження проекту наказу з виконавцями, зазначеними у ньому, дозволяє уникати непорозумінь у визначенні завдань (доручень) відповідно до компетенції працівників та строків їх виконання. Віза офіційного документа - це реквізит, що засвідчує згоду або незгоду посадової особи щодо змісту документа. Відсутність на проекті наказу віз означатиме порушення процедури його підготовки.

Віза складається з назви посади, особистого підпису, ініціалів і прізвища особи, яка візує документ, дати візування, наприклад:

Начальник юридичного відділу

підпис В. І. Сазонов

08.04.2008

Візи проставляють на лицевому боці останнього аркуша проекту документа. Якщо ж місця для віз там не вистачає - на зворотному боці цього аркуша. Назви посад, ініціали і прізвища осіб, які мають візувати проект наказу, можуть бути надруковані заздалегідь або посадові особи зазначають ці дані власноруч безпосередньо під час візування на першому примірнику проекту документа.

Якщо посадова особа, яка повинна візувати наказ, має певні зауваження і (або) пропозиції до його змісту, то на окремому аркуші складається мотивований висновок, про що на проекті наказу роблять відповідну відмітку за такою формою:

Зауваження і пропозиції додаються.

Начальник фінансового відділу

підпис Р. Б. Дорошенко

08.04.2015

На етапі візування наказу з точки зору документообігу важливу роль відіграє послідовність переміщення документа від однієї інстанції до іншої (від нижчого рівня управління до вищого). Першим проект наказу візує його укладач, далі - керівник структурного підрозділу, який вносить проект, потім - юридична служба (юрист) та керівники структурних підрозділів (як правило, ті, кому надається доручення і хто виконуватиме наказ після його ухвалення), останнім візує проект заступник керівника установи, у підпорядкуванні якого знаходиться структурний підрозділ, що вносить проект, та інші заступники, до компетенції яких належать питання, з яких приймається рішення.

Окрім того, проекти наказів, виконання яких потребує фінансового забезпечення, обов'язково погоджуються з фінансовими органами або службами (головним бухгалтером).

Віза юрисконсульта свідчить, що документ не суперечить нормативно-правовим актам, а також про те, що окремі його формулювання складено відповідно до спеціальних вимог органів суду, прокуратури, охорони здоров'я тощо.

Якщо в процесі доопрацювання до проекту наказу було внесено значні виправлення, документ підлягає повторному погодженню. Перед підписанням проект наказу ретельно перевіряють та уточнюють. При цьому особливої уваги потребує перевірка назв нормативно-правових актів, що стали підставою для видання наказу, цифрових даних, прізвищ, імен і по батькові, строків виконання.

Якщо зміст наказу зачіпає інтереси інших установ, здійснюється зовнішнє погодження, яке оформляють відповідним грифом, наприклад:

ПОГОДЖЕНО

Генеральний директор ВАТ "Енергія" підпис М. А. Юрченко

05.04.2009

У разі погодження проекту наказу протоколом, листом тощо гриф оформляють так:

ПОГОДЖЕНО

Протокол засідання Правління АКБ "Меркурій"

23.10.2009№10 або

ПОГОДЖЕНО

Лист Державного комітету архівів України

28.03.2009 № 01-14/956

Гриф погодження розміщують нижче підпису на лицевому боці останнього аркуша проекту наказу.

Якщо зміст документа стосується кількох установ, складається "Аркуш погодження", про що робиться відмітка в самому документі на місці грифу погодження, наприклад: Аркуш погодження додається.

Аркуш погодження оформляють за такою формою:

Аркуш погодження

(назва документа)

Назва посади Назва посади

підпис, ініціал(и), прізвище підпис, ініціал(и), прізвище

дата

Остаточно підготовлений і оформлений проект наказу подається на підпис керівникові установи. Підписується перший примірник документа, виготовлений на бланку. Якщо при доопрацюванні проекту наказу виконавець не врахував усіх зауважень або компромісного рішення не знайдено, то разом з проектом наказу на розгляд керівника установи подають зауваження та окремі думки, які не було враховано укладачем проекту. Проаналізувавши їх, керівник приймає рішення щодо того, чи мають бути взяті до уваги думки спеціалістів. Якщо це так - проект повертається на доопрацювання. Якщо ж зауваження визнано недоречними, керівник просто підписує наказ.

Накази з основної діяльності керівник установи підписує особисто. В разі його відсутності це покладається на особу, яка виконує обов'язки керівника. Підпис у такому разі оформляється так: Виконуючий обов'язки директора підпис Л. Р. Гграсимчук

Або

В. о. директора підпис М. О. Орлов

Отже, розпорядчий акт являє собою певний офіційний документ, що закріплює владне волевиявлення уповноваженого суб’єкта, поширюється і є обов’язковим для підвладних, націлений на неухильне виконання його вимог адресатам, з метою встановлення певного порядку та стабільності в управлінських відносинах. Враховуючи вище наведені характерні юридико-технічні особливості розпорядчих актів, а також основні ознаки, притаманні всім актам застосування права, на нашу думку, одним із основних критеріїв для виокремлення розпорядчих актів із систем актів правозастосування є не лише їхній управлінський характер, а й певні характерні юридико-технічні особливості розпорядчих актів [1, с.118].

Особливістю розпорядчих актів застосування права в тому числі й наказу є й те, що вони застосовуються на різних рівнях управління, значним колом державних органів та їхніх посадових осіб. Вони складають найзагальнішу й численну групу правових засобів реалізації нормативних актів, спрямованих на забезпечення динамічного розвитку практично всіх найважливіших сфер суспільного життя та їхнього якісного перетворення [1, с.118].

Композиційне оформлення розпорядчих актів визначається їхнім змістом і являє собою взаємне розташування частин акта в певній послідовності. Залежно від сфери і предмета вирішення того або іншого питання композиція акта застосування права може бути більш або менш складною, тобто за змістом акти можуть бути прості й складні. Продовжуючи характеристику феномена юридичної техніки розпорядчих актів, варто уваги, що особливість юридико-технічних характеристик розпорядчих актів може визначатися, з одного боку, через особливості визначення поняття «розпорядчий акт», його характерних рис і різновидів, а з іншого – через вивчення практики розробки та прийняття розпорядчих актів на конкретному прикладі з метою вироблення певного сталого вчення про юридичну техніку розпорядчих актів та наукового обґрунтування шляхів удосконалення юридико-технічних характеристик цих актів [1, с.118-119].